發揮基層社區功能　搞好文明城市創建*
——浦口區基層社區在文明城市創建中的實踐與思考

尹　蘇　陳寧華

(1.東南大學人文學院　江蘇　南京　211189； 2.中共浦口區委黨校　江蘇　南京　211800)

“社區”是我國社會學者從外文翻譯過來的一個名詞。人們在社會生活中，不僅結成一定的社會關系，而且會在一定的地域內形成一個個區域性的生活共同體，整個社會就是由這些大大小小的地區性生活共同體結合而成的。這種聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，在社會學上稱為“社區”。我國目前推進的城市社區建設中，“社區”一詞的涵義，特指經過城市基層社會管理體制改革后經過規模調整了的居民委員會轄區。

眾所周知，社區是城市的細胞，是城市建設與管理的基礎，隨著城市化進程的日益加快，基層社區承擔著越來越多的職能。那么，在當前創建全國文明城市、建設社會主義精神文明的過程中，基層社區發揮的作用如何？有哪些好的經驗與做法？存在什么困惑？為此，我們對浦口區部分基層社區在當前創建全國文明城市中的狀況進行了調查，試圖通過調查摸清他們的思路，總結他們的做法，找出存在的問題，提出解決的對策，以期對我區創建全國文明城市有所裨益。

一、基層社區在創建文明城市中的作用

(一)以基層社區為載體，是創建文明城市的客觀要求

文明城市是指在全面建設小康社會，推進社會主義現代化建設新的發展階段，堅持科學發展觀，經濟和社會各項事業全面進步，精神文明建設取得顯著成就，市民整體素質和城市文明程度較高的城市。創建文明城市，包括政治、經濟、文化等諸多目標，是城市居民為改善物質生活和精神享受而進行的實踐活動。社區是城市的基石，文明城市創建目標的實現只有以社區建設為載體，將創建工作的各項具體要求落腳在基層社區，才能取得事半功倍的成效。

(二)以社區建設為抓手，是創建文明城市的有效途徑

整個社會是由一個個或大或小的社區所組成的。任何一個社區就是一個規模不等的小社會，是整個大社會的不同程度的縮影。基層社區文明創建的好壞，直接關系到整個文明城市創建的成敗。只有社區黨建、精神文明、治安、服務、文化等各項機制相互協調、良好運轉，充分發揮各自功能的時候，才能達到文明城市的創建要求。

(三)以社區黨建為陣地，是創建文明城市的根本保障

社區黨組織是黨組織在城市中的“神經末梢”，是直接面對廣大群眾的最基層黨建陣地。加強社區黨的建設，實質就是增強黨在城市工作的組織基礎和群眾基礎。基層黨組織要把社區創建活動看成轉變工作作風、增進干群情感、為群眾辦實事的重要渠道，各級領導干部主動深入社區、深入群眾，關心人民、服務人民。在社區文明城市創建活動中，黨組織帶頭發揮領導作用，廣大黨員積極發揮先鋒模范作用，是創建文明城市的根本保障。

二、基層社區在文明城市創建中的做法

(一)轉變思想，變被動應付檢查為主動開展工作

自從2008年創建工作開展以來，廣大干部群眾對于創建文明城市的重要性有了一定的認識，思想認識逐步轉變，對于創建工作已產生了認同感，對于文明城市創建所要求的一些活動，已經從被動應付突擊檢查，轉化為主動、定期開展。原來社區衛生死角靠創建時突擊清掃來完成，現在許多社區如盤城、南苑、臨泉等都配有專職環衛人員，把此項工作納入到日常環衛管理中。泉西社區一改過去千篇一律的標語宣傳，拿出資金建設了百余米的文化墻，繪制通俗易懂、內容活潑的特色壁畫。從被動到主動，思想觀念的轉變帶來的是更靈活的工作思路和更扎實的工作方式，得到的是更有成效的工作結果。

(二)繁榮文化，提高全民素質帶動精神文明發展

居民精神文明和文化建設是社區建設的重要內容之一，同時也是文明城市建設對社區提出的要求。在創建文明城市的過程中，浦口區基層社區基本完善了科普宣傳欄、未成年人活動場所、老年人活動室、圖書閱覽室、綠色網吧、道德講堂等基礎設施建設，依托社區文藝骨干形成社區文化陣地，組建文化社團，開展豐富多彩的文化活動，引導居民樹立健康、文明、進步的生活方式。湯泉泉西社區的草根藝術團，除了在本社區演出，帶動了社區居民的活動熱情，還走出社區，向外展示了社區的積極面貌。南苑社區的少兒書畫班如今定期在寒暑假期間舉辦，在提升少年兒童文化修養的同時，也解決了雙職工父母的后顧之憂。社區文化的繁榮，既豐富了居民的業余生活，也提升了居民的文明程度，社區居民文明程度的提升必然帶動社區整體文明素質的提升，進而形成和諧的社區氛圍。

(三)換位思考，化解創建要求和居民需求的矛盾

創建文明城市要求社區整體環境優美，包括樓道衛生、綠化美觀、人際和諧等等方面。然而社區居民千千萬，每個人的價值觀念和生活方式都有所不同，每個居民也都有自己的利益訴求。當創建要求和居民需求產生矛盾時，如何解決好這些矛盾，考驗著基層社區工作人員的智慧。工作中，不僅要動之以情、曉之以理地宣傳政策，生動活潑地展示創建成果，更要學會換位思考，找出矛盾根源，切實加以解決。南苑社區在樓道清掃過程中，發現有部分老人常年占用樓道堆放廢品雜物，不僅不讓工作人員清掃，限期他們自行處理也置之不理，與之家人溝通也收效甚微。在細致了解后得知，這些廢品是老人們回收以貼補家用的。如果強行處理不僅會引起老人們的反感，還可能對他們的生活造成一定影響。為解決這一矛盾，南苑社區一方面聯系相關部門對老人進行幫扶，解決老人的后顧之憂，另一方面主動聯系廢品收購站定期上門收購，化堵為疏，解決了這一影響社區環境的難題。在滿足居民需求的同時，也達到了文明創建的要求。

(四)堅持宗旨，強化社區服務打造和諧居住環境

社區在創建過程中，也不斷加強、完善自身的組織建設。社區作為公共管理的新生組織，本就處于轉型發展期間，為全面推進社區管理改革，各個街道都加緊落實“一委一居一站一辦”管理模式，設置二級管理服務站。在文明創建過程中，隨著社區服務網絡的建設，社區的服務功能日益突顯。在社區服務站，群眾不僅可以就近辦理勞保、社保等行政事項，還可以享受計生咨詢、心理咨詢等健康服務。在不斷完善服務網絡的同時，社區也積極拓寬社區服務形式，堅持無償、低償、有償相結合，在社區服務上不斷創新。盤城社區就成立了物業服務中心，協調解決業主與開發商、物業公司的矛盾，監督物業公司提供服務，引導社區居民建立業委會，合理表達訴求，在出現物業真空的狀態下，接管小區基本的保潔、保安管理。真正成為居民生活工作的堅強后盾，從而促進經濟社會事業的全面發展和進步。各個社區在創建中更是本著為老百姓辦實事的原則，在細節上做文章，努力解決廣大群眾的實際需求。湯泉泉西社區是農民安置小區，從村居搬到樓房，農民的生活環境變了，但是很多生活習慣難以改變。原本紅白喜事要在自家擺上幾桌的習慣，因為居住環境的改變變得難以實現了，為此，社區特意在社區服務站的一樓打造了一個公共食堂，只要提前申請登記，居民可以無償使用。這一緊貼群眾需求的舉措給群眾帶來實惠，受到了群眾歡迎，使得居民對社區的依賴和歸屬感逐步增強。

(五)自治共建，整合社區資源建設志愿服務隊伍

結合文明創建的開展，社區也成為居民自治的平臺。浦口區許多基層社區充分尊重群眾的首創精神和參與社區事業的積極性，在社區建設、社區管理和各項社會活動中，讓社區居民廣泛參與，走出一條社區居民自我管理、共建互動之路。南苑社區以黨群建設為切入點，把老黨員、老干部組織起來，建立了黨群議事會和樓長負責制，以樓長為聯絡員，搭起了社區和群眾之間的連心橋和信息快速通道。把居民關于社區建設、文明創建的疑慮通過樓長們反映出來，再透過議事會逐一化解，借助群眾的組織做好群眾的工作。同時，許多社區在廣大居民中積極開展志愿活動，互助共建，浦東苑社區居民志愿者隊伍就做得很好，他們真正成了各項政策的宣傳員、社區秩序的督察員、社區動態的偵查員、敬老愛幼的服務員、交通安全的引導員、社區環境的維護員。在許多社區，熱心居民還成立了義務巡邏隊、義務保潔隊，為家園的美化和安全貢獻力量。

三、基層社區在創建文明城市中的困惑

(一)疲于突擊創建，長效管理機制欠缺

毋庸諱言，我們現在的文明城市創建，還沿襲著突擊的老路，一旦上級檢查，全民動員，連夜突擊，而社區首當其沖。社區本身力量有限，平時社區工作人員大多身兼數職，每逢創建檢查來臨之際，又會指派很多臨時性的突擊任務，社區人員疲于奔命。因此建立長效管理機制勢在必行，只有把創建納入到正常的管理中，文明城市創建才能走上正軌。

(二)職責劃分不清，影響社區正常運轉

近年來，社區建設走的是行政中心下移路線，按照“屬地化原則” ，越來越多的“責任田”由社區承擔。文明創建工作涉及方方面面，很多突擊工作和社區的日常工作、主管部門的集中整治工作重合，造成了很大的人員和經費浪費。比如衛生清掃、牛皮癬清除、攤販管制等內容，市容部門其實都有專人管理，但是市容管理又不進社區，社區必須再聘保潔、監管人員，在創建檢查期間甚至要加聘人員。社區日常工作的正常運轉受到一定的影響。“條塊管理”和“屬地化管理”需要進一步協調。

(三)基礎設施老舊，資金投入缺口較大

目前浦口區的社區主要分為城市社區和涉農社區，除了近年來新建的商業化城市小區，大部分社區的基礎設施都比較老舊，路面、下水道、煤氣管網等公共設施都有老化、破損現象，修理和出新都需要大量的資金投入，光靠社區自身難以完成。另外，浦口區大部分老舊小區都沒有物業管理，而長期以來的習慣使得社區居民花錢買服務的意識比較薄弱，不愿意繳納物業費，難以引入正規物業公司。大量的管理費用全部由社區承擔，大大加重了社區的資金負擔。

(四)城市化水平低，社區整體規劃欠缺

浦口區整體城市化水平還不高，對照全國測評指標，還有不少問題。而很多小區在當年建設時欠缺整體規劃，隨著經濟發展、管理要求提高，一些當年遺留下來的問題開始凸顯。大到圖書館、體育館、科技館之類的群眾體育文化場館建設，小到社區大門圍墻、停車場的建設，都存在不同程度的欠賬。這些問題不僅給社區的創建工作帶來了難度，對整個浦口區的經濟發展、文明素質提升都帶來了困擾。這些問題的解決也不是光靠社區的力量就能完成的，得依靠上級政府、各職能部門相互協調、配合和主動擔當才能根本解決。

(五)缺乏相關政策，社區自治難以認可

社區工作人員有限，事務又繁雜瑣碎，各個社區都有借助一些諸如居民樓長、志愿服務隊形式的社區自治組織力量在開展工作，志愿者活動也確實為社區建設、文明創建發揮了很大作用。但是由于體制和觀念原因，社區自治至今沒有明確統一、具可操作性的政策依據，對于志愿者隊伍也無法進行認可。沒有認可和適當鼓勵對于年輕人參加自治、志愿活動的積極性影響較大，這點從志愿者隊伍年齡偏大中可以反映出來。業余化和老齡化的發展模式限制了志愿服務質量提升和服務種類拓展。

四、關于基層社區創建文明城市的幾點建議

(一)完善目標管理責任制

要進一步健全領導機制。把文明創建真正納入單位評選的內容中，真正納入領導干部任期目標責任考核中。將文明創建工作納入各級政府全年工作目標計劃，以《創建文明城市測評體系》為工作藍本，結合本地區、本部門實際，制訂當年目標任務，明確專門領導負責，鎮街一級也應設立相應機構和專職工作人員。建立年度考核機制，可采取錯時考核法，在每年六月份對相關部門進行年度考核，即保證了創建工作的連續性、長效性，也避開了年終經濟工作考核的中心。

(二)建立長效管理機制

正確處理城市管理工作的階段性、及時性和經常性的關系，突出重點工作，全面落實市容環衛責任區制度。建議推廣湯泉街道的做法，從鎮街一級整合資源，統一雇傭人員，采用定人、定崗、定時、定責、定路段的“五定”管理，合理減少崗位重合、資金投入，此舉還可以有效緩解一些老舊小區、道路交接地段管理盲點的現象。對于這些工作人員，街道只負監督責任，對服務本社區的人員進行考核、打分。監、管分開的做法還有利于工作效率的提高。同時，在文明城市創建過程中，基層社區的“屬地化管理”與部門“條塊管理”在其職責、功能等方面需要進一步厘清，為實現長效管理打下堅實的基礎。

(三)加大對違法行為的監督力度

文明城市創建提出了細致明確的要求，但是缺乏相應的監管法規。其中很多行為不光是道德層面的不文明，有些還是有意的破壞公共環境、公共設施的行為。相關行政部門的法規對于這類行為有處罰規定，但是文明創建的要求未能和他們的處罰規定對應起來。社區在碰到這類違法違規行為時，只能口頭教育，起不到威懾作用，不能有效減少或杜絕此類行為的再次出現。比如讓各個社區都很頭疼的“牛皮癬”現象，其難以禁絕的一個主要原因是處罰權限及力度不夠。罰款額度偏低，加之部門間沒有形成合力，有處罰權的市容部門很難抓到張貼者，社區抓到張貼者又無處罰權。因此我們建議，一是公安、稅務、市容、衛生等部門的行政職責要能有效地延伸到社區；二是在不違反政策法規的情況下，下放部分監督執法權力到社區。

(四)扎實推進社區文化建設

要加緊落實區內的大型文化設施建設，落實社區內相關文化設施的配套建設。對于已經建成的文化設施要加強管理，多方利用，提高使用率，最大限度地發揮文化宣傳陣地作用。同時在文化建設的過程中要堅持以“特色化”為目標。每個社區都應該有自己的特色，因地制宜、百花齊放。浦口是個歷史悠久、文化底蘊深厚的地方，只要深入挖掘，都能找到自己在文明創建中的特色亮點。同時通過挖掘、整合區內的高校、企事業單位資源，實現共建共享，最大限度發揮社區資源的合力作用。如駐區高校的體育場館、圖書館、科技館等向社區開放。多開展一些區級的文化體育比賽，讓鎮街、社區、學校、企事業的文藝體育社團有相互展示、相互交流、相互競爭的機會，促進文化事業的繁榮發展。

(五)充分發揮自治組織的作用

社區的功能越來越多樣化，單純依靠社區工作人員包攬所有事項是不現實的。因此，要培養和發育社會組織，幫助、支持、服務于社區，調動各方面的積極性和創造性，提升社區服務水平。“積極完善城市社區黨組織領導下的社區居民自治制度”、“支持社會組織和社區志愿者參與社區管理和服務”是必由之路。社區管理體制的改革趨勢也將是以自治為基礎、以行政為導向的混合型社區管理體制。目前一些城市社區實行的社區自治，大都屬于自發行為，沒能得到政府的明確認可，雖然中央對此早有文件，但沒有配套的可操作的規定，基層社區在具體實施中無法把握尺度，處于摸索狀態。這既不利于自治組織的成長，也會削弱自治組織在社區建設和管理中的作用。因此，首先必須明確自治組織的法律地位，并且為他們提供固定的活動場地和活動經費，幫助志愿者隊伍提供專業學習和培訓，提高志愿者隊伍政策水平、業務技能和服務質量，這樣才能保證自治組織的可持續發展。

(六)不斷提升社區服務水平

社區服務必須建立在真心溝通基礎之上，要求細致用心。浦口區有大量涉農社區，留守兒童和空巢老人的現象比較突出，對空巢老人和留守兒童的關愛應該是這些社區服務今后發展的重點之一。搞好未成年人的教育保護，本是加強和創新社會管理的一個重點。對于留守兒童更要多多關注，做好心理疏導，動員組織愛心家庭、學校、社會，共同做好留守兒童的關愛教育工作，讓他們能多享受到家庭的親情、社會的溫暖，保證接受正規義務教育。老年化社會的到來也增加了空巢老人的數量，面對這一越來越嚴重的社會問題，社區除了堅持友鄰相助，關愛他們的生活起居以外，還可以積極探索社區養老的其他方面，比如加強和社區醫院的聯系，建立上門檢查治療機制等等。