關于加強水功能區管理立法的思考

陳 磊 馬宏偉 田 勇

關于加強水功能區管理立法的思考

陳 磊 馬宏偉 田 勇

水功能區劃是根據水資源的自然條件和經濟社會發展要求，確定不同水域的功能定位，實現水資源分類管理和保護。水功能區劃是水資源開發利用和保護的重要依據。2011年12月，國務院批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011～2030年）》（以下簡稱《區劃》），明確提出《區劃》是全國水資源開發利用與保護、水污染防治和水環境綜合治理的重要依據。要根據不同水域的功能定位，實行分類保護和管理，促進經濟社會發展與水資源承載能力相適應。力爭到2020年水功能區水質達標率達到80%，到2030年水質基本達標。面對艱巨任務，必須依靠法律手段，從法治的高度審視水功能區管理工作，為水功能區管理提供強有力的法制保障。

1 水功能區管理法律制度存在的主要問題

2002年，水利部編制完成《中國水功能區劃》并在全國試行。2002年10月，修訂后的《水法》明確了水功能區的法律地位。在行政法規層面的法律有《河道管理條例》，部門規章有《入河排污口監督管理辦法》，規范性文件及技術標準有《水功能區管理辦法》、《水域納污能力計算規程》、《入河排污口管理技術導則》等。這些法律法規的出臺和實施，將水功能區管理納入了法制化軌道，對有效保護水資源，保障社會經濟可持續發展發揮了重要作用。但也存在一些迫切需要解決的問題。

1.1 立法層次較低，權威性不足

《水功能區管理辦法》是水功能區管理的重要依據，是現行法律體系中唯一全面規范水功能區管理的法律文件。但《水功能區管理辦法》只是用“水資源〔2003〕233號”文發布的，在法律體系的地位僅僅是一個規范性文件。入河排污口管理是水功能區管理的重要方面，但《入河排污口監督管理辦法》也只是一個部門規章。這些規章制度在國家法律體系中處于較低層次，適用范圍不廣，權威性和強制性不足，一些內容得不到其他部門認可，地方人民政府的重視程度不夠，影響了水功能區管理措施的貫徹落實。

1.2 法律地位不明，強制性不夠

《水法》對水功能區劃的實施主體和審批程序做了規定，但水功能區的法律地位，水功能區劃與主體功能區劃、生態功能區劃、海洋功能區劃之間的關系尚無法律規定。水功能區管理中各有關部門怎樣分工協作、投資保障、能力建設、法律責任、考核制度都沒有法律規定，在實施水功能區管理過程中強制性不足。2012年國務院印發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號，以下簡稱《意見》），水功能區管理逐步從行業管理向社會管理轉變，迫切需要一部專門法律，整合各種力量對各部門的水功能區管理工作進行規范，擴大社會公眾參與，為水功能區管理提供強有力的法律保障。

1.3 規定沒有細化，操作性不強

水功能區監督管理范圍及權限劃分不明確，造成管理中的錯位和缺位。水功能區劃的調整在《水法》中沒有規定。依據《水法》規定，縣級以上水行政主管部門或流域管理機構核定水域納污能力，向環境保護行政主管部門提出限制排污總量意見，但對于如何落實限制排污總量意見，缺乏可操作的細則規定。

2 水功能區管理立法中的幾個關鍵問題

2.1 理順管理體制

明確水功能區管理機構及其職能，明晰事權劃分，理順中央、流域管理機構與地方的關系，以及涉水相關部門之間關系，做到主體明確、職責明晰、責權統一，消除職責交叉和職責真空。

2.2 建立區域限批與考核問責制度

水功能區監測、水功能區水質通報、核定水域納污能力等現有管理手段約束性不強。水功能區管理立法要落實《意見》要求，建立區域限批制度，對排污量超出水功能區限排總量的地區，限制審批新增取水和入河湖排污口。水功能區管理立法的關鍵是要從法制角度確立水功能區限制納污紅線，將水功能區管理主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，國務院對各省、自治區、直轄市的主要指標落實情況進行考核。

2.3 建立水功能區達標工程建設體系

缺乏工程手段是水功能區管理的明顯短板。水功能區達標工程是實現水功能區目標的重要途徑和保障。要明確水功能區達標工程建設任務是各級人民政府的法定職責。明確水功能區管理的公益性質，各級財政主要負責水功能區達標工程建設投資任務。

2.4 建立水功能區管理保障制度

要強調科技的支撐作用，如建立完善的水功能區劃指標體系，出臺有關技術標準等。明確提出加強水功能區管理人才隊伍建設，落實管理機構和經費，強化基礎能力建設。

3 水功能區管理立法推進建議

3.1 加大宣傳力度

國務院水行政主管部門要加強對水功能區管理工作宣傳力度，使有關方面認識到我國水資源保護面臨的嚴峻形勢，爭取國務院法制辦、環境保護部等部門以及社會公眾對水功能區立法的理解和支持。

3.2 強化協調與合作

有關部門應以整體利益為重，深入溝通，強化合作，推進水功能區立法工作。

3.3 完善工作機制

建議由國務院法制辦牽頭建立由國務院有關部門、法律專家、水功能區管理專家組成的領導機構和工作機構，廣泛吸收社會公眾參與，利用網絡等平臺，充分討論，傾聽民意，并協調解決立法過程中的有關問題

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