以“承包費”引導農地流轉

文│朱立志

筆者在基層調研時，不時聽到一些鄉鎮領導反映：農業稅的取消不利于農地流轉。究其原因，他們說出了一個普遍存在的現象：農業稅取消之前，有承包地的人如果不從事農業，希望別人用他的承包地，因為起碼有人替他交稅。現在不用交稅了，很多人外出后讓承包地閑置著，也不愿意費勁與別人簽訂流轉合同，盡管簽訂后能增加收入。

筆者認為，農民的許多行為，簡單地用經濟理性人假設不能完全解釋，但可以用行為經濟學的心理賬戶理論、前景理論、啟發性認知偏向理論等來解釋。可以看出，農民雖然并非“完全理性”人，但卻是“有限理性”人，就看實施的措施能否觸及到他最敏感的神經。因此，筆者建議，雖然我們不能回到“農業稅”時代，但在引導農地流轉方面，可以通過建立“承包費”機制達到同樣的效果。“承包費”機制要求所有的承包者必須上繳村集體一定的農地承包費，但為了不增加實際從事農業生產的農戶負擔，可對這些農戶實施“承包費”減免。這樣，那些不從事農業生產的農戶必然會積極地流轉自己的承包地，從而產生以前的那種農地流轉過程中的“農業稅”效應。

當然，這還需要一系列相關配套措施，如農地流轉合同的完善性、相關制度的保障等。以下幾個方面尤其需要我們關注：

1.要尊重農民的權利。在研究農民的心理行為基礎上，充分考慮農民的權利，包括農民的土地承包權， 出臺有效“引導”的政策措施，而不是簡單粗暴地“推動”農地流轉。然而，現實中我們的許多政策措施，缺少農民心理行為分析的基礎，因此不可能是有效的。

2.要讓惠農政策真正惠農。目前，在一些地方，農業規模化經營者由于使用流轉后的農地，需交納租金每畝幾百元，但每畝近兩百元的各種政府補貼卻被初始承包者拿走。這就造成了真正的農業經營者未能從中獲益，出現了“惠農政策不惠農”的現象，也就是國家的惠農政策并沒有起到發展農業生產的作用。同時，我們還應該看到，這一不合理現象是不利于土地流轉的，一方面因為農業規模化經營者租用流轉農地的經濟驅動性受到限制，另一方面土地承包者不從事農業生產卻能得到政府補貼，即使自己的土地閑置了，他對土地流轉的積極性也不會高。

3.要加強土地流轉政策的制定和管理。要引導農民按照統一標準文本簽訂流轉合同，消除農民隨意流轉土地造成的不規范現象。為做到可持續發展，確保農業規模化經營的穩定性，鼓勵轉租耕地期限在10年以上。要把土地流轉規范化并納入農業法，以建立長效機制。

4.賦予進城農民工的公平權利。目前我國雖然城鎮化比率已達到51%，但有城鎮戶籍人口的只有35%，還有16%的人口雖然已在城鎮有工作，但沒有城鎮戶籍，還不敢把農村的承包土地徹底放棄。隨著我國城鎮化的加速，進城農民不僅要享受市民的同等待遇，還要讓他們公平交易其在農村的權益，包括土地承包權益，以達到不僅可以在城市找到安穩的住所，而且還有余錢創業，保證他們能夠在城鎮穩定下來。