城鄉統籌進程中南京農村社會管理面臨的難點及對策*

李菁怡

（中共南京市委黨校黨史黨建教研部江蘇南京210001）

一、研究背景

十六大以來，我國的工業化、城鎮化和農業現代化發展迅速。統計顯示:2010年，我國的工業化水平綜合指數達到66，已經進入了工業化的中期后半階段。［1］工業的加速發展帶動了大城市的擴張、小城鎮數量的增加以及農業的現代化——城鎮化率從2002年的 39.1% 提升到 2011年的 51.27%，［2］農業發展水平不斷提高;工業化、城鎮化以及農業現代化的發展增量明顯。然而，一系列的社會管理問題隨之凸顯，特別是我國城鄉二元結構依然突出的社會現實決定了農村社會管理問題必然成為加強和創新社會管理的關鍵部分。

用R·諾瑟姆的城市化過程模型來衡量，我國已經進入城市化中期發展階段。在此階段，如果我們不能及時調整失衡的工農業和城鄉發展關系，或者繼續采用城鄉分割的二元發展戰略，不僅會加劇很多矛盾，而且最終還會影響到國家工業化、城市化和現代化的進程。因此，十八大提出“推動城鄉發展一體化”的重要發展戰略，而統籌城鄉發展又是推進城鄉經濟社會發展一體化新格局的前提，是我國新一輪經濟和社會發展的新引擎。而城鄉統籌進程中農村社會管理，更是事關國家全局的重要課題。

以南京為例，一直以來，城鄉二元結構是制約南京發展的主要矛盾:1984年，南京城鄉居民收入差距比為1.48:1，而到2009年，其比例擴大到2.59:1，在省內排名靠后。而衡量社會分配公平的基尼系數也從2005年的0.35擴大到2009年的0.38，接近國際0.4的警戒線。而且，從空間布局看，南京具有大城市、大農村的特點，其郊縣面積占全市96%，戶籍人口占全市61%。與蘇南其他城市相比，南京“城強郊弱”的經濟結構明顯;城區綜合實力優于一般城市，但郊縣總體實力欠缺。

因此，近年來，南京大力探索以大都市帶動新農村的城鄉統籌發展模式，推進全域統籌、城鄉一體發展。2011年市第十三次黨代會更明確提出:到2015年，基本建立城鄉經濟社會一體化發展體制機制。統籌推進城鄉現代化建設，使南京主導功能更加完善、生活品質更加優良、城鄉發展更加協調，打造獨具魅力的都市美麗鄉村、農民幸福家園。2012年，作為貫徹落實黨代會精神的部署會，全市發展現代農業、建設美麗鄉村動員大會進一步明確了南京統籌城鄉、一體發展的愿景——擁有便利的生活和美麗的鄉村，正在成為特大型城市發展的重要潮流，生活富裕、生產先進、生態良好的美麗鄉村，正在成為農村發展的重要價值追求。

當前，南京已經進入新的發展階段，率先基本實現現代化也已進入攻堅決戰期，對照率先基本實現現代化指標體系，南京還存在城鄉居民收入、生態環境質量和農業農村發展水平三大薄弱環節。因此，通過創新農村社會管理，把基本現代化的薄弱環節變成優勢領域，以推進體制機制創新為重點，激發農業農村發展活力，才能更有針對性地解決好農業農村農民問題。

二、農村社會管理內涵及范圍

農村社會是我國社會的基礎，加強社會管理的重點應該在基層、在農村。這是農村經濟社會發展階段變化的客觀要求，是城鎮化和新農村建設的重要內容，也是農村社會和諧穩定的重要保障。我們必須整體提升農村社會管理能力和公共服務水平，既要從國家長治久安的大局謀劃，又要從維護農民群眾的根本利益考慮;既要從城鄉統籌、政策傾斜上著力，又要從解決農村社會每一項實際問題著手;既要堅持黨委領導、政府負責，又要依靠社會協同、公眾參與。

農村社會管理是農村基層政府及其他社會組織為了適應經濟與社會的發展和滿足廣大農民的需要，對農村公共事務實施的有效管理，強調的是農村社會系統的組成各要素之間相互作用的方式和過程，也就是社會系統運行的具體方式方法。它是在農村基層黨組織的領導下，農村基層政府，農村社會組織和廣大農民共同參與的過程中形成的，是社會管理的重要組成部分。

依據社會管理的七大基本任務，［3］延伸理解，可以將農村社會管理的內容闡釋為:協調農村社會關系、規范農民社會行為、促進農村社會認同、解決農村的社會問題、化解農村社會矛盾，以及在應對好農村社會風險的基礎上，促進農村的社會公正和社會穩定。圍繞著生存與發展的核心主題，其基本內容則可以概括為以下幾個方面:

一是農村社會關系。農村社會關系是中國農村的獨有特點。典型中國農村的社會關系一般包括了差序格局、親屬與地緣關系的范式。隨著農村社會由封閉性逐漸走向開放性，當前農村社會關系呈現以下一些特點:

人情關系日益物欲化。利益原則已日漸成為農村日常生活中人與人交往的一個重要砝碼;熟人社會關系逐漸陌生化，尤其是在經濟發展迅速的城市郊區農村，社會流動性更高，人與人之間生產與生活的范圍、內容和方式日益多元化，熟人社會已轉向半熟人社會甚至是陌生人社會;代際關系逐漸疏離化，計劃生育政策使得家庭規模日益小型化，人們對親屬關系網的依賴程度極大地降低。外出務工成了重要的生活來源與途徑，尤其是新生代農民工長期在外，與父輩和祖輩的親情關系逐漸淡化，傳統“養兒防老”的家庭觀念正在改變;交往對象漸趨多元化，伴隨著農村社會生產方式的轉型，農民的社會交往方式也發生轉型，由一個家庭人轉變成了社會人。盡管交往范圍大小與村民自身的性格、素質和期望等多方面的因素有關，但當代農民還是突破熟人社會、身份社會和村社生活的限制，建立起了自己多元化的社會交往網絡。

二是農村社會行為。社會行為指群體中不同成員分工合作，共同維持群體生活的行為。我國農村的一般現實是，勞動力文化素質的高低、心理狀態等直接影響農民的擇業取向、進步取向與風險取向等社會行為。城市化、工業化背景下，農村社會行為的突出問題體現為“空心村”、留守老人、留守兒童導致的社會行為，也包括一些不法分子破壞正常農村社會秩序的行為問題。

三是農村社會認同。社會認同是新農村文化建設的基石，［4］是社會成員共同擁有的信仰、價值和行動取向的一種集中體現。一方面，我國農村由于區域、代際、性別、經濟水平、文化程度、社會經歷等基本特征的差異，在利益關系和思想認識上的差異日益增強，其價值認同也會出現多樣化乃至"碎片化"的態勢，形成社會認同的難度不斷加大。

另一方面，社會認同具有二重性特征，即社會認同不是同質線性和單一維度的。對同一個體而言，很少有絕對的內群體和絕對的外群體之分，亦即很少存在絕對的認同和絕對的不認同。就目前來講，無論是行動層面（交往表層化）還是心理層面（認同二重性），農民（工）與市民間基本仍是“兩張皮”的關系，他們在城市中處于一種參與者的局外人角色:一部分農民（工）尤其是新生代農民工渴望留在城市，他們對現代城市文明和生活方式有著高度的認同，表現為對這種文明和生活方式的主動性吸納和自覺性內化。但同時，交往是建立在一定的經濟基礎和社會地位之上，相近社會位置的人們之間的交往比其位置相差大的人們間的交往要普遍些（布勞，1991），因此，農民（工）日常交往仍集中與同質群體，而極少和市民即異質群體有所交集。因此，也使得農民（工）會保持較為濃重的鄉土意識，認為自己的家和根在農村。這種二重性是城市化進程中農民（工）認同轉換的一個過渡階段。在城市環境的消解和重鑄作用下，農民（工）的社會認同在多數情形下是復雜、多維的，某種意義上又是矛盾與背離的。

四是農村社會矛盾。農村社會矛盾一般表現為農民增收緩慢、征地拆遷補償安置矛盾、計劃生育、產權糾紛、農民工和留守兒童問題、農村基層干部和黨員隊伍整體素質偏低、干群矛盾導致集體上訪和越級上訪事件等等。當前的農村，除了一些傳統的民事糾紛，如婚姻、家庭、贍養、撫養、房屋宅基地、鄰里和債權債務糾紛等。在轉型過程中，農村基層社會矛盾糾紛涉及的領域趨寬，現已發展成為民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛和輕微的刑事案件并存的多種性質的矛盾糾紛體系。面對如此多元化的矛盾體系，僅僅依靠鄉鎮及村干部的處理，往往感到力不從心。特別在實際中，鄉鎮政府與農民間的溝通協商渠道不暢，解決問題的出發點不同，鄉鎮政府的公共權威形象在農民的心里認同感下降，干群之間發生信任危機。這都表明政府與農民之間缺乏一條順暢的溝通渠道，在工作中存在相當大的障礙，不利于農村社會的和諧穩定。

五是農村社會風險。社會風險是一種導致社會沖突、危及社會穩定和社會秩序的可能性。當前在農村地區，導致社會風險的主要因素有:由于征地拆遷導致的群體性事件，“三留人員”的基本權益和人身安全受到損害而導致的社會問題。農民進城后的社會風險一般表現為農民（工）人身風險（包括貧困風險、疾病與健康風險、養老風險與失業風險。）、生產風險與城市文化的碰撞風險等。但是在農村，農民（工）風險意識還比較薄弱，對風險的認知一般會有兩種極端的情形，一是對于風險的存在完全無知，二是過于自信，漠視風險的客觀存在。這兩種情況對于風險控制都是非常不利的。

三、城鄉統籌進程中南京農村社會管理面臨的難點

南京市情較為特殊，農村社會管理工作難度不小，如:郊縣之間的發展很不平衡。發展好的郊縣綜合實力已經跨入蘇南第一方陣，但有些還停留在蘇中水平，局部地方甚至只是蘇北水平。而且仍存在總量不大、層次不高、質量不優的問題。同時，現代農業示范引領作用尚不明顯。許多工作亮點不少、但規模不大，沒有形成規模化示范帶動效應;在收入基數不斷抬高、政策效應充分釋放的情況下，繼續保持較高增速，完成五年農民收入倍增目標，現實困難和壓力不小;新市鎮建設較普遍地存在品質不高、功能不全、特色不鮮明問題。尤其在規劃設計水平方面，與先進地區差距較大;村莊空心化、農民老齡化、農戶兼業化現象日趨嚴重，農村勞動力單向外流加劇，農業和農村發展受到制約。城鄉統籌進程中南京農村社會管理面臨的難點主要有:

一是農村社會管理的理念意識不到位。一方面，城鎮優先發展的偏向性戰略，使得政府往往偏向于注重城市經濟社會的發展問題，而且更多的還是沿襲“強政府－弱社會”的管理模式，從而在一定程度上弱化了對農村社會的管理問題，導致農村社會管理職能弱化、管理服務缺位、管理理念落后，農村社會動員能力不強、矛盾處理不力、社會整合能力弱等一系列問題。另一方面，目前我們對農民社會保障的財政支持與城市相比還有較大差距，農民為城市現代化和城鎮化做出了土地和人力資源上的巨大支撐，卻沒有享受其帶來的積極成果。失地農民越來越多，流動農民工面臨諸多困境，農民本位的價值偏離，自身綜合素質仍舊偏低，利益表達和參與機制不夠暢通等等，也弱化了農村社會管理主體的作用。

二是“人口空心化”及由此引發的農村地域空心化問題。隨著工業化、城鎮化的快速發展，農村常住人口持續減少，造成農村“人走房空”，“三留”人員增多、主體老弱化、土地空棄化，不但破壞農村人居環境，造成土地資源的雙向浪費，還會轉變為涉及人口、土地、產業和基礎設施的農村地域空心化，產生空心村。統計顯示，南京216萬農村人口、68.7萬農戶，居民點占地551平方公里，人均占地254平方米，浪費很大。由于農村青壯年進城打工，生活、工作都進城，許多鄉村變為“空心村”。

三是農村社會管理的人才缺乏且流動性大。在傳統的社會管理中，由于偏重于經濟建設而不注重對社會的管理，從而導致在社會管理方面欠賬多、水平低、人才缺。雖然南京近年來每年大量公開招考選調生、村官到基層工作，但由于農村經濟社會發展水平低，發展潛力有限，所以大部分基層大學生在工作幾年后相繼通過各種途徑離開，導致農村社會管理人才流動性的增大和政策執行上的不穩定性加大。

四是城鄉統籌給農村社會管理帶來新問題。一方面，城鄉規劃一體化和城鄉建設同步化需要一定的制度安排作保障，這在客觀上要求實現城鄉權利平等化。如:目前在經濟、社會、文化等方面，南京農村與城區之間在居住、勞動就業、社會保障、教育、醫療衛生、稅收、土地、財政和金融等方面二元化的不公平政策、制度和現象仍然存在，城鄉政策未統一。另一方面，農村富余勞動力向城鎮平穩有序轉移的制度通道并未完全暢通，沒有城鄉統一的勞動力市場和城鄉勞動者平等就業的制度。在城鎮化進程中，城市中已有穩定職業和住所的農業人口，無法登記為就業地或居住地戶口，因此仍無法享有與城市居民相同的權利，承擔相同的義務。而且戶改帶來農村土地流轉的新問題，轉戶農民失去土地，雖然在政策層面有社會保障配套政策，但實際享受卻依然有限;而且農村集體土地征用與城市國有土地征用尚不具有平等的收益權;城鄉公共財政投入有待公平分配;城鄉之間資金、技術、物資、人才、信息、勞動力等生產要素尚未實現平等自由流動，城鄉無法共享現代市場體系好處等等。

四、提高南京農村社會管理科學化水平的對策建議

當前，要“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。”［5］必須深入學習貫徹黨的十八大精神，圍繞南京率先基本實現現代化目標，堅持統籌為要方針，以開展農村土地綜合整治、轉變土地利用方式為切入點，構建完善城鄉發展一體化體制機制，全面推進城鄉規劃、產業發展、基礎設施、要素配置和公共服務一體化，加快形成工農互惠、城鄉一體的新型工農和城鄉關系，力促郊縣與全市同步率先基本實現現代化。即以制度創新為核心，創新農村社會管理的理念、發揮基層黨組織的作用、以農村社會建設推進農村社會管理創新、引導農民自我管理和自我服務，加快信息化與農村社會管理的融合，加強生態文明建設彰顯南京特色。

（一）創新理念營造社會農村社會良好氛圍

理念是看法、思想，是行動的先導。理念創新即是革除舊有的既定看法和思維模式，以新的視角、新的方法和新的思維模式，形成新的結論或思想觀點，進而用于指導新的實踐的過程。農村社會管理應以理念創新統領，圍繞美麗中國、新農村建設，堅持以和諧的文化的理念指導社會管理創新的制度和機制建設。具體可以以“促進人人和善、家庭和氣、鄰里和睦、社會和諧”為目標，宣揚誠實守信、團結互助、遵紀守法等價值觀，實現教育引導群眾樹立和諧理念、提升和諧意識、營造和諧氛圍的社會環境。

（二）充分發揮基層農村黨組織的帶動作用

社會管理創新是一項系統工程，黨委、政府、社會、公眾在社會管理中的基本職能不同，角色定位也不同。加強農村社會管理創新，需要多種類型的組織來承載，這些組織既包括經濟組織和政治組織，也涵蓋了政府組織和非政府的民間社會團體。在充分發育各類社會組織的背景下，要更加凸顯基層黨組織在農村社會管理中的領導核心作用。

習近平同志指出:黨的基層組織和基層干部是加強和創新社會管理、做好群眾工作最基本、最直接、最有效的力量。［6］農村社會管理應立足于基層黨組織建設，充分發揮基層黨委和黨員干部的先進性，帶動廣大農民安穩致富:一是妥善處理好村級黨組織與村民自治組織之間的關系。規范村級重大事務決策程序，健全村民代表大會制度，建立以黨組織為核心、村民代表大會為決策機構、村民委員會為執行機構、廣大群眾為主體的農村民主政治體系，切實妥善地解決村級黨組織和村民委員會職責交叉問題，以提高農村基層黨組織的組織力和凝聚力。二是科學設計基層黨組織的工作重點。在“農村空心化”的背景下，基層黨組織應把工作重點放在培訓現代農業技術、培育新型農民、帶領群眾致富、關愛特殊群體、維護農村社會穩定等方面。

（三）以農村社會建設推進農村社會管理創新

加強和創新農村社會管理工作，需要以推進社會建設為重要前提和基礎，［7］加強社會建設也需要在改善民生和創新管理中在實現。因此，必須強化全面統籌和系統規劃理念，充分考慮農村經濟社會基本情況、財政承受力度和政府公共服務能力現狀，通盤考慮、整體謀劃、細致設計、階段推進，不斷健全農村社會政策體系，使民生政策優化成為農村社會管理創新的標志。在政策制定中，要避免因人口流動而導致的政策設計不詳細、政策落實成本高、政策缺乏激勵監督等負面現象。在政策執行中，一方面要完善組織設置制度，強化組織保障，同時，完善考核評價制度和審查監督制度，強化責任意識和導向功能，以強有力的制度保障確保政策的落地生根。

如:協調發展社會事業，進一步改善農村公共服務。要以農村社保、醫療衛生、基礎教育、文化體育等社會事業建設為重點，持續推進公共服務均等化，加快農民市民化進程。如:完善增收長效機制，促進農民收入持續較快增長。瞄準農民收入倍增目標，千方百計挖掘增收潛力，確保農民收入在多年連增、位于較高基數的基礎上持續穩定增長。通過開發扶貧和救助扶貧相結合、政府主導與社會參與相結合、普惠政策與特惠政策相結合，多策并舉，逐步消除年人均純收入6500元以下的農戶，促進農村社會共同富裕。

（四）引導農村居民實行自我管理和自我服務

現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。在社會管理中，一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效，另一方面要不斷增強社會自我管理能力，農民是農村社會管理的主體。當前，農村社會結構發生深刻變化，既有純農戶、亦工亦農的兼業戶，也有常年外出務工經商的打工者、自主創業的企業家，農村社會管理主體開始多元化，特別是開展新農村建設以來，有文化、懂技術、會經營的新型農民也積極參與農村社會管理，成為農村社會穩定的主要力量。

因此，為了避免“農村空心化”現象加劇，填補農村社會管理的“真空”問題，必須從新村官、新村干入手，繼續按照“政策、資源、人才向郊縣傾斜”的要求，不斷拓寬選人視野，改善農村干部隊伍結構，真正把政治素質高、群眾威信高、解決處理復雜問題、善于處理農村社會事務和帶領群眾致富的能力強的優秀人才選拔到村級領導班子和農村基層黨組織中。在村民自治的基礎上，村民黨委的領導下，引導、發揮各種農村健康組織在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用，充分調動農民參與社會管理的積極性、主動性、創造性，形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的合力。

（五）加快信息化與農村社會管理的融合

從管理是一種信息過程的視角來看，管理信息的有效性決定了管理的水平和效率。信息技術已被公認為是助推管理模式創新、提升管理效能的有效手段。在社會管理過程中用信息化手段來保證管理信息的有效性，進而提高社會管理科學化水平是非常必要的。社會管理信息化，對于提高社會管理科學化水平具有重要的作用。［8］首先，社會管理信息化能實現溝通的及時，將群眾的訴求與呼聲最迅速地收集。信息化依托的相關技術，可在第一時間把多種利益訴求反映至有關部門，有利于管理部門掌握動態，及時了解群眾的所思所想，有利于民意及時通達、干群經常溝通、訴求得以解決。其次，社會管理信息化能縮短中間的環節，將管理的機會成本降至最低。社會管理信息化運用已有一定渠道，只需較低成本便可實現信息采集、更新、發送、回饋等多重功能。再者，信息化可突破空間和時間的局限，將管理的輻射力和影響力最大化。然而，所有的這些優勢，只有在消除了部門間的信息孤島的基礎上才能得到充分的發揮。

（六）彰顯南京特色突出生態文明建設

堅持“生態優先”戰略，突出環境與經濟社會協調發展、人與自然和諧共生，有效提升農村生態環境質量，持續建設現代化國際性人文綠都。如:強力推進節能減排。嚴格落實近期出臺的控煤減排政策措施;堅持低碳、綠色發展;深化村莊環境綜合整治。將工作方向從自然村落整治轉向連片整治，從整治人居環境轉向配套發展社區服務，從單純建設村莊環境轉向聯動開發特色產業，全面完成省定村莊環境整治任務;加快推進美麗鄉村示范區建設，串點成線，連線成片。

（七）轉變農村土地利用方式，加快城鎮化

2013年中央一號文件提出了持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。同時，把推進人口城鎮化特別是農民工在城鎮落戶作為城鎮化的重要任務。解決目前農村社會管理中的突出問題，不能頭痛醫頭腳痛醫腳，而應該結合中央文件，加快南京城鎮化的步伐。加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策。加強農民工職業培訓、社會保障、權益保護，推動農民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛生、計劃生育、住房租購、文化服務等基本權益，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。同時，積極轉變農村土地利用的方式，走集約化的道路。

社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，也是國家富強、民族興旺的充分體現。而農民是現階段中國社會的主要組成部分，農業、農村深刻變化的客觀現實以及工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展帶來的新形勢、新任務，決定了構建社會主義和諧社會、強國富民的重點在農民，難點在農村。因此，農村的社會管理工作對于整個農村工作的發展乃至整個社會管理工作影響非常大。只有農村發展了才能使整個社會得到長足的發展和進步。

［1］陳佳貴.中國工業化進程報告:1995－2005年中國省域工業化水平評價與研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2007.123、136.

［2］國家統計局.2011年城鎮化率達到51.27%［EB/OL］.http://jingji.cntv.cn/2012/08/17/ARTI1345186274750550.shtml.

［3］胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平［EB/OL］.http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html.

［4］程麗香.社會認同:新農村文化建設的基石［J］.理論與改革，2009，（5）.

［5］胡錦濤同志在中國共產黨第十八次全國代表大會上的講話［EB/OL］.http://www.people.com.cn.

［6］習近平同志在2011年中央黨校省部級主要領導干部“社會管理及其創新”專題研討班結業式的講話［EB/OL］.http://www.gov.cn/ldhd/2011－02/24/content_1809442.htm.

［7］龔維斌.社會管理及其創新中的十大關系［J］.行政管理改革，2011，（5）.

［8］陳發鴻.信息化與社會管理科學化［J］.中共福建省委黨校學報，2011，（6）.