流動青少年的生殖健康服務：相關政策、現狀與需求

鄭真真 陸杰華 劉 爽

1.中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 北京 100732 2.北京大學社會學系 北京 100871 3.中國人民大學人口與發展研究中心 北京 100872

·公共衛生·

流動青少年的生殖健康服務：相關政策、現狀與需求

鄭真真1?陸杰華2劉 爽3

1.中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 北京 100732 2.北京大學社會學系 北京 100871 3.中國人民大學人口與發展研究中心 北京 100872

目的：了解流動青少年的生殖健康服務需求以及為其提供服務的現狀與現有相關政策的基本情況，探索設計適應青少年特點的生殖健康政策體系及相應的服務模式。方法：本研究主要采用文獻資料綜述和相關政策評估等定性方法，通過專題座談會、個體訪談和實地考察等方法收集定性資料。結果：青少年生殖健康服務的政策環境尚未形成，青少年生殖健康教育雖然已經起步，但服務相對滯后，現有服務與流動青少年需求存在較大差距。建議：首先需要良好的政策環境，其次應建立有效的工作機制，相關政府部門應提升面向青少年的生殖健康服務管理，并在探索和創新的同時總結和推廣成功經驗。

青少年；生殖健康服務；流動人口；政策

1 研究背景

聯合國千年發展目標提出至2015年實現人人享有生殖健康服務。盡管中國城鄉已經構建了較為完整且覆蓋面廣、主要面向已婚育齡人群的計劃生育和生殖健康政策體系及技術服務網絡，但針對青少年的性與生殖健康教育、咨詢和服務的缺口仍然較大。根據聯合國機構的評估，中國在青少年生殖健康教育與服務、流動人口生殖健康和計劃生育服務方面與國際還存在明顯差距。［1］青少年處于身心發育的關鍵時期，也是性活躍階段，生殖健康狀況直接影響其健康。享有生殖健康服務是青少年的基本權利之一。1994年國際人口與發展行動綱領特別提出，各國政府應當重視青少年的生殖健康，向其提供高質量的生殖健康服務，并滿足其需求。

根據2010年第六次人口普查結果，中國15～24歲的青少年人口規模約為2.28億，占總人口的1／6左右。以往的研究發現青少年存在的生殖健康問題主要有:婚前性經歷和不安全性行為比例不斷攀升，未婚妊娠和未婚人工流產也呈現上升趨勢，未婚青少年生殖道感染面臨較高風險等。［2］而青少年則面臨規避健康風險行動滯后、能力不足等問題。尤其對于流動青少年而言，脫離了長輩的管束，有了更多與異性交往的機會，從而對生殖健康教育和服務有更多的需求。［3］

中國流動人口中15～24歲的青少年約占29%，大部分為在外打工者，以未婚為主。針對流動青年的一項調查顯示，約半數青年對于婚前性行為持開放態度，但這些人群的相關知識比較缺乏或者比較片面；而又具有強烈的自我保護意識。［4］這樣一個龐大的青少年群體，急需與他們個性特點相適應的性與生殖健康教育和服務。但中國現有的生殖健康和計劃生育多以已婚育齡人群為服務對象，缺乏針對未婚青少年的服務，而學校的青春期教育在內容和形式上并未滿足其需求，并且存在針對性較差、涵蓋內容有限等問題。由于現有的計劃生育和生殖健康政策體系和服務模式，沒有明確將未婚青少年尤其是未婚流動人口涵蓋其中，大多數宣傳教育和服務方式既不適合、也難以滿足未婚青少年的服務需求，流動未婚青少年難以得到流入地的生殖保健服務，從而導致未婚青少年的意外妊娠和人工流產問題長期未得到有效解決。

中國／聯合國人口基金會在第七周期國別項目中，將青少年性與生殖健康作為人口與發展領域的項目內容之一，旨在通過項目試點地區的先行實踐，從政策制定者、服務提供者、青少年需求等多個維度上，探索和設計適應青少年特點的生殖健康政策體系及技術服務模式，以便全面改善青少年尤其是流動未婚青少年的生殖健康狀況。為深入了解項目地區流動青少年的生殖健康服務需求以及流動青少年服務提供的現狀與現有相關政策的基本情況，本研究在重慶、長沙和海口3個市的項目區、縣開展了相關調研。

2 資料來源與方法

2.1 資料來源

本研究主要通過文獻綜述和實地調研，了解和分析現狀、存在問題、差距以及不同類別的需求。在調查地區通過小組座談、個體訪談及實地考察等方式收集資料。

由專家學者、青年志愿者和項目管理者共同組成調研組，于2012年8—10月在三個項目縣、區開展實地調研，圍繞政策分析、現狀分析、需求評估三個方面，從決策者、項目管理者、服務提供者和流動青少年幾個角度，了解流動青少年生殖健康服務的現狀、需求以及存在的主要問題和差距。根據項目設計，三地調研時使用了相同的訪談提綱，在每個調查點組織4個青少年專題座談會（分為制造業和服務業人員，男女分組座談）和1個管理／服務人員座談會，共計組織了12個青少年座談會和3個管理／服務人員座談會。參加座談會的未婚青少年共計100人（男53人，女47人），其中流動青少年64人，本地青少年36人；參加座談會的相關部門管理／服務人員共41人，此外調研組還對5位管理／服務人員進行了面對面訪談。調研組實地考察了流動人口集中的3個街道和3處工作場所（工廠、建筑工地、公交站）以及與流動青少年服務相關的5個機構（區婦幼保健院、縣計劃生育指導站、民辦婦嬰醫院、社區衛生站、青春健康俱樂部）。

2.2 研究內容

青少年性與生殖健康服務涉及知識／信息提供、咨詢和技術服務等多個方面。本次調研主要針對流動青少年群體，從青少年性與生殖健康的政策分析、現狀分析和需求評估展開。這三部分既相對獨立也相互關聯，具體內容包括:（1）政策分析:分析和評價當地現有政策是否能保障向未婚青少年提供生殖健康服務和免費避孕服務，在政策文本和對政策的理解方面存在哪些主要問題和差距，并研究制訂、完善政策方案。（2）現狀分析:通過實地調查，了解現有相關政策執行情況、現有相關服務項目使用情況，從決策者、服務提供者和青少年三方面了解服務中存在的主要問題和差距。（3）需求評估:從決策者、服務提供者和青少年三方面了解青少年的性與生殖健康服務需求，調查研究適合青少年的服務方式和服務內容，增加青少年服務項目所需人力、物力、財力和場地設施等，為完善相關政策設計提出切實可行的建議。

3 結果

3.1 青少年生殖健康服務的政策環境尚未形成

現有國家層面政策法規、條例和綱領性文件中的措詞和概念界定，均未明確將針對青少年的生殖健康服務納入基本公共衛生服務范疇，也沒有明確指出未婚青少年獲得生殖健康服務的權利，從而不利于青少年生殖健康服務提供的制度化、常規化和規范化。生殖健康服務的對象大多籠統地以“群眾”或“育齡群眾”界定，沒有明文提出青少年的生殖健康服務問題。而在有明確定義的地方多使用“已婚育齡婦女”或“育齡夫妻”，并未涵蓋未婚人群。［5］與未成年人有關的文件規定中，《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》提出“保障兒童享有基本醫療衛生服務”，但未將生殖健康宣傳教育和技術服務尤其是避孕服務歸入基本醫療衛生服務體系中。衛生部1997年頒布的《三級婦幼保健機構評審標準》中明確提出要在婦幼保健機構中開設青春期保健門診，提供相應的咨詢和醫療服務，以滿足青少年各種健康要求，但目前僅有少數城市的少數診所中開展青少年友好服務。

省、市層面的相關政策和條例目前還缺乏覆蓋未婚青少年的明確界定，不能有效推動青少年生殖健康服務的可持續開展。隨著流動人口規模的不斷擴大，其對計劃生育服務需求迅速增長，國家和各地政府也出臺了有關條例。國家層面，在服務對象的界定方面，仍然借鑒了以前相關法規的規定。如2009年國家《流動人口計劃生育工作條例》在規定避孕節育技術指導和免費提供計劃生育服務時，將服務對象設定為育齡夫妻，在對條例適用對象的解釋中定義為18～49周歲的流動人口。最近幾年出臺的有關流動人口計劃生育管理與服務的條例中，在服務對象方面均未明確納入未婚青少年。省級有關計劃生育服務提供的政策體系基本沿用了國家規定的方法與內涵。

因此，對于青少年而言，目前尚沒有任何明確保障其享有生殖健康服務的文件規定，也很難找到對青少年享有生殖健康服務權利的法律法規依據。各省、市通過項目的形式為青少年特別是流動青少年提供生殖健康服務和宣傳教育。但是各省、市迄今都沒有將該項內容納入常規的考核評估，客觀上造成項目工作與日常工作脫節，經費來源缺乏保障，無法保證該項工作的可持續性。而在區、縣層面，政策內容較為靈活、及時、針對性也較強，部分區、縣針對未婚青少年特別是流動青少年的生殖健康服務，出臺了一系列文件，以不同方式對青少年生殖健康教育與服務提供政策支持和保障。

3.2 針對青少年的生殖健康教育已逐漸開展，但服務相對滯后

根據青少年人群的不同需求，面向青少年的生殖健康服務大致可分為三個方面:一是開展宣傳教育與咨詢；二是提供避孕藥具；三是開設青少年友好門診服務，提供包括避孕和人工流產等在內的生殖健康技術服務。

調研區、縣都不同程度地開展了依托學校和社區、面向青少年的青春期健康教育活動。這些活動一般由計生、衛生和教育等各相關部門協調、合作開展。其中，起步較早的地區自2000年在中小學開展了以性與生殖健康教育為主的“青春健康”項目，2006年將該項目拓展到流動人口中，目前在青少年性與生殖健康教育方面已經形成多部門協調、合作的格局，建立了“政府牽頭、部門協同、社會參與”的工作模式，制定了青春健康項目管理規范和青春健康教育服務規范，建立了青春期健康教育師資隊伍，開展了分別針對就業流動青少年和在校青少年的培訓。而生殖健康咨詢服務主要是在學校內開展，如利用校內心理咨詢室、校醫務室，向本校學生提供性與生殖健康輔導與咨詢服務。面向社會青少年的咨詢服務則非常有限。有的地區根據青少年的特點，開始探索利用互聯網、熱線電話等形式開展咨詢服務。

避孕藥具的提供對象主要是青年流動人口。一些地區采取多種渠道向流動人口提供避孕藥具，如設置服務對象可以自取的固定點（多位于社區中心或工作場所）、避孕套自動售貨機、社區上門服務等。藥具站根據流動人口規模和去年使用情況制定計劃，基本保證供應。

在青少年性與生殖健康教育方面，一些區、縣積極建設青少年活動陣地，充分利用社區公共設施、學校圖書館、社區醫院、人口學校及計劃生育生殖保健綜合服務站和青少年活動中心等場所，為青少年提供性與生殖健康閱讀材料或放映教育片。

盡管大部分流動人口聚集的城市都有較為豐富的醫療衛生資源，但多數都未建立專門針對青少年的生殖健康門診，接受過專業培訓的青少年友好服務人員較少，只有少量的民辦婦幼醫院建立了“少女意外妊娠救助中心”，不僅提供相關的技術服務，而且也開展一定的心理疏導工作，建立了“未成年人性知識健康咨詢熱線”，一定程度上彌補了服務的空缺。由于各地實際情況、工作開展時間、工作基礎和客觀條件不同，在工作機制、主要宣傳教育方式和內容等方面都存在差異。從學校、社會和家庭三個方面來看，各地進展并不均衡，學校的工作基礎相對較好，社會工作基礎次之，家庭層面的青少年生殖健康教育工作則較為欠缺。

從服務提供方的角度看，目前各地針對青少年的生殖健康服務仍然存在一些問題:（1）需要有明確的政策支持體系保障青少年生殖健康服務的提供及其可持續性，完善多部門協作機制并保障其制度化；在政策法規上明確將流動未婚青少年納入均等化服務的適用對象；（2）現有工作多建立在項目運作基礎之上，對青少年的覆蓋仍然有限，需要將青少年生殖健康工作常規化和規范化；（3）現有技術服務對象多為已婚婦女，缺乏適合青少年特點的服務，且宣傳教育未能和技術服務有機結合；（4）缺乏擁有專業技能的師資隊伍和能夠提供青少年友好服務的技術服務人員；（5）尚缺乏青少年教育、咨詢、技術服務等方面的轉介機制與整合型服務模式。

3.3 流動青少年的生殖健康服務存在供需差距

目前，流動青少年的構成呈現多樣化的特點，在陌生環境和工作壓力的綜合作用下，部分地區青少年未婚同居的現象比較普遍。與相對穩定、年齡較大的已婚流動人口比較，未婚流動青少年面臨的問題不同，因此他們的服務需求不同，對服務內容、服務方式和服務質量的要求也不同。

通過調研發現，生殖健康知識普及的程度有限。一方面，流動青少年生殖健康知識主要來自公共場所的宣傳材料或自己遇到問題時上網查找，而最為普遍的知識和信息來源則是私營醫療機構的商業廣告。絕大多數流動青少年在學校中獲得的生殖健康知識也非常有限，同時，幾乎無人接受過任何具有針對性、個性化的咨詢服務，在醫院接受服務的內容主要是去做補救性的人工流產。另一方面，由于人口和計劃生育部門對避孕藥具發放點的宣傳，有些流動青少年知曉可以在社區衛生服務中心獲得免費避孕藥具；在基層計劃生育工作開展較好的企業中，未婚青年都了解企業內的免費避孕藥具發放點位置。

宣傳教育方式較為單一，缺乏針對性和適宜性。避孕藥具的發放雖然已經有了良好的工作基礎，但還存在覆蓋盲點。雖然流動青少年獲得服務的信息比較缺乏，但并不能說明其沒有這方面的需求。調研中青少年對咨詢熱線、網絡信息（指政府或有公信力的機構發布的互動信息）、青少年門診等形式給予了肯定，認為其專業性和權威性能夠更好地滿足個性化的需求，此外，形式多樣的宣傳材料和書籍雜志也被予以肯定。然而，流動青少年對生殖健康的需求并不是單一活動和傳統做法能夠滿足的:（1）青少年對于傳統的授課和程式化的宣傳教育不感興趣，并且缺乏主動尋求知識和服務的動力；（2）青少年即使有獲取知識的欲望，但又不愿花費太多的時間，對生殖健康風險重視不夠，只有在迫切需要時才會尋求幫助；（3）青少年在獲取避孕藥具時多是“自己購買”，其次是“公共場所設置的開放式免費自取”，這一方面反映出青少年生殖健康服務應注重保護其隱私，另一方面也折射出各地在青少年友好服務提供方面的缺位情況。

與青少年的需求相比，現有服務過于被動，技術服務以“事后補救”為主。機構的專業化程度和可能的信任度影響到流動青少年對求助方式的選擇。通過調研得知，如果意外懷孕等需要求助相關機構時，所有訪談者多選擇綜合醫院的專門科室、婦幼保健院和計劃生育服務機構，而選擇私人診所或社區衛生服務站（中心）較少。反映出青少年對生命安全的重視，同時也希望這些專業機構能夠專門提供青少年友好服務。

4 討論

4.1 缺乏明確的政策保障和有效的運作機制

現有各級政策體系主要強調面向已婚人群的公共服務，缺乏專門針對青少年的明確規定，即使近幾年出臺的有關流動人口公共服務均等化的一系列文件中，也未能明確覆蓋15～24歲未婚青少年。這種政策界定的模糊和盲區，導致面向未婚青少年的生殖健康服務工作難以納入日常工作和考核范疇，從而難以保障該項工作的制度化和常規化，也難以調動基層工作人員的積極性。

4.2 實施機構亟需轉變工作思路，改革工作模式

相關機構應轉變“傳統”的婦幼保健和計劃生育工作思路，將工作重點從控制生育轉向保障育齡人群享有基本的生殖健康服務權利。將目前以管理育齡夫妻為主的工作方式，轉變為根據青少年需求提供服務，以需求評估為依據、以項目活動為載體，將以政策宣傳和運動式宣傳為主的計劃生育宣教活動，轉變為適合青少年特點的多樣化、個性化宣傳教育；將主要面向已婚人群開展的服務，拓寬到未婚人群、尤其是青少年人群。

4.3 缺乏有資質的宣傳教育和服務提供人員

盡管部分區、縣具有接受過國家或省級培訓的青春健康教育師資隊伍，但由于該項工作開展時間較短，再加上人員變動和流失問題，要建立一支能夠承擔青春健康教育和青少年友好型服務的人才隊伍，并根據青少年需求提升服務能力，是當前所有調研區、縣面臨的共同挑戰。

4.4 針對青少年的生殖健康服務缺乏相關的工作經驗

將青少年尤其是流動人口中的未婚青少年作為服務對象，是目前衛生和計劃生育系統面臨的一個新課題。這一人群思想活躍、流動性強，青春期的快速變化、發育成熟提前、過早走入社會等，使其在心理上和生理上產生諸多變化和問題:更加重視自己的隱私，反感刻板的說教；觀念開放，但風險意識淡薄；需要安全、自己選擇的生活，但知識、技能儲備不足。如何接近這一群體，向其提供所需要的服務，預防可避免的傷害，有效促進其生殖健康，目前還缺乏相關經驗，還需要不斷探索和創新。此外，培養青年志愿者和同伴教育者，鼓勵青少年參與項目工作，充分發揮青少年的作用，是做好該項工作的核心內容之一，但這也是服務機構較為陌生的內容，還需要進一步加強對青少年相關信息的收集和分析，確立以服務對象為中心、以需求為導向、以信息為基礎的服務提供模式。

4.5 服務對象構成多樣化、需求多層次

流動青少年是一個處于人生特殊階段、多樣化、有多層次需求的群體。既包括所有青少年對相關生殖健康知識的需求，也包括了部分青少年對避孕藥具提供等具體知識、技能的掌握。這種多樣化、個性化和多層次的需求，向為青少年提供適宜、便捷、可及的服務提出了更高的要求，需要進一步探索資源共享、責任分擔、服務銜接的整合型服務模式，這也是目前該項服務所面臨的最大挑戰之一。根據調研得知，近年來各區、縣在青少年生殖健康服務領域方面開展了各項工作，初步建立了多部門協作的工作機制，為以后工作的開展奠定了基礎。但現有的政策環境、服務機制、服務內容、服務方式和服務能力等，對于滿足當前青少年人群、尤其是流動未婚青少年的性與生殖健康服務需求還存在較大差距。

5 建議

5.1 為保障青少年性與生殖健康服務營造良好政策環境

為了實現中國政府向國際社會所做的承諾，達到千年發展目標中2015年“人人享有生殖健康服務”的具體目標，應營造良好的政策環境，這是各級政府的責任。

國家層面，建議國家政策、法規和條例中統一使用“育齡人群”作為適用的服務對象，包括15～49歲不同婚姻狀態的男性和女性；其次衛生和計劃生育委員會、教育部等相關部門應明確青少年尤其是未婚青少年享有性與生殖健康教育與服務的權利，并適當規定教育與服務的內容和范圍，明確將15歲以上未婚流動青少年納入流動人口服務范圍。

省級層面應完善對青少年生殖健康工作的機制保障，對流動人口工作條例中有關適用對象做修改或補充，明確將15歲以上未婚流動青少年納入流動人口服務覆蓋范圍；逐步將面向青少年的計劃生育、生殖健康宣傳教育和技術服務納入常規工作和考核內容。

各區、縣應在改善青少年性與生殖健康權利保障和服務提供的政策環境方面開展分析研究，向上級部門提出具體建議；在政府領導下建立多部門協作的工作機制，保障青少年獲得與需求相適應的全面、綜合服務。

5.2 為推進青少年性與生殖健康服務建立有效工作機制

明確各部門權責，構建高效、互惠的多部門協作機制。在各部門之間貫徹合作和共贏理念，建立良性的、常態的溝通機制，實現信息和數據的共享。人、財、物方面互通有無，形成管理和服務的合力，并對工作過程進行監督評估。同時，應充分借助公共衛生服務、流動人口服務等現有工作推進青少年項目，努力探索青少年性與生殖健康服務長效化、制度化、規范化的路徑。

5.3 為滿足青少年性與生殖健康服務提升管理和服務能力

分析本地青少年、尤其是流動青少年的基本構成，及時了解其服務需求。針對該群體的多樣性和不同需求，分層、分群、分類開展工作，制訂針對不同群體的工作重點，優先考慮以往覆蓋不足的群體。建立評估機制，研究現有政策和服務中存在的問題。評估機制應當注重過程，淡化結果，并至少包括以下三個部分:（1）及時了解青少年群體對現有政策和服務的評價，以增強其認可度，激發其接受服務的主動性；（2）政策制定者評估，以評價和完善現有的政策體系；（3）服務提供者的評估，對服務的種類、方式和宣傳手段進行改進。加強對服務提供者的培訓，提高他們向青少年提供服務的能力。注意組織和發展青少年參與項目工作，培養和擴展青年志愿者隊伍；發揮現有青年志愿者的擴散效應，在流動人口的不同群體中發展和培養同伴教育者。

5.4 為推廣青少年性與生殖健康服務探索、總結、推廣實踐經驗

各地應積極探索本地青少年性與生殖健康工作，發揮已有優勢，突破工作難點，創造具有本地特色的工作經驗。并進行及時總結，發掘青少年工作中創新之處。同時增加與其他區、縣的交流與互動，學習和介紹成功經驗。適時將工作經驗在市、省級介紹和推廣。

［1］中國外交部，聯合國駐華系統.中國實施千年發展目標進展情況報告［R］.2010.

［2］高爾生，樓超華.中國青少年性和生殖健康發展軌跡［M］.／／張開寧.中國性與生殖健康30年［M］.北京:社會科學文獻出版社，2008.

［3］王小敏，許姜姜，吳金英，等.外來務工青年婚前性行為狀況與生殖健康需求［J］.國際生殖健康／計劃生育雜志，2010，29（6）:429-433.

［4］王暉.青少年流動人口生殖健康狀況［M］.北京:中國人口出版社，2010.

［5］許潔霜，錢序.我國青少年生殖健康政策回顧和發展趨勢分析［J］.中國衛生政策研究，2013，6（2）:49-55.

Reproductive health services for youngm igrants:Policy，status quo and needs

ZHENG Zhen-zhen1，LU Jie-hua2，LIU Shuang3
1.Institute of Population and Labor Economics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China 2.Department of Sociology，Peking University，Beijing 100871，China 3.Center of Population and Development，Renmin University，Beijing 100872，China

Objective:To understand the reproductive health needs of youngmigrants and services available to them，and to understand related policies and explore an appropriate policy system and service model for migrant youth.Methods:This is qualitative research that includes a document and policy review and fieldwork.Qualitative information was collected by focus group discussion，individual interview，and observation at study sites.Results: There is no favorable policy for providing reproductive health services to adolescents.Relevant services are lagging given the existing reproductive health education to adolescents.There is also a big gap between available services and the needs of youngmigrants.Recommendation:A supportive policy system is the key to ensuring sexual and reproductive health for all adolescents and ensuring an effective service-provision approach.Relevant government departments should improvemanagementand service capacity for adolescents，explore and be innovative when searching for appropriate approaches，and review and introduce successful experiments.

Adolescents；Reproductive health service；Migrants；Policy

R197

A

10.3969／j.issn.1674-2982.2013.11.006

2013-07-22

2013-08-27

（編輯 趙曉娟）

鄭真真，女（1954年—），研究員，主要研究方向為人口學、生殖健康的社會科學研究。E-mail:zhengzz＠cass.org.cn