文明城市創建及長效機制建立的調查與思考*

中共溧水縣委黨校課題組

(中共溧水縣委黨校 江蘇 南京 211200)

創建文明城市是優化發展環境，提高城市競爭力的有效途徑，是一個城市內在靈魂的塑造，是落實“以人為本”的有效載體。溧水縣有開展文明城市創建的人文資源，同時經過這些年的發展，溧水縣具備了文明城市創建的發展條件。溧水縣作為南京市的郊縣，在南京市率先基本實現現代化中，應以創建文明城市為總抓手，提升城市形象、凈化社會風氣、促進社會穩定，為全縣經濟社會的科學發展提供良好的支撐。為使文明城市創建工作向更高、更深、更廣的層次持續發展，縣委黨校成立了課題組，對縣文明辦、縣城管局、縣住建局等單位進行了調研，對溧水縣文明城市創建及長效機制建立作如下思考。

一、溧水縣文明城市創建中存在的問題及原因分析

近年來，溧水縣緊緊圍繞創建省級文明城市目標，以南京市對我縣城市文明程度指數測評為抓手，大力實施文明城市創建和市民文明素質提升行動計劃，總體來說，市民城市文明及素質有了明顯提高。但從2012 年全年的全市測評情況來看，溧水基本處于全市郊區縣組末位?？傮w得分較低的項目為公園環境、街巷環境、小區環境、交通秩序等。這些問題有的是城市化過程中出現的帶有共性問題，有的是市民本身的個性問題。從整體上來說市民文明素質與文明城市要求之間存在著一定的差距。

( 一) 城市規模迅速擴張，城市管理相對滯后

1. 基礎設施不配套。一是小區車輛停放規劃建設和功能配套不盡合理。老舊居民區幾乎沒有設計車庫，車輛只能停放在家門口、路邊，給本來就不寬余的街道造成擁堵，新的生活小區中，盡管居民樓一樓設計了車庫，小區內有公共停車場，但這些停車位與現有車輛根本不成比例無法滿足停車需要。二是前期的城市規劃沒有充分考慮到公共停車場的布局，城區公共停車場、點供應不足，造成車輛亂停放現象普遍。三是垃圾中轉站、公廁、垃圾箱等公共設施與城市快速發展規模不相適應。

2. 城市管理的薄弱。一是占道經營現象屢禁難絕，主次干道、部分綜合市場普遍存在占道經營、流動攤、店外攤、占道修車、洗車、店外作業加工等現象;二是交通秩序整治存在死角，機動車輛亂停放、隨意上人行道，出租車違規停車載客，摩托車、三輪車在主干道、人行道上任意停靠行駛，非法客運現象普遍，非機動車和行人不按道行進、不遵守交規，闖紅燈、橫穿馬路等現象普遍存在;三是城市公共設施破壞較多，公用設施、市政設施遭到破壞和盜竊現象時常發生;四是環境衛生現狀不容樂觀，市民隨地亂扔垃圾、部分居民隨意傾倒垃圾、排放污水習性難改，農貿市場、背街小巷、城鄉結合部、部分小區存在衛生死角。建筑垃圾、渣土管理不規范，沒有棄土場，致使裝潢垃圾隨便倒。主要道路和農貿市場，倚門出攤、亂搭亂建、亂貼亂畫、亂停亂放、亂拉亂掛行為較為嚴重。

( 二) 社區社會化管理阻力較大

目前全縣住宅小區物管共有40 多家企業，服務居民人口近8 萬人，本縣物業企業19 家，在縣內從事物業服務的外地企業14 家，物業從業人員近兩千人。住宅小區的文明程度在很大程度上是一個城市文明的縮影，溧水縣小區物管存在的問題具體表現在以下幾個方面:一是物業公司門檻過低。沒有資質的物管企業也進入住宅小區，對物業公司的初審權到2012 年溧水才有，導致物業公司水平參差不齊;二是收費難。全縣物管收繳率為50%左右，最差的小區為10%，物業收不上費及收繳難，導致物業服務質量差，業主不滿意，形成了不滿意不繳費，不繳費服務差的惡性循環;三是老舊居住小區難以推行社會化物業管理。老舊居住小區，由于建設年代久，房屋及設施設備失修失養，配套設施嚴重不足，不能滿足廣大居民的生活需求。同時也缺乏有效的物業管理條件，政府雖然對一些老舊小區經多方籌集資金進行了整治改造，居住環境得到了一定改善。但由于產權關系的多元化，收費問題的復雜化，加之大部分居民受“福利制”傳統觀念的影響，缺乏對有償服務的認同，維保資金短缺，老舊小區難以推向市場進行社會化管理。

( 三) 城市市民文明意識較差。近年來，在縣城變大、變靚、變美的同時，市民文明素質還沒有跟上城市發展的步伐，市民文明意識較差，缺乏社會責任感，對美好家園建設參與意識不強。特別是隨著城市的擴展，大量農村人口來到城市生活，這些“準市民”表現出不同程度的“素質”滯后，部分市民的陋習，已嚴重影響了溧水城市的形象。

( 四) 公共文化設施建設相對薄弱。近幾年，溧水經濟在加速發展，但城市公共服務功能不全，尤其是向市民提供精神產品的公共服務功能不能滿足市民精神文明的需求，城市公共配套設施建設滯后。溧水縣城內僅有兩座電影院，一座建于上世紀七十年代末，一座建于八十年代初，設施落后，因經營困難，兩座電影院已將部分改作其它經營場所?？h城有各種文藝團體20 多個，但缺乏演出場所，對于居住有十多萬人口的縣城，文化設施及文化產品遠不能滿足市民對文化的需求。

之所以存在以上問題，分析其原因，一是城市管理缺乏明確目標，管理部門職能不清，城市管理工作還處于粗放型管理階段，不僅在城市建設上缺乏長遠規劃，而且在城市管理上也缺乏長效機制。二是城市公共設施管理經費嚴重不足。如，全縣園林養護面積有25 公頃，所需經費一年約475 萬元，而財政撥款僅有85 萬元;市政維護經費一年約需150 萬元，財政僅能解決三分之一。環衛負責全縣新老城區近350 萬平方米的道路和社區的路面清掃和保潔，所需經費一年約3500 萬元，財政僅能解決三分之一，環衛工人的年均收入僅有1.2 萬元，待遇低，難以招到年富力強的環衛工人，成為制約市容環境的主要原因。三是市民文明意識有待提高。部分市民的思想觀念落伍，市民意識、社會公德意識、法制觀念還不夠強。盡管一部分農民身份已轉變成市民，但由于長期的生活習慣，小農經濟、小生產者的農民意識依然不同程度地存在，社會公德意識、集體觀念淡薄，法制意識不強。

二、文明城市創建及長效機制建立的對策思考

黨的十八大報告強調“把生態文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國”。溧水縣委提出建設“綠色美麗幸福新溧水”。美麗溧水就是要打造生態優美的新環境，社會文明的新風尚。創建文明城市則是建設美麗溧水的重要抓手。文明城市創建和長效機制的建立，必須以科學發展觀為指導，構建高效有序的創建工作體制和機制。

( 一) 樹立“城市意識”，完善文明城市創建工作體制及長效機制

溧水作為南京市的郊縣，2011 年城鎮化率為51%，縣城城區面積18.5 平方公里，規劃城南新區17.3 平方公里。隨著全縣經濟社會的發展，城市快速擴張，急需增強“城市意識”。“城市意識”是通過城市景觀、城市建筑風格、城市市容市貌、精神文化等方面顯示城市的特性，溧水創建文明城市及建立長效機制必須樹立“城市意識”。

1.以科學發展觀統領，完善領導體制和機制，開展文明城市創建。用“城市意識”指導創建文明城市不是權宜之計，也不是應景之作，是一個在發展過程中不斷提升城市水平，提高人民群眾物質文化生活質量的全過程，是階段性目標和長期性目標的統一，涉及到全縣經濟社會、文化生態各個方面的系統工程。因此，必須把科學發展觀落實到創建文明城市的整個過程，用可持續發展理念，審視創建思路、創建規劃和創建部署，指導創建的每一步行動。

針對一直以來，城市管理存在著體制不順、職責不清、建管不分的問題必須完善領導體制和工作機制:一要建立統一的創建領導體制，建議由縣分管領導擔任全縣文明城市創建工作領導小組，設立常設機構，負責文明城市創建工作的規劃計劃、任務分解、調查研究、宣傳教育、指揮協調、文件起草及申報迎查等工作。二要理順職能管理部門的職責，以明晰事權、權責一致、保障有力為導向，進一步理順關系、明晰職權，完善體制。屬城市管理范圍類的堅持歸類管理，如城市中道路兩旁的綠化帶、城市公園、城市路燈等原由住建局管理劃歸由城管局管理，以解決扯皮現象。三要明確行政執法的統一，城市管理的執法應歸口由行政執法局統一牽頭執法。四要設立城管警察，城管行政執法是常態化執法，而目前突擊式的綜合整治，由多部門聯合執法，不可能形成常態，而行政執法中最棘手的是暴力抗法，對于暴力抗法，行政執法機關并無權力對施暴者予以處理，如由公安機關現場處理，則能提高執法的威懾性、嚴肅性和規范性。鑒于此，建議設立城管警察，實行雙重領導，或由公安機關派駐城管局，實行常態執法。

2.以規劃為引導，加強基礎設施建設。溧水縣城面積狹小，道路狹窄，老舊小區仍占很大比例，基礎設施欠帳過多，市中心沒有停車場，盡管目前劃分了若干的停車位，但相對于迅速發展的汽車市場，相形見絀，建議結合老舊小區改造，在市中心區建立停車場。近幾年，溧水房地產市場發展較快，幾十處工地開工建設，縣城范圍內竟沒有一處棄土場，建筑垃圾、裝璜垃圾隨處到，尤其是裝璜垃圾有的是倒在道路旁，有的則是倒在河塘里，不僅影響市容，而且影響行人、行車安全。城管部門接到舉報電話，能及時將垃圾清理，但也無處可倒，只能倒向生活垃圾場。鑒于此，根據縣城南擴建規劃，建議建立兩處棄土場，以解決建筑垃圾與裝璜垃圾無處倒的問題。

3.以規范化管理提高城市管理水平。城市管理的規范化要著眼于長效機制的建立。規范市場管理就是規范區域的經營秩序。一是規范流動攤販市場。在不影響城區市容環境的背街小巷、老舊小區劃定紅線，設置經營區，充分考慮市民的需求和道路、空間、場地條件，以不擾民、不影響交通、不影響環境衛生為前提，讓流動攤販入場經營;二是規范渣土市場?？h城建筑工地的幾十輛渣土車屬個體經營，還沒有一家以法人資格進入渣土市場，給管理帶來難度，有必要設置市場準入，渣土車以法人資格進入渣土市場，實行密封運輸，硬化工地出入口，設置沖冼臺，沖洗進出口地車輛，嚴禁污染路面等措施，加強渣土市場管理;三是規范物業市場。物業管理從體制上而言，由城建局的房管所下屬的物業科去管理是難以勝任的，必須從體制上理順，同時還需要完善物業監管體系。一方面需對物業企業監管，另一方面對惡意拒交物管費的業主實施有效的處理辦法，引導業主的物業消費意識，保障物業企業的正常運轉。對于尚無建立物管的老舊小區，由鎮街道辦牽頭成立物業管理辦公室，設立物業管理矛盾投訴站、物業應急維修服務站和物業服務中心，各居委會設立相應的工作機構，負責老舊小區物業的具體工作，以解決居民無物管的難題;四是規范交通管理，完善道路交通基礎設施，提高交通硬件設施?？h城的主要交通道路都應采取隔離辦法，使機動車、非機動車和行人嚴格分離，對分離后的非機動車行道嚴禁機動車停放。要完成縣城所有道口與人行橫道信號燈及電子警察項目建設，實現城區所有道口交通信號燈和監控設備全覆蓋。緩解縣城停車泊位壓力，開辟臨時停車場。由公安交警在縣城各中小學門口在上學、放學時間安排專人專崗，維護交通秩序，對違規亂停放車輛、闖紅燈等現象，不僅要曝光，而且要依法依規從重從嚴處罰;五是規范廣告管理。按照戶外廣告“規范有序、整潔統一”的要求，加大整治力度，對城區戶外廣告進行規范出新。對街頭巷尾的“牛皮癬”、小廣告要采取堵疏結合的辦法，堵，就是對城區實行網格化管理，由專人負責巡查，做到橫向到邊，縱向到底，以流動對流動，你刷我蓋，你貼我撕，將“牛皮癬”趕出城區。疏，就是在城區、住宅小區設立告示欄，對便民服務的小廣告予以保留;六是規范市政設施維護。對縣城的市政設施要制度化，發現問題及時處置，及時維修和維護主干道、人行道、路側面、窨井蓋。加強園林綠化管理，對城區綠化帶要定期進行檢查，及時補植補栽缺損的花卉草木。對公交站點和行人通行較多的綠化帶進行彩磚硬化，在適宜路段的綠島和廣場道口栽些花草，提升城市品味。

4.對照文明城市測評標準，明確職責，以網格化管理為抓手，建立市容市貌長效管理機制。以《全國文明程度測評指數測評體系》和《南京市文明城市測評操作手冊》為指導，切實做到用《測評體系》、《操作手冊》規劃創建，指導創建，考核創建。著力實現創建主體明晰化，目標責任具體化，創建指標定量化、監督檢查日常化、責任追究制度化，清除工作空檔和交叉，做到一環扣一環，一級抓一級，層層抓落實。為使市容市貌常創常新，須建立長效機制，將縣城劃分若干個單元網格，在網格內實行“四定”即定責任、定任務、定人員、定目標，確保市容市貌整潔清新，為加強管理，還須建立數字化城管單位，實行全程監控，發現問題，及時處理。

5.建立財政保障機制。對城市管理部門的經費要進行重新核算，確保撥付到位。尤其要增加對環衛的投入，增添機械設備，減少人力。提高環衛工人待遇，使環衛工作有人干，進得來，留得住，保持執法隊伍的相對穩定，執法隊伍的素質直接影響城市管理工作長效機制的建立，一方面要逐步解決執法隊員的身份問題，提高其待遇。另一方面堅持不懈地抓好城管執法隊伍的作風建設和教育培訓工作，提高執法水平。

( 二) 樹立“公民意識”，營造促進城市建設可持續發展的人文環境

創建文明城市，市民是主體，市民素質是文明城市的靈魂，是城市軟環境、軟實力的根本所在。創建文明城市須提升市民素質，樹立“公民意識”?！肮褚庾R”是人在社會中的責任意識、公德意識、民主意識的基本道德意識。溧水文明城市創建和綠色美麗幸福新溧水的建設，須實現由“市民”向“公民”的轉變。

1.建立健全長效的輿論宣傳、教育機制。堅持宣傳教育和文明城市創建并重原則，通過電臺、電視臺、今日溧水、溧水114 網等媒體，作長期的宣傳引導，依靠作為文明城市創建的參與者、建設者和創建享受者的市民群眾，形成主體的自覺性。廣泛開展文明社區(小區)文明單位、文明窗口、文明景區等系列創建活動，推動群眾性文明創建活動向縱深開展。開設市民道德講座，倡導市民基本道德規范，建立文明道德教育基地，弘揚中華民族傳統美德。善于發現總結、宣傳、推廣全縣社會各界先進典型，發揮典型示范的引領作用，引導市民見賢思齊，促進全縣樹立健康向上的社會風氣。

2.建立未成年人思想道德建設機制。通過各種媒體宣傳未成年人保護工作，營造全社會關注未成年人成長的濃厚氛圍。充分發揮學校德育教育主渠道作用，進一步完善學校、社會、家庭“三位一體”的教育網絡，大力宣傳“城市文明”建設的各項要求，廣泛開展道德實踐活動，培育青少年健康的生活情趣和高尚的道德情操。加強學校周邊環境、網吧、音像文化市場管理，凈化未成年人成長環境。

3.建立志愿服務活動長效管理機制。由縣文明辦牽頭，會同團縣委等部門成立溧水縣志愿服務活動協調小組，負責全縣志愿者服務。黨員志愿者服務工作由縣級機關工委牽頭，常年開展路口認領認管交通勸導;社區志愿者服務工作由永陽鎮負責，各居委會負責實施組織關愛空巢老人、關愛留守兒童、關愛弱勢群體等志愿服務活動，每個志愿者參加志愿服務活動每年不少于48 小時，對志愿者活動要有記錄、有總結、有表彰。

4.建立監督約束機制。文明城市創建需要監督，鞏固創建成果更需有效的監督管理機制。一是實行自上而下的監督和自下而上的監督相結合，對一切影響或破壞文明城市創建的行為，要加強監督，嚴抓嚴管;二是加強輿論監督。對隨地吐痰、亂扔雜物等不文明行為要予以曝光及經濟處罰，對行人、非機動車、闖紅燈等違章行為要曝光，對違規停車、闖紅燈、違法載客等違規違法行為，做到量之以法，適之以嚴，加強執法力度，維護正常的交通秩序。

綜上所述，創建文明城市及建立長效機制須創新城市管理體制機制，提高市民素質，在創建中提升城市品位，使溧水真正成為“宜居之地，富民之城”。