2012年度余杭法治指數報告

■錢弘道(浙江大學法學院教授)

作為中國內地首個法治指數，余杭法治指數的評估實踐已經走入了第六個年頭。這一新興的法治實踐模式，至少具有以下意義:第一，通過法治指數的評估，發現余杭地區法治發展中的問題，并為全國地方法治建設提供參考和借鑒;第二，拓展民眾參與法治實踐的平臺，提高政府官員民主法治意識，提升法治文明水平;第三，通過研究余杭個案經驗，尋找法治發展規律，創新法治理論，探尋中國法治發展的道路;第四，余杭法治指數及其引發的一系列法治實踐，凸顯法治理論形成的實踐路徑，促成中國法治實踐學派的形成②參見錢弘道:《中國法治實踐學派正在形成》，《中國社會科學報》2013年2月7日，第A07 版;錢弘道:《法治指數:法治中國的探索和見證》，《光明日報》2013年4月9日，第11 版。。中國法治實踐學派是在以法治指數為代表的法治實驗和實踐的基礎上提出來的，并已經形成初步反響③李步云:《法治實踐學派的哲學基礎是馬克思主義》，武樹臣:《法治實踐呼喚法治實踐學派》，邱本:《為中國法治建設尋找有效的方法、路徑和技術》，《中國社會科學報》2013年7月24日，第A08 版。參見《浙江大學學報》(人文社會科學版)2013年第5 期“中國法治實踐學派及其理論研究”欄目。。法治指數的深化研究必將對中國法治實踐學派學以及具有中國特色、中國風格、中國氣派的法治理論的形成發揮重要作用。

一、2012年的基礎數據及其分析

基礎數據資料是測定法治指數的重要參考和輔助性依據。與法治相關的數據收集是建立整個評估模型的“前置程序”。這一部分包括了主客觀兩方面的基礎數據:一部分是“法治余杭”的背景數據，另一部分是“法治余杭”的自評情況。

(一)2012年“法治余杭”背景數據分析

“法治余杭”的背景數據繁多，綜合考慮法治建設最具代表性的因素，選取最能說明問題的四組數據進行比較分析。

1、完善民主政治的相關數據

從表1 顯示的數據來看，首先，2012年余杭區市民向政府建議、區人大代表提案和建議都顯著增加，市民和區人大代表的民主參與意識顯著增強;其次，社會中社團數量、規模和公民參加社團人數同步增加，反映了余杭區社會文明程度的逐步提高;最后，民主黨派及法律從業者比率明顯攀升，人大代表中的民主黨派與共產黨員數量比例、法律從業者比例兩項數據同步提高。以上都充分體現了余杭區2012年決策民主化程度的提高。

表1 完善民主政治的部分相關數據

2、政府依法行政的相關數據

由表2 可知，首先，行政復議案件的處理更加妥當，無一起行政復議案件引發行政訴訟，或被撤銷、變更;其次，行政部門依法行政工作更加規范，行政機關敗訴的案件數為“零”，行政部門工作人員重大違法亂紀人數遠低于近年平均水平;最后，信訪案件較上年有所減少，結案效果相對改善，老信訪戶也連續減少。綜上，政府行政部門的行為日趨法治化、常規化，公民在主張權利時也日益理性。

表2 政府依法行政相關案件的數據

3、司法公平正義的相關數據

由表3 可知，首先，法院一審案件數量和上訴率不斷增加，體現了我國發達地區社會關系日趨復雜和公民維權意識的增強;其次，二審改判率和再審案件率同步下降，體現了法院裁判的公正性和專業性正在加強;最后，一審調解結案率小幅增長，占一審案件數量比較大，小額訴訟案件受理數量大幅攀升，體現了法院糾紛解決方式的多元化，司法效率的提高。

表3 司法公平正義相關案件的數據

4、全民素質提升的相關數據

由表4 可見，余杭區信訪案件的總數、批次數、人次數均比上年明顯減少，而政府部門受理的投訴并確立成立的案件總數不斷增加。首先，這說明公民對維權途徑的選擇更為理性;其次，余杭區中小學法制副校長、輔導員的配備率連續六年為100%，公民法律素質的培養條件相對完備;最后，公民法律服務質量逐漸提高。余杭區人均律師、法律服務工作者的擁有率較上一年顯著提高。

表4 全民素質提升的部分相關數據

就已有的背景數據來看，通過與歷年數據對比分析，2012年余杭的法治狀況繼續保持穩中有升的向好趨勢，同時仍存在較大的上升空間。

(二)2012年“法治余杭”的自評情況

余杭區在政府機關內部自我測評的基礎上，進一步開展了“法治余杭”建設專項工作組的年度考評。為確保評審的中立性，這部分的數據在法治指數測評時僅作為評審活動的參考，并不直接作為計算依據。

綜合2008年至2012年各項指標的考評分(見表5)可以看出:2012年有關“民主政治”、“依法行政”和“社會建設”項下的指標分值均為近五年的最高值。有關“監督體制”的第九項指標分值則與前兩年相同，均為98 分，此得分體現了政府部門對法治建設已取得成果較為滿意。而有關“司法公正權威”的第三項指標為114 分，為五年來的最低。這也體現了有關部門進一步加強司法權威和透明的迫切要求。

表5 2008—2012年度“法治余杭”考評各項指標實施情況的得分

上文所采用的評估數據為自評數據，故主觀因素更多一些。下文將從群眾滿意度調查、內外組評估及專家組評估等方面進行更為客觀具體的闡述分析。

二、群眾滿意度調查

(一)群眾滿意度問卷調查

該部分的調查主要本著“參評面廣、客觀中立、簡便易行”的基本原則進行，共收到有效調查問卷2587 份，該部分調查在樣本選擇中，充分考慮了樣本的代表性和差異性，選擇了不同年齡、不同身份、不同文化程度的社會各階層民眾來開展調研。

通過對樣本評價狀況的分類統計，得出本年度群眾對“法治余杭”建設的得分情況(如圖1)。

圖1 2008 －2012年度問卷調查各項得分情況示意圖

表6 2008 －2012年度問卷調查各項得分

(二)調查結果數據分析

2012年群眾對法治余杭的總體評價維持了穩中有升的態勢。從調查數據來看，2012年度群眾對“法治余杭”滿意度的得分為70.2 分，與2011年度相比上升了4.54%，這是自2010年以來，滿意度得分連續第二年實現增長。而且，在有統計數據以來，首次出現10 個單項指標較上一年全面提升。在各單項指標中，“市場規范有序”、“行政工作認同度”、“黨風廉政建設”三項指標有了較大幅度的增長，分別提升了11.08%、8%、6.07%; “民眾尊崇法治”、“民主政治參與”、“監督力量健全”三項指標有明顯的提高，分別增長了5.67%、5.52%、4.07%; “權利救濟有效”、“社會平安和諧”、“司法公正權威”三項指標也有小幅增長，分別增加了2.4%、2.24%、0.72%。其中群眾對“民主政治參與”、“司法公正權威”兩項指標的評價發生了逆轉，一舉扭轉了去年下滑的趨勢。

通過對自2008年以來群眾滿意度的比較分析，我們可得出如下結論:

首先，自2011年度群眾滿意度止跌回升后，本年度仍保持了這一可喜的態勢。其具體表現為群眾對“法治余杭”滿意度的增幅明顯加大，各單項指標的滿意度也全面提升。可得出這樣的結論，即余杭政府在這一年中做了大量切實有效的工作，經歷信息時代洗禮的人民群眾，也能更加理性、客觀地對法治建設作出評價。在各項具體指標中，市場規范有序、行政工作認同度、黨風廉政建設三項指標的滿意度上升幅度最大，說明余杭區在這幾項具體工作中成效最為顯著。

其次，“民主政治參與”的滿意度較去年增漲了5.52%，獲得了突破性進展。這一指標得分之前長期徘徊不前，2009年和2011年還曾經兩度回落。這說明政府的政治民主程度還不能令群眾滿意，群眾參政議政的路徑尚不通暢。2012年的突破得益于以下兩方面，一是余杭區的政治體制改革和民主政治建設工作穩步推進，人大代表選舉、村委選舉等民主實踐獲得了顯著的效果;二是隨著網絡社交工具的發展，群眾參政議政的表達渠道更加寬闊，政府和群眾之間的雙向溝通更加通暢，使得群眾對政府的工作更加理解和支持。

再次，黨風廉政建設的滿意度相對其它指標依然偏低。由表6 可知，在2012年度，黨風廉政建設這一指標的得分雖然較2011年度有了較大的增長，但其68.2 分的分值仍然是所有指標中最低的。這一方面說明黨風廉政建設長期受到群眾的高度關注，另一方面也反映出，多年以來，由于工作不到位，廉政建設歷史欠賬太多，再加上個別黨員干部的貪腐行為，嚴重地損害了黨和政府的形象，直接導致了群眾對黨風廉政建設工作總體評價偏低的狀況。在2012年，黨風廉政建設開始步入正軌。應當繼續維護好這個來之不易的局面，進一步鞏固效果，爭取群眾更多的認同。

最后，整體評價與各單項指標的評價之間增幅存在矛盾。最近5年的調查數據中，群眾的整體評價波動幅度較小，非常穩定，今年的群眾滿意度調查得分僅有0.71%的微量增幅。但是具體到10 個單項指標，其得分平均增幅達到了4.54%，而通常認為，單項指標得分與總體得分正相關，兩者增幅應當較為接近。其可能原因有二:其一，雖然政府在各具體工作領域的成效得到了群眾認可，但長期以來群眾對政府懷有刻板印象及個人偏見，使其評價總體法治狀況時不夠理性，憑印象打分;其二，本調查在問題設置上代表性不足，不能全面反映群眾對法治狀況細節的評價，群眾對問卷未提及的方面仍有不滿，因此對總體狀況打分較低。課題組需要通過進一步調研分析，確定問題來源，改進調研方式。

三、內部評審組的評審結果及其分析

(一)內部評審組評審人員構成與指標權重確定

內部組大樣本是從余杭區的黨委、人大、政府以及司法機構、律師事務所中直接參與法律工作的人員中隨機抽取而組成的。課題組最終隨機抽取了其中20名人員的問卷進行統計。

表7 2008—2012年內部組對九項權重平均賦分情況

在九項指標的權重安排上，內部組成員按其重要性進行了選擇。由表7 可知，從2008年到2012年，權重最小的指標每年都在發生變化，但是，權重最大的三項指標一直沒有變化，分別為“建設法治政府”、“司法公正權威”和“民主執政優化”。這意味著內部組成員對這三項指標在法治建設中的重要性有著一貫的認識，這是符合現代法治理念的。在權重最大的三項指標中，內部組始終對“建設法治政府”這項指標有所偏好，其權重在5年中有3年(2008年、2011年和2012年)排在第一位。相比之下，“民主執政優化”這項指標的權重在逐漸下降。由此表明，內部組在長期的法治實踐中，日益重視法治建設的具體化、制度化和實踐化。

(二)內部組對各指標實施情況的評分及分析

對于2012年內部評審組給以下9 項指標打出的評估分數(見表8)，可從兩個角度展開分析。第一，對9 項指標的平均得分進行橫向比較，了解它們在2012年的發展狀況;第二，對內部組給出的總分進行分析，闡明其隱含之意。

表8 2008—2012年內部組對九項指標實施情況的評分情況

2012年內部組對“社會平安和諧”這項指標的評分最高，為79.94 分，而“市場規范有序”、“法律服務完善”、“建設法治政府”的得分緊隨其后，分別為77.72 分、76.78 分、76.72 分。內部組的評分結果與群眾滿意度調查的情況大體吻合。這顯示了內部組對社會穩定持有的樂觀態度，以及對市場秩序、法律服務水平和政府法治建設的信心。在總體評價上，從2008年到2012年，余杭區的法治建設雖出現波動，但整體上呈現出向好的態勢。由圖2 可知，從2008 至2010年， “余杭法治建設”指標總的得分逐年提高，從73.67 分增加到79.66 分，增長了8.13%。但這個趨勢在2011年出現了逆轉。自2011年始，“余杭法治建設”指標總的得分不斷下滑，其中2011年的得分為76.93，比上一年下降了3.43%;2012年在2011年的基礎上又下降了1.20%。盡管2011年和2012年“余杭法治建設”指標的得分出現了下滑的趨勢，但2012年“余杭法治建設”指標總的得分，還是在2008年的基礎上增加了3.18%。這說明余杭法治建設在整體上呈上升趨勢，內部組成員對此是樂觀的。

不過值得注意的是，這個發展趨勢與民眾滿意度的評分走勢恰好相反:內部組評分升高時，民眾滿意度反而降低，內部組評分降低時，民眾滿意度反而升高。這一方面反映了政府內部自我評價與民眾評價，由于觀察角度和掌握材料的差異，二者存在錯位;另一方面也反映了政府必須保持謹慎謙虛的工作作風，才能更好地為民眾服務。

圖2 2008—2012年內部組評分總體統計情況

四、外部評審組的評審結果及其分析

(一)外部評審組評審人員構成與指標權重確定

外部組由不直接參與余杭區政法機關工作，但較為了解余杭法律事務的群體代表組成。人員構成的職業分布、社會地位多元化，能更立體地反映余杭法治的真實進程。

從指標權重看，2008年到2012年，外部組始終給予“民主執政優化”、“建設法治政府”和“司法公正權威”三項指標以較高權重(見表9)。說明外部組對這三個法治元素在法治建設中的核心作用有清醒認識，也符合現代法治的基本理念。

“民眾崇尚法治”的權重一直偏低，在2009、2011和2012年甚至排到最后。這既不符合人們的直觀，似乎也有悖法律應該被信仰的法治思想，但是恰好契合一位評審專家的觀點:民眾的法律素質固然重要，卻不是法治社會所必須。法治社會的主要規范對象應當是公權力，更重視對公權的約束和制衡，而對公民在法律程序外的社會生活，則應遵循自發自為的社會邏輯。

表9 2008—2012年外部組對九項權重平均賦分情況

(二)外部組評審指標實施情況的分析

對外部組的評分結果主要從兩方面分析:其一，對比分析2008—2012年9 個單項指標的實施情況;其二，總結外部組總的評分情況。

表10 2008—2012年外部組對九項指標實施情況的評分情況

2011年9 個單項得分相比2010年全面下滑。2012年這種趨勢得到遏制，總體上有升有降。 “建設法治政府”、“司法公正權威”、“法律服務完善”、“市場規范有序”等指標有不同程度上升。 “民主執政優化”、“民眾尊崇法治”、“全面協調發展”、“社會平安和諧”指標仍繼續下滑，但幅度已明顯減小。其中“社會平安和諧”得分雖連續下滑，但仍是9 項指標中最高，表明余杭區社會狀況一直較為穩定和諧，獲得了較高評價，但仍需鞏固。而“民眾尊崇法治”得分不僅繼續下滑，且得分最低，應在下一步工作中重視。

總體看，如圖3 所示，五年來外部組對余杭法治建設所取得成績是肯定的，從2008年的69.80 分上升到2010年的78.29 分，增長了12.16%。但2011年評分明顯下滑，2012年又在2011年的基礎上出現0.76%的微幅上升。2012年是指數實施的第六年，無論是課題組對指標的設計、調查的展開，還是群眾、內外組成員的認知程度、評價方法等都日臻成熟，因此數據波動漸趨緩和，并呈現緩慢上升的態勢。

圖3 2008—2012年外部組評分總體統計情況

(三)內外組評估結果的對比分析

內外組評審由于其主體身份的差異，評估結果也有一定差異。

從打分情況看，內部組的各項打分和總體評價普遍高于外部組，這是因為內部組是法治建設工作的主要參與者，又是本評估的對象，難免受主觀情緒影響。

從總體趨勢上看，本年度內部組打分總體呈現繼續下降的趨勢，而外部組則止跌回升，出現了小幅增長。這表明外部組對余杭法治建設的評價更樂觀，也反映內部組對工作的清醒認識。

從兩個組的權重情況看，雖然兩組對“民主執政優化”、“建設法治政府”和“司法公正權威”都給予了較高的權重，但內部組更注重建設法治政府，外部組更注重民主執政的優化。其原因是，內部組長期在一線工作，更重視實踐上的可行性，而外部組則從批判的角度更注重從根本上解決問題。

從對指標實施情況的打分看，兩組都給予“社會平安和諧”最高分，但內部組對“監督力量健全”打分最低，外部組則給“民眾尊崇法治”最低分。因為內部組長期處于工作一線，能深刻地認識到權力缺乏監督的弊端。

五、專家組的評審情況和法治指數的計算

(一)專家組的評審情況

法治建設狀況的評估，需要大量來自工作現場的一手資料，這就要求相關直接參與人需具有豐富的經驗、深厚的理論功底和精準的專業意見。為此，課題組向“法治指數專家評審組”成員——19 位在國內外有較高知名度的法學家⑤專家組人員包括(排名不分先后):江平、劉作翔、胡建淼、林來梵、呂慶喆、邱本、孫笑俠、張志銘、武樹臣、胡虎林、鄭成良等。呈送或寄送材料。

2012年專家組的總得分為76.08 分，相較之前五年還是穩中有升。對各項而言，由表11 可知，“建設法治政府”、“民眾尊崇法治”、“市場規范有序”、“社會平安和諧”、“監督力量健全”五個指標的得分相比2011年有所增加。其中，“市場規范有序”的增幅最大，為4.20%。

同時，專家們也指出了余杭法治建設的不足。與去年相比，“民主執政優化”、“司法公正權威”、“全面協調發展”三個單項指標得分都有不同程度下降，專家們在評審意見中也給出了較詳細和深刻的論證。有專家指出，2012年“法治余杭”建設工作突出，如推進反腐倡廉建設，挽回直接經濟損失613.63 萬元。但同時強調目前黨內腐敗現象仍然存在，群眾對黨風廉政建設的滿意度有待提高。所以，黨委、政府等仍應加大公開范圍和擴大審查程度，比如針對群眾反映的意見和舉報的情況，相關部門應悉心采納和嚴格核實。還有專家指出，律師萬人擁有數仍低于全省平均水平，應進一步加強法律隊伍建設;也有專家著重關注了市場秩序，認為其有待進一步規范，不可懈怠，避免食品安全、環境問題的產生。

表11 2007—2012年專家組對九項指標實施情況的評分情況

續表

(二)余杭法治指數的計算

2012年度余杭法治指數在歷經近半年的群眾滿意度調查、內外組評分和專家組評審后，最終借助科學設計的統計模型，得出2012年度的余杭法治指數為73.66 分。具體計算過程如圖4:

圖4 余杭法治指數計算模型

自2007 至2011年，余杭法治指數的分值分別為:71.6 分、71.84 分、72.12 分、72.48 分、72.56 分。從得分看，余杭法治狀況總體呈穩步上升態勢。

六、余杭法治指數反映的問題及其建議

2006年， “余杭法治指數”評估項目正式啟動。六年的實踐中，當地民眾對法治指數的了解日漸廣泛與深入，對當地法治狀況的認知與評判愈發客觀理性。內、外部評審組所代表的地方政法從業人員和知識分子，以主要參與者的身份推動和監督著余杭的法治進程。法學專家也始終關注和指導著余杭法治建設的現實狀況和發展趨勢。

在各方力量的推動下，余杭近年來通過持續工作，取得了一些成效，總體上保持了有序、安全的治安環境，創造了較為和諧穩定的社會環境。取得成績的同時也應看到不足，下文就“法治余杭”建設中存在的問題，提出完善和加強的建議。

(一)加強廉政建設，提升黨的民主執政能力

表12 2008—2012年余杭民主執政優化指數得分

“黨的民主執政與廉潔從政”在九個單項指標中的總得分歷年來都不甚理想，處于較低的位置。從最終的結果上看(見表12)，“民主執政優化指數”的總得分比去年增長了0.87 分，增幅為1.20%。出現微幅增長的原因，是該項指標的群眾滿意度比去年有了明顯提高。

綜合看來，余杭區黨組織對黨風廉政建設、提高黨的執政能力這兩方面的重視程度有所加強。例如，制定出臺《中國共產黨杭州市余杭區委員會工作規則》，規范了區委議事決策機制;同時，扎實推進反腐倡廉建設，加強紀檢監察機關的辦案力度，取得了較好的成績。盡管如此，黨的民主執政與廉潔從政建設，依然是需要繼續加強的部分，具體可從以下幾方面入手:第一，人才選撥應透明、公正，不能任人唯親，要有健全的人才選拔機制和激勵機制，可嘗試建立人才選拔責任追究機制。第二，將區委議事決策機制落到實處，只有更多地貼近民眾，集思廣益，制定的政策才會切合實際需求，利于開展落實;尤其是對涉及民生和其他重大事項的決策，要切實做好聽證工作⑥在調研過程中，有民眾反映:“區委、區政府在重大民生工程建設上缺少民主、民本意識，特別是近幾年來學校布局規劃上很不合理，導致家庭教育成本增加。遷建學校，不征求有關學校師生意見，不搞聽證。”。第三，提高基層居(村)委會選舉的透明度與公信力，嚴肅程序，嚴格審核;提高候選人的素質，防止賄選、拉票情況，真正選出老百姓信任的代表。

(二)健全監督機制，提升監督效能

表13 2008—2012年余杭監督力量健全指數得分

建設法治社會，其題中應有之義是對公權的監督和制約，而一個富有效能的監督機制是法治社會的制度保障。完善的監督體制包含了黨內監督、大人及政協監督、政府內部監督、司法監督、媒體監督及公眾監督等。“監督力量的完善”是歷年評估中相對較弱的一部分。雖然去年該項得分有所改觀，但今年又出現一定程度的下滑:從2011年的72.85 分，下降到了今年的71.97 分，降幅1.21%。其直接原因，一方面是由于民意調查的評價止步不前，另一方面是由于內部組的打分有了相當幅度的下降。由表13 可知，2011年，內部組的打分為77.94 分，到了2012年卻只有73.11 分，降幅達6.20 個百分點。內部組評分的下滑，反映了監督力量的不健全，也表明余杭區政法系統內部對自身工作的反思。上文的基礎數據顯示，2012年，余杭區人大代表建議辦結率為100%，區政府上報規范性文件14 件，備案、審查率達100%。同時，法院外網開設“院長信箱”，保證了群眾監督渠道的暢通。這些都表明相關部門做了不少有針對性工作。但是，除追求工作的數量指標外，實際工作效能還有待進一步提高。具體而言，應進一步鞏固長效機制，加強監督體制的嚴密性和可操作性。為此，應使監督制度更為具體明晰，政府公開信息制度更加完善，以保障公民監督的渠道暢通。同時應發揮輿論監督的重要作用，使之轉化為制約公權的有效力量。

(三)提升全民法治理念，強化各階層的法律素養

表14 2008—2012年余杭民眾尊崇法治指數得分

通過縱向比較，發現余杭區“民眾尊崇法治”的滿意度有明顯的提升。且民意調查和各評審組在這一點上達成了共識。與2011年相比，2012年“民眾尊崇法治”總得分增長了3.38%，這其中涵蓋了民意調查打分5.67%的增幅、內部組打分4.08%的增幅、外部組打分3.50%的增幅和專家組打分0.57%的增幅。

法治意識，即是權利意識、規則意識。公民是否尊重憲法和法律的權威，是否選擇在法律的框架內理性表達自己的權利訴求，是當地法治建設的社會文化保障。參考內外組和專家組意見，余杭區可從以下三個方面繼續推進“民眾尊崇法治”的建設工作:第一，余杭區法院和公安分局提供的數據顯示，在違法犯罪人員中，14 －18 歲的青少年犯罪人數較多，不滿18 歲的青少年違法人數持續增長。這說明對青少年的法制教育還需要加強，為此，司法局、教育局等部門要深入探索對青少年開展法制教育的方法，同時采取各種措施減少社會不良環境對青少年的負面影響;第二，余杭區人口來源復雜，存在大量的外來務工人員，人口流動性大。對于這部分人員，不僅要進一步加強服務和教育工作，還應該有針對性地開展普法工作，提高他們的法律意識;第三，對企業的法定代表人、經營管理者，要強化法律知識的培訓，引導他們將追求商業利潤的動機轉化為合法的行為。

(四)推進法治政府建設，塑造服務型政府

表15 2008—2012年余杭建設法治政府指數得分

2012年余杭區在“建設法治政府”的得分上有一定提升。表15 顯示，群眾組(民意調查)、外部組、專家組的打分比2011年都有一定程度的上升，分別增長了8.00%、3.30%、1.61%。這說明余杭政府的法治建設工作獲得了較好的社會評價。內部組的打分則出現了下滑，降幅為2.40%，表明余杭區政府認識到自身工作的不足，對法治建設提出了更高的要求。

法治政府的構建須遵循行政合法性原則和行政合理性原則，促進區域經濟發展，提升公共服務能力，建立服務型政府，都是行政合理的重要內容。對此，余杭政府采取了一系列的舉措，如，健全行政規范性文件的審查制定與備案機制，推行行政敗訴雙重考核機制，建立法律顧問制度，首推“微審批”服務，深化行政審批制度改革等。

根據相關數據和調研情況，并參考評審人員的意見，課題組認為余杭區政府需要從以下四個方面做工作:

1、從余杭區監察局的統計數據來看，2012年余杭行政部門工作人員重大違法亂紀案件數較上年增加一起，故而，對行政管理中存在的問題不能掉以輕心。應建立和強化長效機制，加強對行政人員的宣傳教育。

2、在征地拆遷過程中，堅決杜絕未批先征的違法行為。行政行為要遵守合法性原則，嚴格行政責任，對損害群眾利益的責任人，應當追究相應責任。同時，進一步著力加強行政管理活動的公開化、透明化。以民主決策、服務民眾為導向，對重大事件和群眾投訴案件的處理要進行聽證，重視群眾意見。

3、在制定規范性文件的過程中，公眾參與度不高，公布程序流于形式，普通群眾無法及時清楚地了解法律文件的內容。為此，應加強宣傳力度，并設定常規有效的文件公開和查詢渠道，以便群眾及時知悉法律文件的具體內容。

4、行政系統內人本位、官本位的思想還存在，行政工作人員自我約束不嚴，服務意識不強。所以，要加強宣傳和教育，使依法行政、建立法治政府的理念真正根植于每個行政工作人員的心中。

(五)提高司法透明度，強化執行能力，維護司法公正

表16 2008—2012年余杭司法公正權威指數得分

2012年余杭區“司法公正權威”指數的得分有所下降，降幅為1.24%。結合自評數據和相關材料可發現，一審案件中上訴案件的比率總體上呈上升態勢，2012年為最高，達到了6.04%(見表3)。法院民、商事案件的執行結案率為90.2%，有效執行率為65.77%，相較2011年均有所下降。結合調研情況看，對“司法公正權威”這項指標產生主要影響的因素，主要集中在判決執行難和司法公開性、透明性較差兩方面。

因此，建議余杭今后有針對性地提高司法活動的公正性、權威性。如，強化司法透明程序，遏止司法腐敗;對于一些重大違法案件，應通過媒體向社會公開報道以提高公信力;法院在審理民商事案件的過程中，不僅要重程序，也要重執行，完善判決執行制度，探索有效的執行手段，加強服務意識。在審理程序終結的同時，著實提高實際執行的比率，更有效維護當事人的合法權益。

結語

余杭法治指數的測定對全國其他地方的法治評估和法治實踐產生了積極作用。一些地方借鑒余杭經驗，開始探索法治指數的測定工作，如云南昆明、湖北襄陽、四川等地。湖北襄陽計劃2014年測定9 個縣市區法治指數，將成為首個測定若干縣市區法治指數并進行橫向比較的地區⑦劉曉麗:《襄陽市將建法治指數考評體系》，《襄陽日報》，2013年9月27日。湖北襄陽擬邀請浙江大學錢弘道為召集人的專家團隊實施指數測定工作。。這將為不同省份的縣市區法治指數的橫向比較創造條件。不同地方的法治指數實踐將推動法治的深化研究;而這種量化實證研究，代表了法學研究的新方法。

法治指數實驗的一個結果是中國法治實踐學派的提出。“中國法治實踐學派”是一個嶄新的學術概念。我們是在“中國”這個背景下進行法治的創新實踐，必須有適合中國的法治理論，也一定會形成具有鮮明中國風格的學術流派。中國的轉型期，從事法學理論和實踐工作的同志面臨的任務就是:緊緊圍繞法治中國實踐，創新法治理論，推動法學流派形成，尋找中國法治發展道路。