當前中國高校反腐倡廉制度重構研究*

高 山

（江蘇警官學院 江蘇 南京 210031）

當前中國高校運行的反腐倡廉制度，主要移植于各級黨政機關的反腐倡廉制度，適應了黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與的工作模式，在維護高等學校和諧穩定、促進高等學校健康發展工作中發揮了重要作用。但我們也必須清醒地看到，當前中國高校的腐敗現象正呈高發態勢，形勢十分嚴峻。高校腐敗現象的蔓延引起了全社會的關注和反應，高校腐敗行為正成為反腐敗工作的新焦點。

我們思考高校反腐倡廉工作如何科學開展，如何設計規范權利、義務的制度，必須首先明白基于特定的政治文化背景下高校反腐倡廉制度會因為行為主體的認知模式、思維方式、價值立場等不斷強化制度選擇主體舊有的思維定勢、形成觀念變革與制度變遷的路徑依賴，以及兩者之間的內在循環，而不是首先考慮反腐倡廉的具體措施、方法與技巧。人們對制度安排的態度取舍及其在制度變遷實踐中的行為選擇，都是在特定的政治文化背景下進行的，離開特定的政治文化背景來設計一種制度將毫無意義。所以，本文著重探討構建反腐倡廉制度路徑選擇和制度設計這一宏觀問題。

一、當前中國高校反腐倡廉制度的理論基礎

近年來，高等教育事業在國家宏觀政策指引下得到了快速發展，改革也在不斷深入，但一些不和諧現象也隨之日益顯現，腐敗問題就是其中的一個重要因素。綜觀高校反腐倡廉研究成果，結合工作實際，高校的腐敗問題主要出現在以下幾個領域，即組織人事、財務審計、采購招標、科研學術、招生錄取、學生管理、基建工程、后勤產業等。高校腐敗現象紛繁復雜，但經過總結歸納，我們不難看出，高校腐敗行為主要是高校中濫用公共權力以謀取私人利益或小團體利益的行為。離開了公共權力，高校的腐敗也就失去了土壤，因此公共權力是高校反腐倡廉的核心概念，高校公共權力與其他領域公共權力的異同為高校反腐倡廉制度設計的路徑選擇提供了理論依據。公共權力的行使離不開人這個主體，對人的基本認識是反腐倡廉理論演繹和推理的前提。我國高校反腐倡廉理論研究很少涉及到這兩個問題，更多的是研究反腐倡廉的細節。這種沒有搞清理論前提基礎的研究，無異于無源之水、無本之木，很難取得實質性效果。對人性和公共權力的認識是研究高校反腐倡廉理論的重要切入點。

對人性的認識，特別是對人性的缺陷的認識是制度設計的主要方面。我國古代思想家韓非從“人性惡”出發，認為人都是不可靠的，為了私利會不斷地攻擊。所以他認為要鞏固統治就必須實行法治，要掌握駕馭臣下的“法”和“術”。資產階級的以分權制衡為原則的國家權力制約制度，在很大程度上也是以人的缺陷和對人的不信任為基礎的。羅素在《權力論》中說:“人對權力有著永無止境的沖動。這種欲望永無休止和滿足?！泵系滤锅F也說:“一切有權力的人都很容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止?！边@種對人性的認識是基于“經濟人”“理性人”的假設之上的。馬克思主義者也從來沒有反對過公共權力行使者的“經濟人”假設。馬克思曾經指出:“只有利已主義的個人才是現實的人”，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”“正確理解的利益是道德的基礎?！瘪R克思甚至斷言:“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益，是對他們財產和利已主義個人的保護?！保?］在我國社會主義初級階段，存在可能進行公共權力變異的情況下，進行制度設計必須考慮到人性的特點。

權力是人類社會普遍存在的一種現象，雖然不同的學者對權力（特別是公共權力）的理解有所不同，但總的核心思想比較一致，人們基本上同意美國政治學家羅伯特·達爾（RobenA·Dahl）對權力的一個比較寬泛的定義，即將權力看作人類普遍存在的一種影響力。其具有四個特征:一是權力能依靠一定載體所擁有的物質性因素而具有強制性;二是權力由于存在于一定的有序的結構之中而自然地有級別和大小之分，高一級別中的人會比低一級別中的人權力大;三是權力的存在是為了滿足人們的某種需要而具有利益指向性，不存在無目的的權力。正是權力的目的性會帶來權力行使方式的多樣性，這些方式可能是合法的，也可能是非法的;四是權力由于作為一種外在型的影響力而可以從主體中分離出來，所以具有可交換性。權力在主體轉讓、更換的過程中能帶來利益。這種權力的可交換性為權力腐敗的存在提供了一種解說。［2］

英國歷史學家阿克頓有一句名言:權力必然導致腐?。ㄆ鋵崙撌遣皇苤萍s的權力必然導致腐敗）。這句話深刻揭示了權力與腐敗的內在聯系。但是，權力只是腐敗產生的必要條件。權力是否一定導致腐敗，取決于權力載體的人。所以，對人性和公共權力的認識成為高校反腐倡廉制度設計的基礎和前提。

現代社會中，腐敗概念一般作權力腐敗的簡稱，它特指權力的蛻變。權力腐敗是掌握公共權力的團體或個人以公共權力為其謀取私利，導致公共權力的異化和變質?？疾旄咝炔康母瘮⌒袨?，不難看出最為顯著的特征仍然是權力腐化和道德的敗壞，一樣也是公共權力的濫用或公共權力的使用沒有得到有效的制約，利用職權維護和謀取私利。高校腐敗從本質上與其他領域無異，但高校的公共權力與其他領域的公共權力，特別是黨政機關的公共權力的不同還是顯而易見的。

隨著社會的進步，社會事務的迅速增加，社會關系日益復雜，公共權力不斷向生產生活、社會福利、文化教育等領域擴展。高校的公共權力也是如此，在計劃經濟時代，高校的社會角色比較單一，基本不承擔除教學科研以外的任何社會職能，其角色單一，權力結構簡單。但在當代社會，高校已經成為復雜社會體中重要的一個組成部分，高校的社會職能不斷擴展。根據《中華人民共和國高等教育法》的規定，我國公辦高校的公共權力結構模式，大致可分為三類:第一類是政治權力，高校的政治權力是國家或社會基于整體需要而對高等教育所形成的各種影響力，高等教育中政治權力的存在，在于高等教育與國家及社會的大系統的相互作用、相互影響。在我國高校中政治權力集中體現于黨委會，決定著高校的基本發展方向，具有全局性、戰略性的重要力量;第二類是行政權力，高校行政權力的主體是以校長為最高長官的高校各管理層中領導和輔助人員，校長權力來源于整個國家公共權力體系的分配，校長所行使的權力是一種公共權力的代理權，掌握全校教學、科研、行政、后勤服務、產業開發等具體事務，近年來高校校長權力泛化現象日益嚴重;第三類是學術權力，高校的學術權力是學術組織或學術人員運用專門知識對學術活動中的學術事務進行判斷和評價并做出決定的權力。高校學術權力的主體是教師和科研人員。學術資源具有有限性等特點，有限性導致了資源配置沖突，以及資源使用的監管沖突，因此，防止學術利益沖突制度建設同樣應成為高校推進反腐倡廉制度創新的關鍵。

二、當前中國高校反腐倡廉制度的實施障礙

在第十七屆中央紀委第二次全會上，胡錦濤強調，當前出現一些腐敗案件多發的新領域，高校、醫院等單位案件呈多發態勢，反腐倡廉建設必須常抓不懈，一刻也不能放松。高校的反腐敗工作已經成為黨和政府反腐敗的重要內容。圍繞高校腐敗問題，國家立法機關，紀檢監察部門制定了一系列的法律法規和規章條例，如果這些法規能得到切實的實施，也基本能夠遏制高校腐敗現象的高發態勢，然而事實卻不盡如人意。路徑依賴問題是高校反腐倡制度實施的主要障礙。

關于路徑依賴問題，這是道格拉斯將前人關于技術演進過程中的自我強化現象的論證推廣到制度變遷中的一種說法。他說，制度變遷存在著自我強化的機制。這種制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。人們過去的選擇決定了他們現在的可能選擇。沿著既定的路徑的變化可能進入良性循環，也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無效率的狀態下而導致停滯，一旦進入鎖定狀態，要突破這種鎖定將變得十分因難。

當前中國高校反腐倡廉制度不是獨立于現代大學制度體系的另外一種制度類型，而是其重要組成部分，是以大學內部監督評價制度為主體，同時包括那些有利于規范領導決策行為、學校內部權力運行和資源分配，防止公共權力濫用，預防腐敗行為發生的一部分決策制度、內部運行制度和資源分配制度。此外，還包括調整政府和高校關系制度中那些為防止高校領導干部腐敗的制度，以及調整高校與社會、家長關系制度中有利于高校實現大學職能，預防腐敗的正式和非正式制度。在我國，還包括適用于高校黨員的反腐倡廉制度。所以，高校反腐倡廉制度是根植于現代大學制度體系之中，并難以與之割裂的制度整體，同時是黨和國家反腐倡廉制度體系的有機組成部分。［3］這一定位是高校反腐倡廉制度的前提和依據，高校反腐倡廉制度當然也無法擺脫制度變遷中出現路徑依賴現象。

當代中國高校反腐倡廉工作過程具有重要的路徑依賴特征。第一，反腐倡廉工作的出發點（即強化高校內部紀檢監察部門的監督機制）會提供強化制度的慣性，高校的紀檢監察部門監督工作沿著初始制度路徑和既定方向運行，要比另僻蹊徑方便得多。因為創新是艱難的，改革是要付出代價的而且不容易出成果，所以各高校的紀檢監察部門在紀檢監察工作制度化、規范化建設上均熱衷于監督的細節工作，那也是容易做的事。第二，在已成型的反腐倡廉制度中，容易形成圍繞該制度的既得利益的壓力集團。他們力圖維護現行反腐倡廉制度的低效率以維護自身既得利益，阻礙制度的進一步創新和發展。比如現行的高校紀檢監察部門不但無實權，而且獨立工作的能力較差，隸屬于高校黨委或行政首長，故實際上對行政首長無效力。高校反腐倡廉的出發點會為后續的制度建設設定方向和劃定范圍。我國現行監督體制中缺乏實施自我監督的支撐力量，什么事情都會講究內部協調。所以，導致中國高校反腐倡廉工作形式化和低效率。由于對權力制約理論和對人性認識的誤讀，造成了對反腐倡廉制度的簡單移植。這些問題構成了當代中國高校反腐制度規范化建設特有的路徑依賴問題，直接影響了中國高校反腐倡廉制度建設。高校反腐倡廉制度建設目的在于服務高校反腐倡廉建設實際需要，必須突破原有制度的依賴路徑，從高校的實際出發，找尋新的制度供給路徑，以保證制度持續、有效供給。

三、當前中國高校反腐倡廉制度的重構設計

一般來說，人類規范公共權力的努力主要表現為兩種形式:一是通過意識形態投資來改變權力主體的行為偏好，通過強化道德自律來引導權力主體的行為偏好，通過強化道德自律來引導權力主體無條件地增進公共利益。這種思想路徑所隱含的邏輯前提是相信人性是可塑的，甚至是可臻完美境地的;二是致力于外部強制性的行為規范的建構，通過對權力運作的邊界、程序、方式等作出嚴格細致的界定，建立剛性的權力監督制約機制。這種思想路徑所隱含的是認定公共權力主體同普通人一樣受制于人應有的“人性局限性”，他們只有在合乎自身利益的前提下才能作出增進公共利益的行為選擇。

可以認為，制度變遷存在自我強化的路徑依賴現象。而且，這種制度變遷的路徑依賴會和觀念的傳播形成一種既相互支撐又相互限制共生關系。在這一過程中，觀念會逐步強化為一種強大的思維定勢，特別是基于一定的政策傳統，人們認為在目前情況不可能改變的情況下，一種“集體無意識”便形成了。一旦通過努力沒有取得預期的成效，制度設計的主體往往不是去認真反思這一思路可能存在的局限，而是本能地認定問題出在教育實踐缺乏必要的“力度”上，進而上綱上線，進一步提高教化的地位、加強相關的制度保障機制，投入更多的人力、物力來從事相關的制度保障機制，投入更多的人力、物力來從事這項偉大的工程。由此陷入一種無法擺脫的自我循環。制度通過一系列循環式的擴展，則強化為一種僵化的結構，與之相沖突的制度選擇思路和制度創新實踐不是受到壓制，就是為僵化的結構所同化或異化。最終，所謂的創新就始終只能在既有的觀念和制度框架內展開，難以引發結構性突破，哪怕是這一制度體系的低效率已經成為眾人皆知的事實，也難以放棄這一制度體系。于是制度的演變或發展就陷入了某種“鎖定”狀態。

這對于中國高校反腐倡廉制度來說，同樣如此。我們可以根據上文分析，從整體來看，中國高校反腐倡廉制度是一種側重于內在約束的路徑選擇，制度設計者希望通過強化道德自律自束引導高校公共權力主體遵紀守法，讓高校自己監督自己。實際上，讓自己監督自己是不可能的，或效果很差。第一，道德教化對于改變權力主體權力偏好的作用是有限度的，期望絕大多數高校的公共權力主體都形成大公無私的圣賢人格是不切實際的。必須承認，任何一個社會能夠將自身塑造成完全利他的，都必定是極個別的（就是我們常說的偉人、圣賢等），絕大多數人都無法達到絕對無私的境界。無論我們多么遺憾，但都必須理性地接受這一缺憾;第二，道德內有的路徑選擇，極易受到機會主義的侵蝕。道德規范具有一定的模糊性，道德觀念的多元性又決定道德無法形成統一的評判標準，這樣往往會導致文過飾非，弄虛作假的機會主義盛行;第三，道德自律是一種軟性的約束機制，其有效性無法得到可靠的保障。正因為此，設計與時俱進的好制度是十分重要的。［4］

因此，進一步加強我國高校的反腐倡廉工作必須選擇合適的路徑并設計制度，對高校公共權力實施有效制約，應建立起自上而下和自下而上的雙向監督結構，然后根據路徑依賴的特征來規范高校反腐倡廉工作的細節，諸如紀檢監察的機構設置，人員配備，監督的方法、技巧等。具體來說，自上而下就是要基于對權力的客觀認識和對人性的正確理解，突破傳統思維，把高校的反腐倡廉從傳統的隸屬于高校系統內的監督，重新定位為獨立于高校系統之外而直屬于黨中央的紀檢監察或國家教育行政主管部門的獨立監督，建立高校紀檢監察部門的垂直領導關系，高校紀檢監察部門參與高校的黨政活動，監督高校的重要決策，但完全獨立于高校，直接向垂直領導部門負責;或至少相對獨立于高校的黨政組織，強化垂直領導關系，高校紀檢監察部門與高校黨政組織明確各自職責、界線清晰，保持相對獨立，這種獨立應當表現為人事獨立、財政經費獨立和工作方法獨立。而且這種獨立監督權威不容置疑。在此前提下，總結以往的反腐倡廉經驗，不斷完善，這才能真正做到科學、有效的監督。

所謂自下而上，就是在建立自上而下監督體系的同時，要進一步強化來自體制外的社會制約。體制內的制約要想長期生效，僅憑體制內的監督是無法長久持續的，也無法真正實現有效制約高校的效果。現代民主社會自下而上的民主監督是政治現代化的主要標志之一。社會民眾只有真正具有了民主監督的權力，才能構成對高校的外在制約與壓力。目前我國社會的民主監督主體主要為非政府組織和媒體機構。非政府組織有別于政黨，是集文化、科技、社會為一體的大眾化組織，它可以利用不同于政府的權力來對高校的黨政活動提出建議批評。媒體機構通過報刊、電臺、電視臺、互聯網、短信等方式在一定程度上能產生監督的效用，而且這種作用日益明顯。必須科學合理地建立起自上而下和自下而上的雙向監督結構，相輔相承、互相促進、共同作用。否則，再美好的反腐倡廉構想也都是無法達到預期效果的幻想。

［1］馬克思恩格斯全集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1956.443.

［2］羅伯特·達爾.現代政治分析［M］.上海:上海譯文出版社，1987.36.

［3］蘇金福.高校反腐倡廉制度體系及其設計的探討［J］.福建農林大學學報（哲學社會科學版），2011，（3）.

［4］高山.當前中國高校反腐倡廉的路徑選擇和制度設計問題的思考［J］.湖北函授大學學報.2009，（2）.