浙江省容易發生水土流失的其他區域探討

江 影，李世鋒，王安明

(1.浙江省水利廳，浙江 杭州 310007;2.浙江省水利水電勘測設計院，浙江杭州 310002)

《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規定:在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。這既從法律上明確了開辦可能造成水土流失的生產建設項目應當編制水土保持方案的區域范圍，也將容易發生水土流失的其他區域(簡稱“易發區”，下同)的確定留給水土保持規劃來完成。

1 對容易發生水土流失的其他區域的認識

1.1 需界定易發區的范圍

進行易發區的劃分，首先需明確哪些區域屬劃分范圍。根據《中華人民共和國水土保持法》的規定，易發區應是山區、丘陵區、風沙區以外的區域。由于風沙區主要是按氣候因素劃分的，山區、丘陵區均屬于地貌類型區的范疇，所以易發區所對應的就應當是“平原區”了，或者還可包括“海洋區”，但在海上從事生產建設活動目前尚不需要編制水土保持方案。有鑒于此，水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域也就只有平原區了。

對地貌基本形態的分類方案有很多，若只是按地貌類型區分，因劃分的標準、尺度不一致，故無論哪種劃分方案，都與水土保持法中風沙區、山區、丘陵區不完全對應，在北方的風沙區與平原區也多是重疊的。對于平原區的劃分，特別是在平原微丘區，丘陵、平原界限的確定是難點。需要明確的是:“山區”不等同于“山”，山是指高差較大、坡度較陡的高地，而山區則是指以山地、高原為主，同時也間雜有丘陵及平地的較大區域。“丘陵區”不等同于“丘陵”，丘陵是指起伏不大的小山，而丘陵區則是指丘陵連綿不斷，同時也間雜有山地及平地的較大區域，山區向平原區過渡地帶和大部分盆地往往都是丘陵區。“平原區”同樣也不等同于“平原”，平原是指地勢平坦的低地，而平原區則是指以平地為主，同時也間雜有少量山丘的較大區域。習慣上人們為了與山地、丘陵相區別，將一些面積不大的山間平地、河谷平地、濱海平地等也稱之為平原，這些往往是山區或丘陵區的一部分，不能簡單地定為平原區。

從可操作、可界定、可管理的角度出發，易發區應有明確的邊界范圍，且不能簡單地以地貌條件來劃分或界定其范圍。

1.2 以全國水土保持區劃作為易發區劃分范圍的基礎

2012年11 月15 日，水利部印發了《全國水土保持區劃(試行)》。全國水土保持區劃是指導我國水土保持工作的技術支撐，是全國水土保持規劃的基礎和組成部分，是指導省及市、縣級水土保持規劃的十分重要的基礎性工作。全國共劃分為8個一級區、41個二級區、117個三級區。一級區為總體格局區;二級區為區域協調區;三級區為基本功能區，主要用于確定水土流失防治途徑及技術體系，作為重點項目布局與規劃的基礎，反映區域水土流失及其防治需求的區內相對一致性和區間最大差異性。劃分的主導指標中主要考慮了地勢、地貌、水熱條件、土壤、植被等因素，且其劃分是以縣級行政區為基本單元，區內各縣(市、區)在水土流失預防、治理、監測和生產建設項目水土保持監督管理方面的目標、任務、措施基本一致，以其三級區中以平原為主導地形的區作為易發區劃定的范圍基礎是基本合理的，后續管理上也是可行的。

浙江省全部處于一級區——南方紅壤區(南方山地丘陵區)內。涉及江淮丘陵及下游平原區、江南山地丘陵區和浙閩山地丘陵區等3個二級區，具體涉及到浙滬平原人居環境維護水質維護區、浙皖低山丘陵生態維護水質維護區、浙贛低山丘陵人居環境維護保土區、浙東低山島嶼水質維護人居環境維護區、浙西南山地保土生態維護區等5個三級區。

根據前述對易發區范圍的分析，浙皖低山丘陵生態維護水質維護區、浙贛低山丘陵人居環境維護保土區、浙東低山島嶼水質維護人居環境維護區、浙西南山地保土生態維護區可以確定為山區、丘陵區，浙滬平原人居環境維護水質維護區則確定為平原區，即浙江省需進行易發區劃分的范圍為浙滬平原人居環境維護水質維護區，具體包括浙江省嘉興市的南湖區和秀洲區、海寧市、平湖市、桐鄉市、嘉善縣、海鹽縣、湖州市的南潯區，共8個縣(市、區)，總土地面積4 932 km2。

1.3 易發區劃分的主體

《中華人民共和國水土保持法》盡管明確了由水土保持規劃確定容易發生水土流失的其他區域，但并未明確由哪一級水土保持規劃確定。為了避免法律在執行層面發生太大的區域差異，應當主要由全國水土保持規劃或者省級水土保持規劃確定容易發生水土流失的其他區域。在需界定易發區的市、縣級規劃中，認為有必要的，可進一步提出更嚴格的劃分要求。

1.4 易發區劃分原則

(1)定性確定為主，定量指標為輔原則。易發區的劃分主要是針對生產建設項目的水土保持監督管理，生產建設活動區域具有變動性、不固定性，邊界也多無法提前準確界定，因此易發區應以定性確定為主，并輔以一定的定量指標。

(2)自然因素和人為因素兼顧原則。易發區確定要充分考慮區域地理、氣候、環境等自然影響因素，還要考慮生產建設項目占地面積等人為影響因素。據此，降雨量大、河網密的區域，以及生產建設活動占地面積大、開挖土石方量大的區域均應確定為易發區。

(3)加強生態重要區域或脆弱區域保護原則。水源涵養區、飲用水水源保護區、自然保護區、風景名勝區等生態功能重要或脆弱的區域均宜確定為易發區。

(4)相對集中、連片的原則。為便于管理，易發區的確定要盡量考慮行政區劃或邊界的完整性、連續性，宜形成相對集中連片或有一定界限的區域。

2 浙江省容易發生水土流失的其他區域的劃分建議

2.1 劃分范圍概況

就浙江省而言，應當在浙滬平原人居環境維護水質維護區內確定容易發生水土流失的其他區域。該區包括嘉興市全境和湖州市南潯區，位于杭嘉湖沖積平原，地勢低平，地面高程一般2～4 m，零散分布在杭州灣北岸一線海拔不足200 m的掛齒山丘。該區地處北亞熱帶南緣，年平均氣溫15.7℃，年均降水量1 211 mm，年平均風速3.0 m/s。地表覆蓋層主要以第四系沖積、沖海積、湖海積和海積物等為主。土壤主要為水稻土，沿錢塘江(杭州灣)沿岸還分布有濱海鹽土。天然植被極少，目前多為人工植被和農田，土地利用類型以耕地為主，其次為商服、工礦倉儲及住宅用地，是國家農產品主產區。河網密布，密度達3.5 km/km2，京杭運河和苕溪為省級河道，市級河道25條(353 km，嘉興)，縣級河道125條(1 091 km，嘉興)。現狀土壤侵蝕屬微度侵蝕區，水土流失主要是降水面蝕和地表徑流沖刷引起的水力侵蝕。

2.2 易發區劃分建議

降水量大、植被覆蓋率低、土壤砂性強、沿海風速通常較內陸大等土壤、氣候因素是易發區產生水土流失的主要內在原因;生產建設項目動土、人為棄土棄渣、船行波沖刷、土地開發利用等是易發區產生水土流失的主要外在原因。僅從產生水土流失的自然營力著手，在浙江省任何陸域范圍內從事涉及土石方挖填、排棄的生產建設活動都容易發生水土流失。就平原區而言，同一生產建設活動若僅就產生的水土流失量而言，其差異是不大的，但其危害對象和后果差異就很大了。因此，易發區的劃定宜著眼于發生水土流失的危害對象和后果，突出體現水土保持在土地資源保護、糧食安全、防洪安全、生態安全、飲水安全及經濟社會可持續發展等方面的作用，以提高農業綜合生產能力，提升水土保持服務于經濟社會發展的綜合能力。

綜合考慮劃分原則和劃分區的具體情況，主要應當從以下兩個方面著手:一是對糧食生產功能區、現代農業綜合區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、飲用水源保護區、縣級以上河道管理和保護范圍等實行重點保護;二是對各類開發區、城鎮建設區等實施重點監督。據此提出浙江省容易發生水土流失的其他區域的劃分建議。

2.2.1 需重點保護區域

主要應包括糧食生產功能區、省級現代農業綜合區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、飲用水源保護區、縣級以上河道管理和保護范圍等。

(1)糧食生產功能區、省級現代農業綜合區。這些區域是穩定糧食生產、確保糧食安全，集中連片，規模經營，科技含量高，便于農機化作業，具有良好溝、渠、路、水、電等配套基礎設施，并符合“高產、優質、高效、生態、安全”等生產方式及總體要求的糧食作物種植區域，也是省級限制開發或禁止開發的重點區域，這些區域應重點保護。劃分區內共有糧食生產功能區384個，面積約927 km2，省級現代農業綜合區18個，面積約229 km2(扣除區內城鎮河道面積)。

(2)風景名勝區、森林公園、濕地公園。如九龍山森林公園、南北湖風景名勝區、石臼漾濕地公園等重要生態功能區，總面積約53 km2，應重點保護。另外，秀洲區和嘉善縣北部，即申嘉湖高速以北、常臺高速以東面積約360 km2的區域，是整個嘉興最低洼的地區，區內被縱橫交錯的塘浦河渠所分割，田、地、水交錯分布，水面積率達到15%以上(嘉興市平均為7.9%)，是重要的濕地區，生態功能重要，而一旦產生水土流失，其危害也較大，應予以重點保護。

(3)飲用水源保護區。劃分區內的飲用水源均為河道型水源，河道總長79.6 km，包括主河道及沿岸縱深30～50 m。筆者認為，為保障飲用水源區安全，應將飲用水源區周邊一定范圍(如100～200 m)作為緩沖區，并劃入易發區范圍。

(4)縣級以上河道管理和保護范圍。平原區水土流失造成的影響時間長，造成的后果隱蔽不易被發現，特別是平原區水土流失一般不會像山區那樣直接造成滑坡、泥石流或沖毀壓占行洪河道、危害人民群眾生命財產安全，但通過淤積水網河道，造成河道塌岸，毀壞農田，往往洪水位提高幾厘米就可能較嚴重地加劇洪澇災害，如嘉興的平湖市區50年一遇洪水位和20年一遇洪水位僅相差18 cm，而且流失的淤泥、泥漿中豐富的有機物易造成二次污染，加劇河網區的水污染，同時造成水體混濁度增加等［1］。因此，河道應是重點保護的區域。但若將所有的河道及其兩側管理和保護范圍均劃入易發區，則劃分區內大部分的范圍均會劃入易發區。筆者認為應突出重點，將縣級以上河道的管理和保護范圍劃入，這些河道主要包括京杭古運河、平湖塘、三店塘、長水塘、紅旗塘、新塍塘、蓮花橋港、鹽嘉塘、長山河、上塘河、上海塘、京杭運河、太浦河、茜涇塘、俞匯塘、大橫港、鹽嘉塘等。對于縣級及縣級以下河道，可由市、縣進一步劃分易發區的范圍。

2.2.2 需集中管理區域

主要應包括開發區、工業園區、開發類重要海島、小城市試點鎮和中心鎮等城鎮建設區。

(1)開發區、工業園區、開發類重要海島。此類區域是生產建設活動頻繁的區域，也是生產建設項目水土保持監督管理的重點區，主要包括嘉興經濟技術開發區、浙江嘉興工業園區、浙江嘉興出口加工區、浙江嘉興秀洲工業園區、浙江海寧經濟開發區、浙江海寧經編產業園區、浙江平湖經濟開發區、浙江乍浦經濟開發區、外蒲島、浙江桐鄉經濟開發區、浙江桐鄉濮院針織產業園區、浙江嘉善經濟技術開發區、浙江海鹽經濟開發區、浙江南潯經濟開發區等，面積約110 km2。

(2)小城市試點鎮和中心鎮等城鎮建設區。主要包括鳳橋、新豐、王江涇、王店、長安、鹽官、袁花、許村、新埭、新倉、獨山港、崇福、濮院、烏鎮、洲泉、姚莊、西塘、天凝、沈蕩、澉浦、南潯、菱湖、練市等。

3 結語

容易發生水土流失的其他區域的界定是修訂后的《中華人民共和國水土保持法》提出的一個新概念，其確定的原則和具體指標尚無規范或標準可依據。筆者認為，僅從產生水土流失的自然營力著手，在浙江省任何陸域范圍內從事涉及土石方挖填、排棄的生產建設活動都容易發生水土流失;在易發區的劃定上，宜著眼于發生水土流失的危害對象和后果。本文結合浙江省的實際，提出了浙江省應劃定的范圍和具體的區域，即在全國水土保持區劃中的浙滬平原人居環境維護水質維護區內需重點保護區域和需重點管理區域，形成以縣級以上河道為紐帶，糧食生產功能區、省級現代農業綜合區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、飲用水源保護區、開發區、工業園區、開發類重要海島、小城市試點鎮和中心鎮等城鎮建設區等區塊相連接的易發區范圍，扣除相互重疊部分，易發區面積占劃分區的比例約為45%。

另外，對于容易發生水土流失的其他區域應采取動態管理，特別是對于需集中管理的區域，生產建設活動擾動集中、強烈區，新的開發區或城鎮建設區等，均應納入管理范圍。但應轉變管理方式，重點從控制性或修建性詳細規劃入手，開展整個開發區或集中建設區的水土保持專項規劃或水土保持方案，簡化單個生產建設項目水土保持方案的編制和審批。

［1］方沛南.東南沿海平原區開發建設項目水土流失防治研究［J］.科技成果管理與研究，2009(2):55 －56.