創新紀檢監察信訪舉報集約辦理機制的實踐探索與思考*
——以江蘇沭陽為例

趙　峰　馬建珍

(1.江蘇省宿遷市紀委信訪室　江蘇　宿遷　223800； 2.中共南京市委黨?！〗K　南京　210001)

隨著改革開放向縱深發展，社會深層次的矛盾將越來越突顯，在一個地方、一個系統、一個單位相同或相似的紛繁復雜的問題通過信訪舉報渠道不斷涌現，群眾上訪、集訪、越訪等現象層出不窮，嚴重影響和制約地方社會經濟發展及和諧社會的構建。如何從各地實際出發，以改革與創新精神不斷探索并形成一套富有特色和實際效果的集約化辦理信訪舉報工作機制，及時化解社會矛盾糾紛、切實維護人民群眾合法權益，真正達到社會穩定的目的，已成為紀檢監察信訪部門面臨的一項重要課題。本文以江蘇省沭陽縣紀檢監察信訪舉報集約辦理機制創新實踐為案例，對此進行探究。

一、紀檢監察信訪舉報集約辦理機制的構成要素

按照《現代漢語詞典》的釋義，集約是“泛指采用現代化管理方法和科學技術，加強分工、協作，提高資金、資源使用效率的經營方式”，機制是“一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式?！奔o檢監察信訪舉報集約辦理機制就是以科學發展觀為指導，以維護人民群眾的合法權益為宗旨，集中整合紀檢監察機關諸多資源，理順領導體制、組織體系、規章制度、技術設施和責任追究等關系，采用政治、經濟、法律等手段，充分發揮紀檢監察機關的組織協調作用、直查快辦職能，減少中間環節，提高信訪問題的處置效率，達到信息共享、資源共用、降低成本、高效處理的過程和方式，其構成要素主要包括以下四個方面：

(一)組織體系要有力，有明確的職責分工

在推進集約辦理機制落實過程中，關鍵是建立健全組織體系架構，以縣域為例，縣紀委、監察局成立三個層級的聯辦機構體系:第一層為縣紀委、監察局機關各室；第二層為各紀檢監察工作室和各派駐出紀委(紀檢組)；第三層為各鄉鎮紀委書記、村居信訪聯絡員，村居信訪聯絡員一般由村居處事公道、作風正派、有威信的人員擔任。各層級人員分工明確、職責清晰，為紀檢監察信訪舉報集約辦理提供堅強有力的組織保證。

(二)辦理程序要簡潔，有明確的時效要求

信訪舉報集約辦理機制最大的作用在于簡化辦理程序，減少中間環節，直接交辦到具體責任單位和個人，各承辦單位在接到重點信訪交辦件后，一般情況下要在二個工作日內派員調查或處理；對人民群眾反映的熱點、難點信訪問題，應在十五個工作日內調查處理完畢；對人民群眾反映的復雜疑難信訪問題，應在三十個工作日內調查處理完畢(有特別批示要求的，按批示要求辦理；情況特殊的，可以申請延期)，并及時將調查結果和處理意見向反映人反饋，確保辦理效果。

(三)結果要區別對待，有明確的職能定位

紀檢監察信訪舉報集約辦理機制按照“事事有落實、件件有回音”的要求，都實行要結果件。該項機制對處理結果區別對待，有明確的職能定位，對信訪舉報案件不是“堵、打、截”，而是“導、引、疏”，有利于各相關職能部門對人民群眾反映的合理訴求給予充分滿足；對無政策依據的信訪訴求，則努力做好信訪人的思想工作，落實相關措施，確保息訪。

(四)責任要嚴格追究，有明確的推進措施

為確保各種信訪問題得到及時有效、妥善處理，需要建立強有力的問責制作保障，對處理信訪問題的相關部門應該作為而不作為、慢作為、亂作為或因承辦人推諉扯皮、工作方法簡單、態度粗暴、以上壓下、執紀執法不公等原因造成信訪人重復(越級)信訪的，依法追究相關責任人及相關領導的責任，確保人民群眾反映的問題按時報結。

二、創新紀檢監察信訪舉報集約辦理機制的必要性和緊迫性

新時期信訪舉報工作面臨的嚴峻現實需要紀檢監察信訪部門從實際工作出發，認真研究信訪舉報工作的規律，不斷創新各種工作機制，切實找到新形勢下破解信訪舉報問題的新路徑。

(一)紀檢監察信訪舉報的形勢倒逼創新辦理機制

隨著改革開放的持續深入，勢必關涉更多方面利益的調整，信訪舉報問題更加紛繁復雜，存在多發、頻發、突發的態勢，當前突出表現在：紀檢監察信訪舉報工作涉及范圍越來越廣，邊界越來越模糊；群眾利用網絡、媒體進行舉報意識在不斷增強，影響逐漸加大；涉及群眾切身利益的檢舉控告越來越多，處理難度越來越大；信訪突發性、偶然性、對抗性大大增加，導致紀檢監察信訪舉報傳統辦理方法在領導、力量、手段、技術等方面均存在相對不足，這就需要紀檢監察信訪舉報部門主動適應形勢的發展變化，創造性地開展工作，集約、高效做好新時期的信訪舉報工作，更好地發揮信訪舉報橋梁紐帶作用。

(二)紀檢監察信訪舉報的工作實踐倒逼創新辦理機制

近年來，信訪總體形勢持續趨好，但也存在諸多不足，如信訪責任制度落實不到位、信訪協調機制乏力、處理程序不規范、信訪處置手段、方法陳舊、信訪干部依法依紀做好信訪舉報工作的能力與水平不足等，這些問題制約了信訪舉報案件調查處理的力度、時效、質量，也是影響群眾滿意度的關鍵點。加強信訪舉報集約化創新工作，就是產生于不斷變化的信訪舉報工作新秩序的規范需求，及時、高效發現與化解矛盾糾紛和突出信訪問題的過程需要，維護好人民群眾的切身利益、社會和諧穩定和公平正義的結果要求。

(三)地域經濟社會發展的具體實際倒逼創新辦理機制

作為地方政府，面臨著加快推進經濟發展和維護社會和諧穩定的雙重任務。近年來，因經濟發展、城市建設、拆遷安置、農村補貼、計劃生育等問題引發矛盾糾紛和重點信訪問題居高不下，如何讓各基層組織在自己的職責范圍內及時高效地解決經濟發展過程中出現的矛盾糾紛和重點信訪問題，讓具體承擔這一任務的工作主體和責任主體更加清晰明了，用制度的強制力促使他們在盡可能短的時限內充分滿足人民群眾的信訪訴求，推動和實現地域經濟社會又好又快發展和社會和諧穩定的“雙贏”就顯得尤為迫切和重要。為適應這一新形勢，就需要把規范各工作主體和責任主體作為出發點，以第一時間妥善解決人民群眾信訪問題為終極目標，加大探索研究力度，加強紀檢監察重點信訪問題集約辦理，讓不同性質的信訪舉報問題按照設計劃定的工作程序進入各相關責任主體，形成權責統一、利益共享的良性工作機制，推動紀檢監察重點信訪問題的妥善解決。

三、江蘇沭陽創新紀檢監察信訪舉報集約辦理機制的實踐探索

江蘇省沭陽縣紀委、監察局發揮主動意識和首創精神，在創新信訪舉報集約辦理機制方面進行了積極探索，2011年不僅使紀檢監察信訪舉報案件辦理時間平均縮短15%，按期辦結率達到100%，越級訪和重復訪與上年同比分別下降了75%和86%，取得了明顯效果，并且積累了許多行之有效的經驗，其基本做法如下：

(一)加大領導力度，構建齊抓共管的信訪集約辦理組織體系

集約辦理工作由于涉及人員復雜、內容多樣等特性，必然要求集約處理的主體也要多樣性、全面性，因此形成較為全面的工作組織是保證集約辦理工作能否實現的關鍵，而部門、人員、設備、制度等又是構成集約辦理信訪舉報工作組織的必要因素。在構建紀檢監察信訪舉報集約辦理組織體系、網絡體系中，要充分發揮黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責的信訪舉報工作大格局作用。一是建立集約辦理工作領導小組。沭陽縣成立由紀檢監察、公安、檢察、法院、民政、信訪等部門組成的紀檢監察信訪集約辦理工作領導小組，全面推行“一個(類)問題、一名領導、一班人馬、一抓到底”的工作模式，形成人人有擔子、集體抓信訪的工作格局，這是統一高效集約處理信訪舉報問題的前提和基礎。二是配齊人員。沭陽縣建立紀檢監察派駐工作機制，在各部門配備派駐紀委(檢)書記(組長)，在轄區建立紀檢監察工作室，配齊配強鎮、村(居)紀檢監察干部和信訪聯絡員、信訪信息員，著力構建橫向到邊、縱向到底的紀檢監察信訪舉報工作網絡，使得信訪信息得到快速傳遞，集約處理工作機制快速建立。三是暢通渠道。暢通紀檢監察信訪舉報渠道，24小時開通紀檢監察12388舉報電話，開通政(行)風熱線，推行紀檢監察信訪舉報綠色郵政通道，在村(居)設立信訪舉報箱，開通網上舉報信箱、手機短信舉報，公開縣級領導手機號碼等，方便群眾舉報。四是明確分工。由鎮、村(居)紀檢監察干部和信訪聯絡員負責了解本鄉鎮、本村(居)出現的苗頭性、傾向性問題，定期排查矛盾糾紛，及時分析研究并上報本單位的信訪形勢；紀檢監察工作室和各單位派駐紀委(檢)書記(組長)負責了解掌握本轄區(本單位)出現的苗頭性、傾向性問題，對其進行分析研究；縣紀委信訪室負責對全縣紀檢監察信訪舉報工作進行分析研究，對影響區域社會穩定的復雜信訪問題，縣紀委則及時梳理上報縣委、縣政府，有利于縣委、縣政府快速牽頭集約會辦解決。五是落實制度。沭陽縣扎實開展縣級領導走訪、下訪、接訪活動，面對面聽取群眾呼聲，及時化解矛盾糾紛和信訪難題；開展“民情日記”制度，全體黨員干部通過走訪調研把“民之所想，民之所憂，民之所難”記入民情日記，并視情解決；推行“村情定期發布”制度，把村級重大事項、村級財務收支、涉農資金補助以及為民辦實事項目等方面的內容定期召開村民代表大會公開發布，確保村民的知情權、參與權、監督權；加強社會管理服務中心建設，在縣建立行政服務中心，把全縣所有具有審批職能的單位全部安排進入中心辦公，實行審批事項、收費標準、服務承諾“五公開”，把“一條龍服務”和“一卡清收費”等規章制度落到實處。在鄉鎮成立社會管理服務中心，把財政、民政、信訪、政法等16個部門集中辦公，設立業務咨詢、信訪接待、業務受理三大平臺，推行信訪接待、涉農資金補助等基層事務辦理“一條龍”服務，做到符合條件立即辦、材料不齊指導辦、外來投資優先辦、多頭處理并聯辦、跟蹤服務主動辦。同時，根據村(居)留守老人和兒童較多的實際情況，在全縣473個村(居)設立便民服務室，實現鄉鎮、村(居)聯動，對不方便到鄉鎮社會管理服務中心辦理的留守老人和殘疾人等，由村(居)服務人員將群眾的辦事材料收集起來，定期到鄉鎮社會管理服務中心統一辦理，達到及時高效為民服務的目的。

(二)優化力量配置，培養一支敢打硬仗的信訪集約處置干部隊伍

沭陽縣紀委、監察局將信訪室和6個紀檢監察工作室的28名工作人員組成10個調查核處組，作為信訪辦理的一線梯隊，重點解決基層組織無法解決的疑難信訪問題；將機關8個職能室和20個派駐紀檢組的39名工作人員組成12個精干調查組，作為辦理的直屬隊進行二線配置，辦理上級機關和領導的交辦件。同時，每年選擇一批信訪舉報事項，從辦理進度、質量、停訴息訪等方面，制定不同分值，半年或年終對辦理結果進行評比，把評比結果納入年度考核，與個人表彰獎勵及提拔任用緊密掛鉤，極力建設一支政治堅強、業務精通、作風優良、紀律嚴明、公正清廉的紀檢監察干部隊伍。具體做到：一是注重工作人員的政治堅定性。紀檢監察機關的工作性質、職責和作用，決定了講政治、講黨性是對紀檢監察干部第一位要求。沭陽縣紀委、監察局按照賀國強同志“四個對”的目標要求(對黨和國家無限忠誠；對腐敗分子和消極腐敗現象堅決斗爭；對廣大干部和群眾關心愛護；對自己和親屬嚴格要求)，通過集中學習、領導領學、小組討論、個人匯報等形式，組織全體紀檢監察干部深入學習中國特色社會主義理論，扎實開展“做黨的忠誠衛士、當群眾的貼心人”主題實踐活動，努力用反腐倡廉建設最新理論成果武裝紀檢監察干部的頭腦，促進紀檢監察干部堅定服務社會主義建設的理想信念。二是注重工作人員業務素養的提升。紀檢監察干部業務素質和能力的高低，直接影響著反腐倡廉建設的成效。沭陽縣紀委、監察局通過上級培訓、集中培訓、每周一課、周末講壇、跟班學習、研討交流等形式，組織全體紀檢監察干部學習現代財經、金融、法律、社會管理以及信息化、智能化等高科技知識，全力提升紀檢監察干部綜合素質；組織紀檢監察干部深入實際、深入基層、深入群眾，推進干部雙向掛職鍛煉，加大輪崗交流力度，培養鍛煉干部服務大局的能力。三是注重打造優良的工作作風。“打鐵還得自身硬”，紀檢監察機關的作風是否過硬，直接關系到黨的形象，關系到黨的創造力、凝聚力、戰斗力。沭陽縣在紀檢監察干部中深入開展責任文化建設，組織紀檢監察干部重溫入黨誓詞，開展紀檢監察工作失誤“登記”制度，落實工作分工負責制，促進紀檢監察干部聽黨指揮，令行禁止。四是注重塑造嚴明的工作紀律。沭陽縣紀委、監察局著力加強自身建設，建立健全內控制度，完善案件查辦、執法糾風等業務工作制度；辦文辦會、財務管理、公務接待、后勤保障、安全保密等日常管理制度；督查考核和責任追究等保障制度；規范紀檢監察工作程序，建立內部監督制約機制，開展紀檢干部大家評等活動，自覺接受外部監督。五是注重營造公正清廉的工作環境。沭陽縣紀委、監察局堅持用先進文化占領紀檢干部的思想陣地，通過開展社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德專題教育，組織紀檢干部參加拓展訓練、軍事訓練，開展各類文體活動，努力培養紀檢監察干部團結有為、奮發向上的工作熱情和生活情趣，發揚勤儉節約和艱苦奮斗優良傳統，促進紀檢監察干部自我約束，做到不該去的地方不去，不該吃的飯不吃，不該玩的地方不玩，不該說的話不說，守住清貧、耐住寂寞、管住手腳、經住考驗，清清白白做人，干干凈凈干事，塑造紀檢監察干部的良好形象。

(三)實行“四辦”并舉，形成攻堅克難的集約辦理勢頭

沭陽縣紀檢監察機關對人民群眾反映的信訪舉報問題，認真按照“件件有著落，事事有回音”的要求，通過直辦、交辦、會辦、督辦等措施，明確紀檢監察重點信訪集約辦理時限，確保紀檢監察信訪舉報問題優質、高效、及時辦結。一是強化直辦工作。對上級紀檢監察機關和省、市、縣領導批辦的重點信訪問題，屬初信初訪范圍的，由縣紀委信訪室按程序梳理報委、局主要領導批示，并依批示要求直接轉給縣紀委相關職能室、派駐紀檢監察機構或紀檢監察工作室辦理，限期辦結。二是注重交辦工作。對涉及人民群眾反映的階段性熱點、焦點問題或可能影響縣域社會穩定的敏感性問題，由縣紀委信訪室在第一時間報呈縣紀委主要領導批示，以縣紀委名義直接交辦給信訪發生地黨組織，或以主要領導交辦單形式交辦到相關職能部門辦理，明確辦理標準和辦結時限。三是加強會辦工作。對涉及多個部門的復雜疑難信訪問題或久訪不息的突出信訪問題，列入縣紀委常委會信訪專題例會研究，由縣紀委分管領導牽頭召集相關職能部門集中會辦，在法律、法規和政策允許范圍內，綜合運用政治、經濟、司法等手段協調解決。四是加強督辦工作。對限時報結的重點信訪問題，縣紀委信訪室每天進行跟蹤督辦；對其他重點信訪問題的辦理，每周進行適時提醒督辦，確保重點信訪交辦件在規定時限內實現優質辦理。通過“四辦”并舉，形成攻堅克難的集約辦理勢頭，切實維護人民群眾的合法權益。

(四)嚴格工作問責，提供監督有效的集約辦理保障

沭陽縣紀檢監察信訪舉報工作力求實效，采取落實責任制，加大問責力度，促進信訪問題的解決。一是推行責任倒查工作制度。把能否真正解決信訪問題，實現信訪案件的平穩終結作為啟動“責任倒查”的充要條件，把重復信訪、越級信訪和有爭議信訪案件作為責任倒查的重點，全力推進信訪案件查處工作責任落實。通過推行“責任倒查”，把重復信訪、越級信訪和存在爭議信訪案件的原因癥結查清楚，讓事實來說話，用公正的影響力和說服力幫助信訪群眾實現停訴息訪。二是推行未完成工作督查會議制度?？h紀委信訪室每月對幫助人民群眾真正解決問題信訪件交辦情況進行梳理匯總，由縣紀委書記在月底召開未完成工作任務單位“一把手”會議，由單位“一把手”對本月未完成工作說明原因，承諾完成時限，并下發通報。對無正當理由或雖有一定理由但造成重大社會影響的，一律啟動問責機制，進行公開問責。三是推行領導干部信訪舉報工作制度執行情況公開問責制度。圍繞黨員領導干部不正確執行信訪工作制度，不積極履行信訪工作責任等問題，在落實“一責四究”(主要領導、分管領導、直接責任人和間接責任人)的基礎上，突出對主要領導的問責力度，提升信訪舉報工作制度執行力。自2011年推行“問責制”以來，沭陽縣先后有14個單位的“一把手”因信訪問題被公開問責，9人被給予黨紀政紀處分，5人被誡勉談話。

四、創新紀檢監察信訪舉報集約辦理機制的幾點思考

從江蘇沭陽實踐探索來看，紀檢監察信訪集約辦理機制作為一項新舉措，無論從其形成、運行看，還是未來發展來看，仍有很多問題值得思考。

(一)信訪舉報集約辦理機制相關的配套制度體系建設需要一個循序漸進、不斷完善的過程

信訪集約辦理機制是一項創新，需要有與時俱進的制度約束和管理才能適應當前不斷變化了的工作形勢和內容，也需要有相應配套制度才能發揮更大的作用。

1.信訪舉報基本制度體系有待進一步完善。創新信訪舉報集約辦理機制需要良好的信訪基本制度作保障，如復雜疑難信訪聽證終結制度、催辦、督辦和限期辦結制度、信訪情況報告制度、信訪舉報工作保密制度、領導接待群眾來訪制度、信訪工作責任追究制度等，只有這些制度在實踐中不斷加以完善，才能為集約、高效處置群眾舉報問題起到很好的指導作用，成為群眾舉報問題的法理依據，確保信訪舉報集約辦理機制的有效運行。

2.信訪舉報問題集約處置配套機制有待進一步健全。開展信訪舉報問題集約辦理，需要有預測準確有效的信訪預警機制、涉及多個部門信訪問題的組織協調機制、具有透明度和公信力的信訪辦事公開機制、信訪高發部門的矛盾排查化解機制、與時俱進的信訪監督機制等加以配套，才能有效提高處置效率。

3.信訪舉報集約辦理制度體系有待進一步完善。紀檢監察信訪舉報集約辦理機制不是一成不變的，需要在實踐中不斷探索與創新，尤其需要不斷完善紀檢監察信訪舉報集約辦理機制組織體系、網絡體系、責任體系和制度體系建設，把事后查處與事前防范有效相結合，做好信訪案件查處的后篇文章，突出成果運用，做到案結事了，停訴息訪，最大限度地減少和化解各種社會矛盾。

(二)信訪舉報集約辦理機制的落實和執行是一個長期、艱巨的過程

信訪舉報集約辦理機制貴在創新，但關鍵在于落實，在此筆者認為主要做好以下二個方面工作：

1.需要有為民服務、解決民生問題長期工作的思想準備。創新紀監信訪舉報集約辦理機制，破解各種信訪舉報問題，切實維護人民群眾的合法權益，從某種意義上說這是一項民心工程，也是一項長期而又艱巨的工作，需要各級黨政領導干部夯實信訪工作的思想基礎，按照黨的十八大提出的“建設人民滿意的公共服務型政府”要求，以化解矛盾糾紛、高效為民服務為目標，將群眾所反映的問題當作大事用心、用情、用力去做，將信訪舉報集約辦理工作模式向基層延伸，向一線拓展，推行基層事務辦理“一條龍”服務，實行立即就辦、無借口工作法、服務性執法等規章制度，簡化辦事程序，提升工作效率，切實將問題在一線發現、在一線處理、在一線解決，達到小事不出村、大事不出鄉鎮、及時高效為民服務的目的。

2.需要加大督查問責力度，提升制度執行力。要提升集約辦理機制的執行力，必須加強和完善問責制度，進一步明確信訪件辦理責任主體，強化責任意識、落實意識，對轄區(系統)內信訪重點人員和重點信訪問題未落實包案制，相關問題未及時處理化解、對紀委交辦的信訪問題未按規定調查處理、對屬于本級受理范圍的信訪問題不予受理或處理不及時、不到位引發群眾到縣以上部門重復信訪或造成其他不良后果的實行公開問責，并且加大承辦單位主要領導和具體承辦人的督查問責力度，用剛性的責任制督促他們做好處理、息訪工作，促進信訪問題的解決。

(三)信訪舉報集約辦理機制的高效運行需要借助現代科學技術，不斷創新集約辦理方式和手段

必須充分運用計算機、信息網絡、通訊等現代科技手段和方法，構建紀檢監察信訪集約辦理網絡平臺，提高工作效率，具體抓住以下幾個關鍵環節：

1.健全網絡舉報平臺。充分利用《百度吧》平臺，構建《黨委書記網絡會客廳》和《紀委書記網上舉報信箱》等網絡舉報平臺，要求所轄各單位和各地一把手都要在《黨委書記網絡會客廳》實名注冊，對網民在《書記網絡會客廳》中跟帖反映的問題和建議，只要涉及到本地或本單位的工作，“一把手”必須在48小時內作出明確回復，用誠信和服務架起政府與人民群眾溝通的橋梁。

2.推行網上全程辦理。對電子信箱舉報、手機短信舉報和網絡舉報的信訪舉報件，直接下載到紀檢監察機關信訪信息受理平臺；對于紙質信訪舉報材料和在調查中收集、形成的紙質文書材料，通過掃描上傳到信訪信息管理系統，使所有工作流程全部在網上完成，實行網上全程辦理。

3.認真實行網上交辦。利用政府網，推行網上無紙化辦公，對人民群眾反映的信訪問題，通過網絡渠道第一時間發送到領導辦公平臺，對領導批示交辦的信訪舉報件，通過網絡第一時間傳送到相關單位和領導，減少辦事程序，提高工作效率，同時，將人民群眾舉報的信訪件查處情況及時通過網絡進行公開回復，接受群眾監督。

4.推行網上督查督辦。把信訪舉報資料從受理、登記、辦理到歸檔各個環節的信息，全部輸入紀檢監察機關信訪信息管理系統，便于上級機關檢查和監督，同時通過信訪工作管理平臺對交辦的信訪件進行催辦督辦，對重點信訪件進行提醒督辦、跟蹤督辦和定期通報，確保重點信訪案件優質、高效、快速報結。

5.加強工作協作互通。構建紀檢監察專網網上辦公平臺，推動紀檢監察機關內部之間信訪舉報業務互聯互通，使信訪信息管理系統業務平臺與其他業務平臺融為一體，擴大信訪舉報網上辦理工作一體化，達到優勢互補、互通情況、促進工作任務完成的目的。