對擴大居民參與社區事務的調查與思考*

朱高明

(中共棲霞區委黨校 江蘇 南京 210046)

居民是社區工作的主體，居民參與對促進社區建設與發展起著至關重要的作用。黨的十八大報告將“擴大居民有序參與”作為加強基層群眾自治組織建設的重點內容。近年來，隨著城市化進程加快，南京市棲霞區大力加強社區建設，居民參與社區事務意識明顯增強，參與內容日益拓展，涉及社區自治管理、社區文體娛樂、環境安全保衛、居民合法維權、公益活動組織和社區決策參與等方面，但在參與積極性、參與廣泛性、參與多元化等方面還遠不夠，還跟不上和諧社區、平安社區創建要求。為此，社區工作者迫切需要了解居民參與社區事務的現狀，分析存在的問題及其根源，探索擴大居民參與社區事務的路徑措施。

一、居民參與社區事務的現狀調查

棲霞區現有社區78 個，分為四種類型(如圖1所示):一是以拆遷農轉非居民為主的經濟適用房社區23 個，所占比例29%;二是以城市居民為主的純居社區16 個，所占比例21%;三是隨著城市化進程和城中村改造形成的既有村委會建制、又有社區建制的村居合一社區20 個，所占比例26%;四是由企業職工生活區轉化而來的廠管社區19 個，所占比例24%。在不同類型的社區，參與情況也呈現多樣性。此次調查問卷涉及邁皋橋街道所有社區，燕子磯街道燕華花園、幕府山莊社區，堯化街道青田雅居、金堯花園社區，馬群街道百水芊城社區，棲霞街道五福家園社區和仙林亞東城等。

圖1 調查社區類型情況(占比%)

為了全面真實反映居民參與社區事務的狀況，我們此次調查采取隨機抽取，主要采用了問卷調查法，一共回收了260 份問卷。二是采用了社區居民座談形式，有組織地進行了四場次座談，參加座談對象的是社區干部、居民代表以及部分居民;三是對社區干部進行深度訪談;四是網上問卷，聯系一些社區工作人員進行問卷。所調查的社區涵蓋了以上四種類別，將結果進行匯總整理，最終用于定性、定量的綜合分析。

( 一) 社區事務參與人群

通過調查發現，居民參加社區事務有積極主動的、有參與意愿而實際沒有參與的和不愿意參與的這三類群體，具體情況調查如下:

1.積極主動參與情況。在調查問題“是否愿意參與社區事務”，“非常愿意”和“比較愿意”占到75%。從結果分析來看，參與社區事務的居民女士多于男士，已婚的明顯高于未婚，文化程度主要集中在大專以下。按人群來分，主要以中老年人居多，其次是一些青少年學生，以志愿者身份參與，再次是下崗職工和低保對象等弱勢群體，他們主要參與社區公益活動，參與涉及到與自身相關的各類保障扶持政策的落實。按房屋權屬和居住年限來看，屬自有房屋且戶口遷入社區、在社區居住時間相對較長的居民社區參與意識較強，而居住時間短或租房客參與較少;從參與人群的職業來排序，社區工作人員、離退休人員、下崗人員、個體私營業主、一線工人、高知;從參與人群的收入來看，中等收入的居民比收入處于高低兩極的人群參與率高。從參與群體的小區來看，廠礦小區最高，經濟適用房小區明顯高于商品房小區，商品房小區居民參與率最低。

2.有意愿而實際沒有參與情況。社區居民參與意愿體現出他們對社區事務知情權和參與決策的真實表達。當調查中問及“您會參與社區事務嗎”的問題時，回答“會”和“與我相關的就會參加”的居民高達93.5%。在回答“沒有參與社區事務的主要原因是什么”，三分之二的居民回答說由于工作繁忙、身體健康情況等原因無法參與社區活動。

居民參與意愿視具體情況而定。一方面，對與自身利益越緊密的事務參與意愿越強烈。如在回答“征求社區治安狀況意見”、“是否會參加討論小區物業費收費標準、停車位收費標準”、“小區統一設置電動車、自行車車棚”等這類居民聽證會時，選擇“會”的達96% 。另一方面，涉及一些公共事務、公益事業、政治性事務，與居民自身利益不是很緊密的事務參與意愿淡薄。

3.不愿意參與情況。對調查數據進行分析可以看出，在表示“不太愿意”和“不愿意”，占調查總人數的25%，一部分居民對居委會工作認可度不高，認為社區活動是形式主義，沒有實際意義，居委會和居民之間沒有形成良性的互動機制;少數居民認為“社區的管理應該是政府的事情、是物業公司的事情，我交了物業費，應該得到所有的保障和服務”。少數居民認為我參與也不能起到多大作用，多一事不如少一事。還有極少數居民由于認知水平因素的限制，沒法參與社區活動。這些主觀上不愿意參與社區事務雖然是少數，但對于構建和諧社區、平安社區的要求格格不入。

( 二) 參與社區事務內容

社區事務面廣量大，有自治選舉、社區治安防控、文體健身活動、環境綠化維護，小區志愿服務、各類公益講座等，從調查結果來看:

1.居民參與自治選舉。一般來說，社區政治性事務居民參與意愿不理想。如在回答“有沒有向社區居委會提出過改進服務的建議”、“是否參與居委會換屆選舉”、“是否知道社區財務狀況”等問題時，回答“沒有”“不知道”的居民達到80%。目前，這一部分社區事務的參與，很大程度上是在居委會和政府職能部門以政治性或行政性手段進行的，如社區工作人員通過挨家挨戶上門動員居民參與社區組織的換屆選舉、召集居民代表參會聽取居委會有關社區工作的通報等，這顯然與我國基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的相關規定不相符合。

2.居民參與社區治安。棲霞作為城郊結合部，治安情況復雜，自開展平安創建以來，居民對小區安全意識得到增強，在所關注的社區事務中列第二，占到82%。其中，廠礦小區的滿意度最高，由于成立時間較早，規模較小，小區居民絕大多數同一單位職工，相互提醒，防范意識強，許多小區還組建了義務巡邏隊;其次是商品房小區，由于防控設施先進，小區管理規范，有專業保安值守巡邏，此類小區治安情況較好。問題較多的是經濟適用房小區和村居合一社區，人員混雜，既有拆遷安置的，又有外來購房的，更多的是流動人口臨時租房入住的，給管理帶來相當的難度。

3.參與文體健身活動。近年來，隨著人們物質生活水平的不斷提高，對身心健康的重視程度也在提高，社區居民積極參加健身活動，如老年人健身隊，跳舞隊等，有義工對他們進行專門培訓，既能強身健體，又能結交朋友，參加這類活動的以中老年人居多，以退休職工居多，拆遷安置農民參與較少。文體活動以青年學生參與為主，他們在假期參加社區里舉辦一些培訓班，如游泳、美術、書法等。每年社區還組織很多場次各種類型的講座，以心理輔導、健康講座、法律咨詢最受歡迎，參加的以離退休老人為主。文娛活動參與的人群相對多一些，有的社區還組建了自己的文藝團隊，成為小區一道亮麗的風景線。

4.參與環境衛生維護。前些年，一些小區外墻老化、違章搭建、車輛亂停放、樓道“牛皮癬”、小攤小販亂擺攤點、高空拋擲垃圾、寵物隨意放養等情況頻頻出現，嚴重影響居民的生活環境。通過文明創建活動，小區內外環境得到了很大改觀。在居民所關注的社區事務“環境衛生”最多，占到95%以上，可見，居民維護環境意識在增加，對頑疾根治的強烈意愿在增強，對整潔環境的熱切期盼度在提升。

5.關注社區場地和設施建設。近年來，區委、區政府加大對小區基礎建設的投入，小區的公共設施、居民的活動場所和社區的服務保障等各方面有了很大改觀，全區85%的社區擁有健身設施，70%的小區有衛生服務機構，80%的小區有活動中心，小區垃圾集中處理達到100%。滿意度純居社區最高，廠管社區最低。不足的是老舊小區辦公和活動場地仍舊缺乏，很多設施還不健全，還不能滿足居民業余文化生活需要。

( 三) 社區居民參與志愿組織情況

目前，志愿服務正逐漸演化為社區公共服務的一種重要形式，各種志愿服務團隊長年活躍于社區，在仙林體現更充分。一般由離退休人員和大學生組成，在職職工和就業青年參與比例較少。志愿服務內容主要是小區義務勞動、網吧巡視、捐款捐物、義務家教、殘疾人服務、老年人服務、義診、文明宣傳等，這些志愿組織大多數來源于群團組織、衛生、司法等部門，有的是社區與高校聯合結對安排的大學生實踐崗位，不能持久，沒有專職人員管理，沒有規范的章程和健全的組織機構，處于無序、渙散狀態，本社區的居民參與較少，遠遠不能滿足居民的需要。

( 四) 居民參與社區事務渠道

當前，我國社會結構和居民利益呈現多元化，各類民生訴求不斷涌現，居民參與主要有正式渠道和非正式渠道。正式渠道是指居民可以通過居民代表大會、社區居委會反映自己的意愿，參加社區組織的事務和活動。非正式渠道主要以信訪形式向政府、居委會或者媒體反映情況、舉報問題等，或者以個人名義參加社區小社會團體的活動。調查統計，居民直接找居委會的干部解決，達到72.4%，向居民代表反映占21.3%，向新聞媒體反映占4 %，極少數居民通過意見箱、微博反映問題，許多小區由于宣傳不到位，絕大多數居民不知道如何參與。

二、居民社區事務參與的影響因素

一般來講，影響居民參與的因素很多，有經濟利益、社會地位、心理動機和參與興趣等，除此之外，居住年限、年齡結構等也會影響到參與度。

( 一) 部分居民參與社區事務帶有功利性目的。

根據公共選擇理論，在市場經濟條件下，人們總是追求自身利益的最大化。利益原則一旦被引入社區事務，追求正當利益的行為會受到社會的認同，居民的參與熱情會被激發出來，但是，人是有限理性，往往較多考慮自身利益需求，常帶有一定的片面性，沒有考慮到公共利益。調查顯示，高等收入群體參與事務主要集中精神生活領域，如社區安全、健康健身、環境衛生等;低收入群體集中在物質、生產、生活領域，如勞動保障、勞動就業推薦等;中等收入群體介于兩者之間。

(二) 社區事務吸引力不夠大。部分社區服務內容單一，主要依托于街道職能部門如勞動保障、綜合治理、計生等開展工作，另外受場地、資金等因素的制約，在居民大量需要的養老、托幼、保健、社區文化、娛樂、家政、綠化、保潔等方面的服務很欠缺，致使小區配套設施不能跟上，居民生活環境受到影響;社區活動載體單一、陳舊，調查中發現，認為“社區活動不吸引人”和“沒有人來組織”的人分別占到35%和30%;一些社區工作者服務意識不強，工作不到位，這些對居民的吸引力產生影響。

(三) 居民與居委會之間信任度不夠高。一方面，居民在參與事務時，他們的一些主張對居委會的影響較小，民意表達后提出的主張往往收效甚微，久而久之就會在居民中產生不信任心理，居民不滿情緒會大大增加，最終產生“搭便車”的心理，認為公共利益的增減不會對個人利益產生直接的影響，所以個人參與公共利益既無好處也無意義，不如讓別人去爭取權益，自己在旁邊坐享其成。另一方面，居委會、業主委員會、物業公司職責不清、權限不明、關系不順，居民反映的問題不能及時得到解決，這將使得居民參與社區事務的熱情和質量大大降低，甚至會產生被剝奪感，更為嚴重的是會導致社會沖突的增加，不利于和諧社區的構建。

(四) 參與機制和渠道不暢通。地方政府和居委會在為居民提供表達利益需求的途徑和制度上還有很多不足，缺乏一套詳細規范、操作性強的制度，具有較大的自主隨意性。如一些居委會認為必要的時候，才召集部分居民開會商討，或者是政府有關部門提要求時，居委會才組織落實，不是主動創造條件讓居民參與。社區信息透明化不夠，渠道相對單一，居民反映問題、提供建議的渠道往往不順暢，這同公民要求參與政治的愿望和熱情不適應，更談不上“善治”。

(五) 社區自治組織發育不完善。與當前政府強大的推動力相比，社區自治組織力量則顯得相對弱小，可以說是一種典型的“強政府弱社會”的二元格局。一個善治的社區離不開多類型、多層次的自治組織的積極參與，而社區自治組織、社區工作者則是社區治理的重要推動者，他們可以滿足市場經濟條件下越來越多元化的需求，使更多的優秀專業工作者通過民間渠道進入社區，優化結構，進而提升社區工作的專業化程度。

(六) 居民的社區認同感和歸屬感不強。受傳統思想意識影響，居民的家族本位思想、同事意識較強，缺少“社會人”意識，制約居民社區意識形成，人與人之間的相互信任與合作精神較為缺乏。社區內生基礎薄弱，社區文化建設的載體不夠豐富，產生不了相對統一的社區理念，也就不能營造統一的社區價值取向和社區生活圈的氛圍，再加之居民所受到的教育程度、經濟條件、社會地位、社會關系、居住時間長短、性格愛好等存在差異，這些都制約著居民社區意識的形成，影響著社區凝聚力和向心力，與居民自治的要求有一定的距離。

三、對策和建議

擴大居民參與社區事務，可以從參與渠道、組織化程度、制度化建設、社會資本、服務意識、政府和社區的回應度及效率等方面探索破解居民參與難題的一般路徑，實現社區善治。

( 一) 強化社區服務功能。按照《組織法》的規定，明確政府與居委會的工作職責，政府側重于指導、組織居委會工作，與居委會是支持、管理和調控關系，政府應將執行權力下放到居委會，真正實現自治。政府職能部門可以根據社區的特點有針對性的開展指導和服務，并接受監督。區機關、街道要抓住社區服務這一主線，以解決群眾反映的難點、熱點問題出發，從改善群眾生活環境著手，讓群眾感受到社區的變化。推行仙林網格化模式，派駐掛職干部、安排大學生村官，進一步壯大基層力量。區財政進一步加大社區建設資金補助力度，加快老小區出新，興建活動場所，美化居住環境，給居民提供良好的生存、生活空間。發展社區文化事業、豐富居民的業余生活和精神追求。發展社區衛生事業，做到小病不出社區。完善社會保障體系，解決好困難家庭說問題。加強社區的治安管理，創建平安社區，調動居民參與社區活動的積極性。

( 二) 引導公民有序參與。要實現社區善治，構建有利于居民參與社區治理的制度與體制環境。首先公眾參與制度的程序設計和安排要更多考慮的居民收益，要洞察居民參與社區事務的動機，有針對性地動員群眾，廣泛聽取居民的意見，創造便利條件讓居民最大程度上參與決策，如聽證制、公示制。其次建立保證公眾參與的可靠程序，程序必須公開透明、科學可靠，社區工作人員加強政策解釋，采取激勵和引導。再次是構建一整套行之有效的操作方法，社區里一些問題，僅僅靠社區工作人員、社區居民自己解決是行不通的，要爭取相關部門、相關單位的支持，通力合作加以解決。比如違章建筑的拆除，需要依靠城管，扶貧幫困、創業就業需要通過結對共建單位幫扶，未成年網吧上網，需要與派出所、消防大隊、文化局、稅務局等部門共同解決。

(三) 培養自治組織能力。社區矛盾主要集中于家庭矛盾、鄰里矛盾、居民和物業矛盾、居民與居委會的矛盾，這些矛盾有的涉及一些共性問題，對于涉及到社區公共利益的事務，則應當由全體居民或者代表來表決，一旦表決結果作出，就可視為“社規民約”，社區內的成員都應當遵守。通過培育和發展各類志愿者組織和中介服務機構，一是采取相關扶持政策，引導志愿組織進入社區，參與社區建設。如建立治安巡邏隊、業余培訓學校，舉辦各種居民所好的知識講座，如法律、健康、家庭生活、青少年教育等，增進居民之間的溝通。二是發揮居民中的各種專業人才力量，組成社區志愿者隊伍為社區弱勢群體提供幫助，如利用自身專業技能對社區如教育、醫療、法律進行咨詢服務，為青少年、老人、病患提供服務。

(四) 拓寬居民參與渠道。要推動社區居民參與社區治理的熱情，必須建立健全有利于居民表達自身利益的渠道。首先，實現黨組織內民主表達機制，使黨員群眾能夠及時向組織表達廣大居民對社區建設與發展的看法，設立社區議事室、民情懇談會。居委會通過公示欄、簡報等形式及時向居民公布社區情況和工作動態，增加社區管理的透明度，加強居民之間的互動交流，保障社區居民的知情權、參與權和監督權;其次，拓展社區普通居民表達自身利益的信息渠道，通過搭建社區論壇，廣泛開展社區建設交流互動活動，開展多種形式的社團文體活動和志愿服務活動，鼓勵廣大居民群眾通過合法化的利益表達機制來表達自己的觀點和想法。社區樓棟組長，樓長、黨小組長負責收集信息，梳理社區、居民迫切需要解決的問題，提前予以公示，得到居民的認可和支持;最后，社區工作者應及時主動了解社區群眾的思想動向，如社區干部為群眾零距離服務和志愿者便民服務，拉近距離，真心交流。

(五) 激發居民參與活力。根據社區的不同特點，開展相應的特色社區創建活動，力爭打造一批自治型、文化型、服務型、學習型和安居型等特色社區，形成社區建設的統一理念，培育居民共同的價值體系和道德規范，提升居民的文化維系力。創新社區活動載體，開展“五好”家庭創建活動，通過開展教育活動，使居民積極參與社區工作中來，通過評選學習型家庭、科普型家庭、學法守法家庭等特色家庭等活動，提高居民參與創建活動的積極性。組建社區文體隊伍，讓社區文體骨干能有機會參與到社區活動中來，帶動更多的人一起娛樂、休閑。通過組織形式多樣、健康有益的群眾性文化、體育、科普、教育、娛樂、互助等活動，加強社區成員間、不同群體間的社會團結，激發他們“熱愛社區、建設社區”的熱情。