對水土保持規劃中劃分水土流失易發區的初步思考

張小林

(長江水利委員會水土保持局，湖北武漢430010)

修訂后的水土保持法第二十五條規定:“在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。”由此，在水土保持規劃編制工作中貫徹落實新水土保持法的要求，切合實際、準確合理地闡述并劃分“水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域”，就顯得十分必要和迫切。這既是國家和各級地方人民政府編制水土保持規劃和制定相關規章制度等實際工作的需要，也是為水土保持監督管理提供科學依據的迫切需要。本人根據對安徽、江蘇兩省平原河網地區實地情況的調查研究，就如何劃分“水土流失易發區”初步提出一些粗淺的認識，與同行們共同商榷。

1 深刻認識“易發區”劃分的現實意義

修訂后的水土保持法，在水土保持方案編報的適用范圍上取得了重大突破。原法規定只有在山區、丘陵區、風沙區這三個區中開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位才應當編制水土保持方案。修訂后的水土保持法在“山區、丘陵區、風沙區”的基礎上，增加了“水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域”。如平原河網區等區域，在這些區域開辦的生產建設項目也有可能造成較為嚴重的水土流失，并且治理起來難度大、成本高。因此，劃分易發區十分必要和重要。

據調查，江蘇絕大部分地處平原區，2009年全省由水土流失造成的河網泥沙淤積量約為4 億m3，清淤費用高達20 億元。據資料，城市小平原區域每平方公里的年均土壤侵蝕量可達數萬噸。1997年贛州市由城市開發建設造成的土壤侵蝕模數高達4.22 萬t/(km2·a)，比開發前高出10 余倍;樂山市中心城區因城市開發建設造成的水土流失面積為2.51 km2，土壤侵蝕模數平均為3.5 萬t/(km2·a)，年土壤侵蝕量達8.8 萬t。城市建設涉及各行各業各類項目，水土流失策源地點多面廣，責任難以落實，所以水土流失防治的難度大、成本高。如四川省巴中市巴州區在城市水土保持生態建設中，完成水土流失治理面積8.63 km2，累計投資達5 億多元，每平方公里的治理投入接近6 000萬元。

2 易發區劃分應當遵循的幾個原則

在充分認識劃分水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域重要性的同時，我們也感到劃分“易發區”并非易事!根據實地調研，應在充分考慮水土流失的類型、成因、分布規律以及危害程度等的基礎上劃分易發區，劃分時應當遵循以下原則。

2.1 有所為與有所不為相結合

新水土保持法第二十五條較原法適當擴大了編制水土保持方案的范圍，擴大的范圍是“水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域”。這一范圍不是除“山區、丘陵區、風沙區”之外的所有范圍，而是部分范圍。易發區的確定首先要尊重新水土保持法;其次要以水土流失的發生規律和特點為標準來劃分，要科學，要有說服力;第三要結合各地實際情況，根據省、市、縣水土保持部門的意見，充分考慮其提出的易發區的劃分原則和影響因子等。另外，易發區劃分一定要避免所有區域都劃。

2.2 宏觀定性與微觀定量相結合

“山區、丘陵區、風沙區”之外的流失區域的邊界界定，存在著一定的難度。如平原河網區，多大的河網密度就能夠劃為易發區，要劃定河道兩側多大范圍，現在沒人能說得清。同時，降雨、地形、土壤、植被等因子對徑流、土壤侵蝕的作用也十分復雜，即使分別研究每個單因子與土壤侵蝕之間的關系，也必須注意所在研究區的氣候、土壤、地形等條件，并在其他因素嚴格限定的條件下對所研究因子在不同的取值范圍內進行分析。因此，在劃分易發區時，應以定性分析為主，而針對一些特定區域，如安徽、江蘇的黃河故道沙化區，這是有固定范圍的，可以量化。還有經濟開發區、平原水源保護區等，亦可以量化。易發區劃分要以定性為主，定量為輔。

2.3 與社會經濟發達程度、人民群眾對生活環境質量的要求相結合

隨著社會的發展進步，長江中下游一些地區經濟高度發達，土地資源、水資源日益珍貴，價值不斷增高，在這些區域開展建設活動，對土地資源、水資源的保護要求高，破壞后的恢復成本也高。同時，經濟發達了，社會和人民群眾對生活環境的要求也在逐步提高，希望山清水秀，居住環境優美。因此，防治水土流失，減少水土流失的危害，必須與保護土地資源、水資源相結合，必須與改善當地居民居住環境，提升居民幸福指數相結合。因此，劃分易發區應與社會經濟發達程度、人民群眾對生活環境的要求相結合。

2.4 與區域政治中心的重要性相結合

區域政治中心是我們國家或地方政治、經濟、文化的中心，也是對外交流宣傳的窗口。如北京、上海、廣州等這些國家對外的核心城市，還有各地的省會城市或區域中心城市，發展的速度快，建設的項目多、強度高，同時對環境保護、環境質量的要求也高。因此，這些城市及其周邊經濟產業帶等不同于一般城市，應當將其確定為水土流失易發區范圍，并提高管理要求。北京市執行的在全市范圍內所有建設項目均須編報水土保持方案的規定，就是這一要求的具體體現。

2.5 分級劃分

劃分水土流失易發區，級別不同其劃分的標準和要求就會有所不同，不能用國家級的標準對待縣級劃分。比如國家級的平原——長江中下游平原，在國家級劃分時可以適用，但是到市、縣級就不適用了，因為很多地方不是平原，如安徽銅陵、馬鞍山等地，有山有丘陵，因此需要有適合于市、縣一級的劃分標準。在不同的地區，影響水土流失的關鍵因子不同，在地表物質相同的情況下，影響徑流、侵蝕的關鍵因子可能會是降雨或其他因子。如在皖南山區，在同一降雨條件下，深厚的花崗巖風化物可能會發生崩崗或滑坡，而其他地表物質僅會發生面蝕、細溝侵蝕以及淺溝侵蝕。水土流失是一個具有明顯尺度效應的過程，不同地區影響水土流失的關鍵因子不同，且不同尺度下水土流失的過程和主要影響因素也有所區別。因此，易發區應該從上到下分級劃分。

3 長江流域易發區劃分要著重考慮的幾個影響因子

長江流域自然因素多樣復雜，在平原等區域影響水土流失發生發展的因子主要有微地形、降雨、河網密度、政治敏感性、經濟發達程度等。

3.1 微地形

長江流域平原面積約20.2 萬km2，占總面積的11.3%，主要有成都平原、長江中下游平原、肥東平原和漢中、南陽盆地;河流、湖泊等水面面積約7 萬km2，占總面積的4%。由于長江流域降雨強度大，只要在這些區域出現微地形的變化，必然會發生嚴重的水土流失;即使在平原地區，只要有棄土棄渣并形成堆積體，或者進行開挖出現了坡面，那么產生水土流失就是必然的。微地形決定了坡度、坡長和坡形等變化，坡度、坡長、坡形等都對水土流失有影響。一般情況下，坡度越陡，地表徑流流速越大，水土流失也越嚴重。因此，建議劃分易發區首先要考慮微地形，其中既有高差因素，也有坡度因素。

3.2 降雨因子

長江流域降水量普遍較大，流域多年平均降水量1 100 mm，但時空分布差異較大，降雨集中在夏秋季，5—10月的雨量占全年總量的70%～80%，且多暴雨。雨滴的擊濺和降雨產生的徑流，是主要的土壤侵蝕動力。相關研究表明，侵蝕性降雨的標準為12 mm/次。在降雨量相近條件下，降雨強度對土壤侵蝕起著主導作用。因此，應考慮侵蝕性降雨的發生頻率及降雨強度。

3.3 河網密度

河流、湖泊眾多，河網密集，是長江中下游地區最顯著的特征之一。如江蘇省有大小河流2 900 多條，湖泊近300 個;安徽省有大小河流200 多條，大小湖泊500 多個。河流兩岸、湖泊周邊既是工業發展的重要區域，也是人口集中的區域。這些區域的生產建設活動造成的水土流失若直接沖進河道，則必然引起河道、湖泊淤積，造成河床等抬高。因此，長江中下游的河網密度是在劃分水土流失易發區時必須考慮的重要因素之一。

3.4 政治敏感性

政治敏感性主要是指一個城市的政治重要性。對于我國來說一般是按照國家首都、直轄市、國家中心城市、省會城市、市州、縣區等排列的。在長江流域，上海市、重慶市的重要性列第一位，其次是武漢、成都、南京等城市，再就是其他一些省會城市。有一些市縣，由于一些特殊的原因，比如說湖南韶山、四川廣安等，是新中國領導人的故鄉;江西瑞金、貴州遵義，是革命圣地，政治敏感性更強，影響力更大。這些城市，在國家、在一個省市和一個區域的發展中具有舉足輕重的地位，帶動和影響著一個區域的發展。因此，對這些區域的環境保護要求自然比一般的城市要高，水土保持的要求也會更嚴格，在劃分水土流失易發區時也必須將政治敏感性列為考慮的重要因素。

3.5 經濟發達程度

長江中下游地區特別是長三角地區是我國經濟最發達的地區之一，建設項目眾多，經濟發展飛速，城鎮化規模不斷擴大。因此，這些地區的眾多市、縣不能僅依靠政治敏感性一個指標來衡量，經濟發達程度同樣重要。如江蘇的常州、蘇州、張家港等，這些市縣對國家的經濟貢獻率遠遠高于長江中游、西部地區的市縣，甚至高于一些省會城市。湖南長沙的寧鄉縣，是全國百強縣之一，它的經濟發達程度遠遠高于西部的眾多市州。在這些地區布局生產建設項目，開展有關建設活動，人為引起的水土流失不僅直接影響城鄉人居環境，更會影響經濟的發展。因此，水土保持同樣重要。

4 幾點工作建議

4.1 統一認識

“水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域”，是新水土保持法中的一個新的概念，應當說目前還不被人所熟知，甚至我們水利水保部門的同志都沒有思考過應該如何理解。針對新概念，我們非常有必要對其內涵與外延進行深入研究。建議組織有關大專院校和具有水土保持實踐經驗的同志，研究“易發區”基本概念、外延、劃分原則、劃分指標與體系以及劃分區域。易發區的劃分有較大的難度和不確定性，因此劃分依據和原則應盡量易于操作、簡單，能夠真正指導全國及地方實踐。同時，建議召開研討會，來統一大家的認識，統一水土保持行業對這一新概念的理解和認知。

4.2 強化宣傳

長江流域在我國國民經濟和社會發展中歷來具有十分重要的地位，隨著經濟社會的發展和國家拉動內需戰略的深入實施，生產建設項目會大量開工建設，流域中下游地區生態環境必然面臨越來越大的壓力，然而生產建設項目的承建方和投資方均對易發區水土流失防治的重要性缺乏認識。因此，要把對新水土保持法的宣傳教育作為今后水土保持工作的一項重要任務，重視并認真做好易發區相關工作，通過開展多種形式的宣傳教育，特別是要注重對生產建設單位的宣傳，送法上門，加強聯系和溝通，努力提升他們自覺遵守水土保持法律法規的意識，增強他們對劃分水土流失易發區重要性的認識，提高在易發區編報水土保持方案的自覺性。

4.3 提高執行力

全面落實“三同時”制度是防治生產建設項目水土流失的關鍵，也是生產建設項目水土保持監督執法的核心內容。水土保持執法部門要提升監督執法能力，不斷擴大監督覆蓋面，對在易發區開展的生產建設項目要強化監督管理，提高水土保持方案實施率及設施驗收率。對在易發區亂開濫挖、亂墾濫伐，造成嚴重人為水土流失的案件，對拒不編報或不實施水土保持方案的開發建設項目，要敢于碰硬，堅決進行查處和通報，促進生產建設項目水土保持工作的落實。