政府購買服務的邏輯與挑戰*
——南京市鼓樓區居家養老服務網的案例研究

黃俊輝 李 放

(南京農業大學公共管理學院 江蘇 南京 210095)

伴隨“公共產品短缺時代”[1]在當下中國的悄然而至，如何創新公共服務的供給方式尤顯重要，并日益成為理論界和實踐界關注的焦點話題之一。目前，上海、北京、南京、廣州等地已出現基層政府積極探索向社會組織購買服務的實踐。這一新型治理方式在不同的公共服務領域初見成效。對此，有學者將其概括為“改革開放至今，公共服務生產已經更加深入和廣泛地嵌入到社會分工體系中，公共服務的提供已經從封閉自持的系統，發展為對外依賴的開放系統”。[2]在西方國家的行政改革運動中，政府購買服務這種方式被視為一種高效和經濟的治理工具。那么，它在當下中國基層的發生邏輯是如何的？它在當下中國遇到了哪些問題與挑戰？相關研究結果表明，這些問題真實存在于中國基層政府購買服務實踐當中。這些問題的解答有助于提高公共服務質量和政府回應性，以滿足社會不斷增長的公共服務需求和構建社會主義和諧社會都具有重大現實意義。為此，筆者選取南京市鼓樓區政府向社會組織購買居家養老服務這一典型案例作為研究起點，從現實的政策實踐中把脈“政府購買服務”的生成邏輯和這種治理工具所面臨的挑戰。

一、案例引入：南京市鼓樓區居家養老服務網

(一)案例的相關背景

鼓樓區是南京市六大主城區之一，是南京市的政治、文教中心，下轄7個街道、64個社區、3個行政村，戶籍人口67.37萬。2009年實現地區生產總值343.7億元，同比增長11.6%(按可比價格計算)，財政收入達65.2億元，同比增長17.5%。[3]鼓樓區早在20世紀80年代就進入了老齡化社會，相比全國要提早十多年。目前60歲以上人口有93908人，占全區總人口約為16.07%，其中70歲以上老人有48184人，80歲以上老人有12548人，90歲以上老人有1266人。[4]

大規模的老齡人口催生了大量的養老服務需求，但截止2009年末，鼓樓區全區僅有養老機構24個，養老機構建筑面積7.3萬平方米，床位2168張，入住1281人。[5]而且鼓樓區屬于南京市中心地帶，城市建設用地緊張無法滿足養老機構的擴建。另據《中國城市居家養老服務研究報告》顯示，我國城市有85%以上的老年人有享受居家養老服務的意愿，而選擇入住養老院等養老機構養老的僅占6-8%左右。[6]那么，如何在人力、物力、財力有限的情況下更好地滿足老年人日益高漲的養老服務需求，是擺在鼓樓區政府面前的一大難題。換句話說，養老服務的有效供給與老年人的養老服務需求之間已經形成巨大缺口。

針對養老服務供需矛盾，鼓樓區政府從2003年11月開始實施“居家養老服務網”工程，采取政府購買養老服務的方式，為該區符合條件的獨居老人免費提供起居梳洗、買菜做飯、打掃居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服務。鼓樓區堅持政府主導，建立公共財政投資機制，以政府購買服務的方式保障“居家養老服務網”有序運行，并逐年加大購買服務資金的投入，從2003年的15萬元(服務100位老人)增至2004年的30萬元(220位老人)、2005年的100萬元(服務960位老人)、2006年的120萬元(服務1300多位老人)、2007年的150萬元(1600多位老人)，2008年達200萬元(服務2000多位老人)，2009年預計投入250萬元(服務2500多位老人)，[7]具體如圖1所示。截至2009年，鼓樓區政府安排資金約250萬元為符合條件的2500多名老人提供服務，并在當年建成20個左右“居家養老服務網”社區服務站，方便老年人就近尋求和實現養老照顧，為更多老年人家庭提供有償、低償和無償相結合的居家養老服務保障。

圖1 2003-2009年經費投入及服務老人人數柱狀圖

鼓樓區的“居家養老服務網”工程具有明顯的優勢，它直接帶來生產成本的降低與效率的提高，增強政府對養老服務需求的回應性以及最大程度利用現有資源。該工程自實施以來就得到了社會各界的好評，據學者范煒烽等人通過對465位接收該服務的老年人的調查顯示，鼓樓區政府購買養老服務的滿意度高達98.3%。[8]《人民日報》和《老年周報》都曾分別撰文將南京市鼓樓區的養老服務舉措稱為“適合中國國情的老年人養老新模式”和“中國式城市養老的鼓樓樣本”。[9]來自美國、德國、丹麥、香港、臺灣等地區的專家和學者均對鼓樓區“居家養老服務網”予以過高度評價。

(二)鼓樓區居家養老服務網的運行機制

鼓樓區的居家養老服務網是采取政府向社會組織購買服務的方式開展的。鼓樓區政府作為居家養老服務的購買者，心貼心服務中心則是服務的生產者，鼓樓區政府通過與心貼心服務中心的合作向轄區內的2500多位老年人提供居家養老服務。在購買服務的過程中，鼓樓區政府尋求與社會組織的最佳結合點，目的在于使政府更恰當、更有效地供給公共服務，實現社會福利效用的最大化。因此，按照新公共管理理論中關于公共服務三個基本參與者(即消費者、生產者和提供者)的論述，可將鼓樓政府購買居家養老服務的運行機制總結如下(如圖2)。

圖2 鼓樓區政府購買居家養老服務的運作機制

通過圖2可以發現，鼓樓區的居家養老服務供給方式突破了傳統的單純依賴政府提供公共服務的模式。養老服務先由老年人申請，經由老齡辦等部門(具體是先向社區委員會提出申請、經由街道老齡辦初審、最終由區老齡辦審核確定)的審核后確定符合條件的老年人可以享受由政府為其購買的居家養老服務。鼓樓區政府將與心貼心服務中心就服務數量、服務內容和要求、經費等進行協商，雙方就居家養老服務達成委托代理關系，鼓樓區政府是養老服務的購買者，具體的服務生產與遞送由心貼心服務中心承擔。對于服務代理方的選擇上，鼓樓區政府的做法是一種非競爭模式，盡管心貼心服務中心與鼓樓區政府之間是一種獨立關系，但在服務代理方上并沒有選擇公開競標，而是基于心貼心服務中心的社會影響力以及心貼心服務中心創辦者的個人影響。隨后，心貼心服務中心就按照協商要求向指定的老年人遞送服務。與此同時，鼓樓區政府雖然沒有參與到正式的服務生產與遞送中去，但是其扮演了“掌舵者”的身份，制定相關政策和設置準入門檻，確認服務需求，并為居家養老服務承擔必要的財政資金。應該說，政府責任并沒有減少，只是具體的實現方式有所不同而已。心貼心服務中心所提供的服務則由服務的實際接收者進行質量評價，然后經過向相關部門的反饋后形成對心貼心服務中心的評估。概括地說，“居家養老服務網”是鼓樓區政府以政府購買服務、民間組織運作、社區居民參與和協助為模式實施的社會化居家養老服務工程，是基層政府公共服務采用新治理方式的積極探索。

(三)政府購買養老服務的實質

南京的養老服務網建設實際上反映了政府部門管理的理論與實踐的深刻變化。就如沃爾夫所說的，絕大多數情況并非在純粹在政府與市場之間選擇，而經常是在兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇。[10]在鼓樓區的案例中，政府采取“購買服務”的方式將養老服務的供給與生產相分離，政府承擔是否回應需求的責任，具體的服務生產環節讓渡給社會組織，發揮社會組織在公共服務生產中的專業和成本優勢。換言之，就是“把掌舵與劃槳”分開。[11]效率與成本就成了鼓樓區政府向心貼心服務中心購買居家養老服務的首要價值指向，是典型的公私合作，屬于新公共管理范疇，一種以傳統的行政概念為基礎的公共服務逐漸轉變為一種以管理概念為基礎的公共服務。盡管新公共管理運動已在全世界范圍內的呼聲越來越小，但從我國基層政府的治理實踐來看，政府購買服務這一新公共管理實踐似乎在中國呈現“星火燎原”之勢，上海、北京、廣州、深圳等地方政府購買服務實踐的快速發展便是有力證據。

二、鼓樓區政府購買養老服務的發生邏輯

基層政府行為的發生邏輯是一個極為復雜的問題，其影響因素紛繁復雜，假如缺乏理論模型的指引，將很難深入其中，認識其實質并做出合理解釋。這里試圖運用威廉姆森的三層次分析框架，從制度環境和基層政府①兩方面對鼓樓區政府購買居家養老服務的發生邏輯進行分析。這對于解釋鼓樓區這一案例的發生邏輯有很大幫助外，同時也為探索當下中國各地政府購買服務的一般邏輯提供一個可資借鑒的分析框架。

威廉姆森發展了分析治理結構的三層次分析框架(圖3)，認為治理結構包括市場、混合經濟、等級制和官僚制等。首先，各種治理結構一方面隨著制度環境變化，制度環境決定游戲規則，其變動導致治理的比較成本變化；另一方面治理結構也隨著經濟行動者的特征，如行為屬性、偏好等而變化。其次，治理結構也會對制度環境和經濟行動者構成反饋作用。最終，形成制度環境、治理結構和經濟行動者三者之間的互動。按照這一框架，治理結構這一分析對象既為更客觀的特征(制度環境)所包容，也為更微觀的特征(個體)所包容。[12]三層次分析框架主要用于考察制度環境、治理結構和個體之間的相互影響，尤其適用于解釋不同治理結構的形成與選擇。

圖3 三層次分析框架

資料來源：[美]威廉姆森著，王健等譯.治理機制[M].北京：中國社會科學出版社，2001:273

(一)制度環境

鼓樓區政府購買服務的創新實踐也是在基本制度環境框架中運行，其運行受到當地基本制度環境的制約。在經濟層面上，2009年實現地區生產總值343.7億元，同比增長11.6%(按可比價格計算)，財政收入達65.2億元，同比增長17.5%，是南京市比較富裕的地區。在社會環境層面上看，鼓樓區是南京市的政治和文教中心，自上世紀80年代就開始進入老齡化社會。目前60歲以上人口有93908人，占全區總人口約為16.07%，其中70歲以上老人有48184人，占老年人口51.3%，在老齡化愈加嚴重的同時還面對高齡化的風險。在人口老齡化和高齡化的背景下，鼓樓區居住了很多生活艱難的空巢老人，而且2003年鼓樓區還曾發生過一系列空巢老人死在家中卻無人知道的事故。從原來的養老服務供給來看，在居家養老服務網建設之前，鼓樓區公辦和私營的養老機構只有十來家，養老床位總數僅為175張。鼓樓區曾多次提議擴建養老機構，但最終均由城市建設用地緊張而擱置計劃。面對越來越高的養老服務需求量，原來的供給方式顯得束手無策，供需矛盾亟需鼓樓區政府采取有效的治理工具或創新養老服務的供給方式。

養老服務在鼓樓區儼然是一種公共服務，它主要是為經濟困難的孤寡、獨居、高齡老年人提供基本的生活照顧、醫療服務和精神慰藉等。從制度環境的角度看，“政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應該盡可能地為社會提供滿意的公共物品”。[13]政府購買居家養老服務實踐的開展有“刺激—回應”性的動力因子，鼓樓區政府如何進一步滿足轄區老年人的養老服務需求就是自然而言的事情了。

(二)鼓樓區政府層面

治理結構除了受制于老齡化壓力和養老服務需求激增等外部環境之外，還與基層政府本身有很大關系。改革開放至今，中國的許多制度變革和治理創新最早都源于地方或基層政府的“先行創造”，然后遵循“點、線、面”的路徑擴散出去。在三層次分析框架中，基層政府既具理性經濟人的一面，也具有不同程度的治理創新意愿，去追求“一個花費少、效果好的政府”，[14]也許可將其稱作為“政府自覺性”。[15]在該案例中，鼓樓區政府作為社會轉型期的基層政府，正經歷著從經濟發展的促進者向社會管理者角色的變化，從上文的數據和分析可以知道如何通過有限的資源實現養老服務的最大化供給是鼓樓區一個迫切愿望。時任鼓樓區民政局的副局長通過對香港的考察經驗后，主動向主管領導提出運用“政府購買居家養老服務”的申請。[16]從成本收益的預期看，建設一個具有基本養老保障功能的養老機構，初期固定投入至少需要50000元/張床位，日常運作還需要補貼250-350元/月。[17]鼓樓區一年花200多萬元為5500名老年人解決養老難題，等于建一個5500張床位規模的養老機構。如果由政府按每張床位造價約25萬元計算，5500張床位的總造價約為13.75億元，兩種方式相差懸殊。[18]通過成本收益比較，鼓樓區政府尤其是民政局的領導直接倡導采用政府購買居家養老服務的治理方式。通過與心貼心服務中心建立服務購買關系，整個養老服務的成本總額明顯降低。從基層政府自身的角度看，治理創新或者治理結構變遷源于治理成本的降低，用有限的資源提供更多的服務。可見，鼓樓區政府是地方治理創新的重要推動者和參與者，對不同治理結構交易成本的判斷和成本收益比，體現出“自主—創新”性的內力作用。

因此，治理結構是基層政府基于特定制度環境的政策反饋或行政輸出，同時基層政府的專屬偏好和創新精神又會從成本收益比較中創新治理結構。顯然，治理結構受到了外部制度環境和基層政府本身的雙重作用。從這個意義上說，不同治理結構的運用和變遷就是其與制度環境、政府組織的調試、互動的過程。鼓樓區政府購買居家養老服務作為基層政府治理創新的一個案例，在威廉姆森三層次分析框架中找到了一種解釋路徑，鼓樓區較強的經濟基礎、老齡化和高齡化背景、養老服務供需矛盾等特定制度環境是鼓樓區政府購買居家養老服務的主要推動力，而鼓樓區政府自身的偏好和創新精神(民政局領導的積極推動)積極推動則是其中的關鍵內力，既有“刺激—回應”性的動力因子，又有“自主—創新”性的內力作用。

三、基層政府在購買服務中面臨的挑戰

政府購買服務作為一種改革處方和創新實踐，其表明了這么一個事實，即公共事務治理中參與主體多元化、運行機制多樣化和合作方式豐富化是公共治理的大趨勢。但與此同時，這些新變化也帶來了許多困惑，促使我們去應對該領域內出現的這些新挑戰。從鼓樓的案例分析來看，基層政府在購買服務中面臨著以下挑戰。我們的時代對政府的治理和發展提出了怎樣的要求，充分認識公共治理的客觀走向，真正理解哪些問題才是我們這個時代公共管理發展中最為關鍵的和最為基本的問題。

(一)政府職責

“政府應該做什么”這樣的問題或許構成了政治哲學中人們反復討論的古老話題。霍頓曾說，“在20世紀80年代和90年代，行政部門已由行政性的官僚制轉變為管理性的官僚制，由公共行政體系轉變為新公共管理(NPM)體系”。[19]在治理結構發生變化時，政府職責理應作出適當的調整。在新公共管理思潮下，政府的一項重要職責在于確定公共目標及公共目標的優先順序，但公共目標的實現不一定要政府事必躬親，而是可以借助政府以外的市場或社會力量去完成。學者鄭蘇晉就認為政府在購買服務中的主要職責包括五個方面：通過公共選擇機制對公共服務問題做出決策；安排或確定公共產品的生產者；確定公共品的數量與質量；確定它們的供給方式；對生產組織進行監督。[20]有人還將合作中政府的作用形容為一個合作過程的管家，認為政府的特點重在促進和維護合作過程。[21]從鼓樓區政府購買居家養老服務的實施情況來看，政府已不再需要單獨去供給公共服務，而是想辦法尋找合適的合作伙伴，通過構建委托代理關系，將公共服務的生產環節讓渡給社會組織。那么，在政府購買服務中政府的職責一方面需要學會“掌舵”，確定購買服務的內容、數量等，另一方面還要學會如何管理委托代理鏈條，減少服務代理方的機會主義行為。伴隨政府購買服務進程的不斷深入，如何管理合作網絡和委托代理鏈條的關系將逐顯重要。如此，基層政府雖然在公共服務生產環節中的分量下降了，而作為監督者的角色和職責卻提高了。

(二)政府能力

政府能力是一個政府在實現自己職能，從事某項活動過程中所擁有的資源、能量。[22]而基層政府作為公共管理的重要主體，其總是通過一系列具體的能力形式面向外部環境而履行相應職能的。同時，工業化國家的經驗也表明提高政府能力是一國行政改革的重點，良好的政府能力對于經濟發展來說是必不可少的。張康之教授就直接將政府能力的狀況視作為衡量一國政府良蕎的標準。[23]盡管政府購買服務這一創新實踐展現出基層政府的創新能力，但是對于一種新的治理結構的運用，還需要基層政府擁有與之相適應的能力，主要包括以下方面。第一、發現需求。基層政府購買服務的先前工作需要確認公眾的公共服務需求，判斷出公眾的偏好，以公眾的服務需求確定服務供給。其次，網絡治理。政府購買服務是一項由政府機構、社會組織和服務接受者，有時候還包括私營企業所構造的治理網絡。那么，“政府對承包商的合同管理代替了原先對行政組織的等級控制，生產公共服務的平面網絡組織代替了原來的單一的科層制組織”，[24]由此所產生的網絡關系更為復雜，也更難管理。因此，政府必須對“網絡理論”有所認識，掌握網絡治理的能力。第三，有效監督。從委托代理理論可以知道，代理方往往會產生機會主義行為，從而導致委托方難以貫徹其意圖。對此，歐文·休斯也指出，如果委托人缺乏適當的手段確保代理人執行他們的意愿，那么代理人極少可能付諸行動。[25]因此，作為委托方的政府就需要對社會組織的服務進行有效評估與監督。

(三)制度安排

制度的建立和培育是政府行為最重要的結果，它應該是評估政府績效時的重要考慮。[26]在這里，制度安排主要是指政府購買服務的相關程序的基本協議和規則。我們知道，不同制度安排會有不同的制度績效。從中國的政府購買服務實踐來看，至今并沒有專門適用于其的制度或法律，地方政府也沒有針對政府購買服務而進行過正式的制度設計，更多的只是基層政府為經濟地、效率地、效益地提供公共服務而進行的嘗試。雖然目前的制度環境需要基層政府能夠提供更多、更優的公共服務以滿足社會需求，但目前的基層政府治理創新，其治理結構帶有較強的“人治色彩”，多數為基層政府或某一部門領導積極推動而成，還不是一項較正式的制度安排。如鼓樓區的案例中，除了鼓樓區所面臨的特定制度環境之外，鼓樓區民政局的相關領導的積極推動無意在政府購買服務過程中扮演了關鍵角色。而且這一購買服務是一種非競爭性購買，如果發生政府部門領導的更換，政府購買服務的政策是否能夠得到維持，這是一個未知之數。而且目前的政府購買服務的治理結構對政府權力的約束和服務代理人的監督缺乏。在鼓樓區的案例中的政府購買服務是一種非競爭性購買，即在購買服務中并沒有按照公開的招標程序開展，而是直接選擇了心貼心服務中心作為服務代理人，只強調了政府與社會組織的合作，卻忽略了服務生產者的競爭性選擇。可以說，目前的政府購買服務中制度設計沒有得到足夠的重視，缺乏對政府機構和社會組織在購買服務過程中的權力責任和權利義務作出嚴格和正式的規范設計。

結語

多地的政府購買服務實踐已表明政府購買服務的進程已經開啟，在往后的日子里將呈現加速發展之勢。在看到推進政府購買服務過程中的復雜情況的同時，也不能因為當中的種種欠缺而遲滯改革的進程。[27]南京市鼓樓區的一則案例表明，基層政府購買服務這一治理結構的發生受到基層政府所處的制度環境和基層政府本身兩種因素的雙重作用，既有“刺激—回應”性的動力因子，又有“自主—創新”性的內力作用，這為當下中國基層政府公共服務治理創新的發生邏輯提出了一種解釋框架。政府購買服務作為一項新公共管理實踐，對基層政府的職責定位、政府能力和制度安排三方面提出了挑戰，盡管暫時還未明顯凸顯，但卻可以從案例分析中看出這一端倪。因此，基層政府必須要以一種嚴謹的態度、前瞻的眼光去審視政府購買服務這一治理結構，并相應地從政府職責、政府能力和制度安排三方面不斷完善自我。

注釋：

①由于鼓樓區政府購買服務的實踐是由鼓樓區政府主導下而開展的，其在該買過程中發揮主導性作用。故在下面的分析中，筆者將鼓樓區政府視作三層次分析框架中的經濟行動者。

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