論法治理念在消防行政執法中的作用

●錢志英

(衢州市消防支隊，浙江衢州 324200)

黨的十七大報告指出，要堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益。公安機關消防機構作為國家消防行政執法主體，在構建法治型、服務型、責任型的和諧消防進程中，需要弘揚理性、文明執法。為了達到依法行政的目的，公安機關消防機構自2009年開始開展了為期三年的執法規范化建設，在提高執法人員素質、完善執法辦案設施等方面全方位規范消防行政執法工作，取得了豐碩的成果，但隨著消防行政執法力度的加大，消防行政執法行為也引起了部分社會單位的異議，筆者認為問題的核心是消防行政執法理念問題。下面將從法治理念的角度入手，分析當前行政執法理念存在的問題以及轉變執法理念的具體措施。

一、消防行政執法的法治分析

最早提出法治主張的古希臘思想家亞里士多德認為法治比人治理智和公正，比人治正確和高明，比人治穩定和可靠，并給法治下了定義:“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”近代意義的“法治”就是從西方傳入我國的。按照亞里士多德的法治理念，消防領域的法治可以理解為兩層含義:一是消防法律法規獲得普遍的服從;二是現有的消防法律法規是制定良好的法律。

自改革開放以來，我國消防法制建設所取得的成績是不容置疑的。僅以立法而論，1984年，國務院公布了《中華人民共和國消防條例》。1998年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國消防法》。2008年修訂《中華人民共和國消防法》，隨后國務院及其有關部門還制定了35個消防行政法規，地方性消防法規和規章80余部，國家強制性消防工程技術規范、國家和行業消防技術標準230余部，形成了以《中華人民共和國消防法》為基礎，以行政法規、部門規章和消防技術規范、標準相配套，以地方性消防法規和政府規章為補充的消防法規體系。盡管仍有一些消防法律法規不完善的聲音，但法律作為服務經濟基礎的上層建筑是隨著經濟社會的發展不斷進步的，總是先出現社會現象，才會出現法律法規來進行規范，在消防領域也不例外，消防法律法規也是隨著社會發展不斷完善、進步的。消防領域的依法行政問題關鍵不在于消防法律法規本身，而是在消防法律法規的執行方面，在具體運用消防法律法規的人是否具有法治理念。

法律的執行和法律秩序的維護只有也只能依靠人，沒有一支高素質的行政執法隊伍，依法行政就是一句空話。培根有句名言說得好，“一次枉法裁判的罪惡甚于十次犯罪，因為犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源”。執法規范化建設在消防監督人員的業務素質培訓方面集中在消防領域的業務知識上，培訓了一大批消防業務精英，但在執法理念上的培訓少之又少，導致在實際的執法工作中生搬硬套法律條款，而對立法的本意卻很少去鉆研。

二、消防行政執法中法治理念缺失的表現形式

(一)地方保護，行政干預

社會單位的消防安全工作要投入一定的人力、物力和財力，在不發生火災事故的情況下，社會單位看不到消防經費投入所產生的價值。在目前社會單位主體責任意識仍然淡薄的形勢下，消防安全工作主要是靠消防部門的檢查指導和督促整改，但消防部門的執法工作一定程度上與地方政府優先發展經濟的理念相矛盾。公安消防機構接受地方政府領導，在消防執法時往往沖不破人情網，跳不出地方保護主義的怪圈。職能部門與地方政府因其所處的位置不同，擔負責任不同，這就決定了思維方式、目標定位、工作方法等方面的差異，加之一些企事業單位、市場經營者與地方政府聯系密切，從而導致某些地方領導將消防行政執法與經濟發展軟環境對立起來，對某些違反消防法律法規、存在重大火災隱患的單位不能關停、責令限期改正等。另外，個別地方領導，利用個人的地位與職務，在消防行政執法的過程中“打招呼，講人情”。“以權代法，人治排斥法治”本身是封建特權思想和專制作風的余毒，它破壞了“在法律面前人人平等”的公平原則。

(二)濫用職權，惡意執法

行政權本來是人們為公共利益而設置的，但當其被異化后，就變成了謀取私利的工具，腐敗和行政權力濫用的情況便隨之出現。個別公安消防機構及其人員雖然在其權限范圍內行使職權，但不正當行使職權，不符合法律的目的，違背了法律授權的宗旨。濫用職權的本質在于執法者把法律授予自己的權力私化了，把嚴肅的執法行為作為謀取私利的手段，以致侵害了公民、法人或其他組織的合法權益，損害了政府和消防部隊的形象和威信。不當行政的表現形式有:一是自由裁量隨意。制定行政處罰裁量標準的目的就是為了避免案件辦理人員隨意裁量，但發現在執法辦案的過程中辦案人員不按裁量標準量罰，隨意量罰的違規操作現象仍然存在，對同類型的違法行為的處罰沒有做到尺度一致，違背了行政處罰的公平、公正的原則。二是對違法行為較輕的行為隨意處罰。表現為在執法過程中，對發現的較輕的違法行為，如一具滅火器失效，一個疏散指示標志損壞，疏散走道內堆放可以立即清除的雜物等違法行為，無論其性質是否嚴重，動輒處罰，甚至查封，違反了《行政處罰法》教育與處罰相結合的原則。

(三)推責諉過，行政不作為

社會主義法制建設的基本要求是:“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究?！薄坝蟹ú灰?、執法不嚴”是對它的徹底否定，具體表現為:一是個別公安消防機構特別是有些基層消防員不能認真執行消防法規，該從嚴的不從嚴，對應該整改的火災隱患不積極督促整改，姑息養患，放任不管。二是個別公安消防機構在消防違法處理上嚴格不夠，放寬有余，睜一只眼，閉一只眼，對該停產的不停產，該關閉的不關閉，強調客觀，依法監督困難。三是處理隨意從寬，個別公安消防機構和人員對違反消防法規行為的處罰不適當，該處理的不處理，該從嚴的而從寬處理，例如對違章建筑、火災事故處理不是積極去處理，而是等人來說情，或是雷聲大、雨點小，一旦有人說情，不是不處理，就是降格處理，或者不了了之;民不舉，官不糾，有的消防監督機構只是查查隱患，發發通知書，很少采取“傷筋動骨”的做法。四是執法不認真、不嚴肅，有的消防監督人員在執法時不按監督程序辦事，缺乏認真而嚴肅的態度，致使消防行政執法出現紕漏。

三、提高消防行政執法法治理念的措施

(一)培訓教育，提高消防行政執法人員的法律素養

目前公安消防部隊行政執法隊伍學歷背景復雜，很多消防監督干部在從事消防監督工作以前，沒有專門接受過法律知識教育，特別是行政法律知識非常缺乏，經過行政執法業務系統培訓的人不足30%。如此的知識結構，必然造成對法律的立法目的和精神及法律條文理解的困難，從而影響依法行政。不能正確地解讀法律，就不可能恰當地運用法律、法規和規章，依法行政就只能是一句空話。要建設一支高素質的并具有豐富執法經驗的消防行政執法隊伍，必須要通過教育和培訓，使廣大行政機關工作人員樹立法律支配權力的觀念，糾正權力支配法律的錯誤思想。要自覺學法、用法、守法，自覺將行政權嚴格置于法律的約束之下。消防監督干部除要認真參加法制講座、中心組學法之外，還要重點學習《行政法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等法律法規，以提高法律素質，增強法治理念。

(二)執法為民，轉變消防行政執法人員的執法理念

執法為民，是社會主義法治的本質要求，是我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨和立黨為公、執政為民的執政理念在政法工作上的體現。人民是國家的主人，一切權力來源于人民，這不僅是我國憲法確立的基本原則，也是我們黨一貫倡導的立黨為公、執政為民的思想源頭。為人民服務、對人民負責是執法的根本目的和要求。做好執法工作，必須相信人民，依靠人民，尊重人民，真心實意地接受人民群眾的監督，牢固樹立“公正執法、一心為民”的宗旨，始終不渝地把實現人民當家作主、維護最廣大人民的根本利益作為永恒的價值追求，把人民利益放在第一位，把人民滿意不滿意、擁護不擁護、贊成不贊成作為檢驗工作的根本標準。但在處罰消防違法行為過程中，有人往往覺得他們生活困難，值得同情，而使國家的行政法規得不到貫徹執行，恰恰是這一點損害了絕大部分人民群眾的利益，影響了人們生活和工作的環境，破壞了正常的消防法律秩序。堅持法律至上實際上正體現了最廣大人民的根本利益，只有堅持法律至上才能依法行政。

(三)嚴格裁量，消除消防行政執法人員隨意裁量的空間

公安部消防局制定消防行政處罰裁量標準的目的，就是為了規范消防行政執法行為和行政處罰裁量權的行使，促進公安機關合法、合理行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益。要嚴格按照裁量標準進行量罰，做到同一時期、同一地區，對同一類違法主體實施的性質相同、情節相近、危害后果基本相當的消防安全違法行為，適用的處罰種類應基本一致，處罰幅度應基本相當?？梢姴昧繕藴实膱绦信c否，是消防依法行政的關鍵一環，只有嚴格執行裁量標準，才能真正做到消防行政執法的公平、公正。對實際消防行政執法活動中違規自由裁量的案件，要及時予以糾正、督改，對考評過程中發現的已簽發的違規裁量的處罰案件，應定為劣質案件，對相關人員予以責任追究。

(四)陽光執法，讓消防行政執法在社會的監督下進行

全面推行消防行政公開，實行“陽光消防”?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，陽光政府能夠最大限度地降低公共權力濫用的概率，有助于實現公共權力與公民權利關系的良性互動，進而推動社會關系的和諧化?！币Υ蛟臁瓣柟庀馈保瑢⑾啦块T各項執法活動置于群眾的監督之下，提高消防行政執法的社會公信力。不但要將辦事制度、辦事程序、辦事時限、辦事結果、服務承諾在消防網站和辦事場所公開，設置消防辦事指南、辦事流程、下載消防業務申報表格、查詢消防相關法律法規和辦事結果，為民眾提供快捷優質高效的服務;更要將每一個處罰案件、火災調查、行政審批等具體執法信息在門戶網站上發布，從而使廣大群眾通過上網，就可以了解到相關業務辦理情況，掌握消防動態信息，真正實現消防行政執法的公開、透明。

(五)問責到位，使消防監督執法人員不敢隨意作為

責任行政原則是全部行政法產生的基礎，是貫穿所有行政法規范的核心和基本精神。將行政活動置于責任行政的基礎之上是行政法治的內在要求。消防行政執法人員行使行政職權若違反法律規定、失職、越權、濫用職權等，均應承擔相應的法律責任。沒有法律責任，就沒有行政法治。消防部門雖然建立了執法過錯責任追究制度，但是，由于種種原因在實際運行中很難執行到位。實行行政執法責任制是依法行政的關鍵環節，沒有責任制，沒有權責一致，沒有律人和律己的統一，依法行政也只能是一句空話。只有責任追究到位，才能消除消防行政執法人員在行政執法過程中的越權執法、推諉不作為等違規現象，消防依法行政才有保障。

消防依法行政的關鍵和核心在于法治理念的養成。依法行政，是新形勢對消防執法監督工作提出的新要求，要適應新形勢的發展，必須加強法治理念的宣傳和教育，提高消防監督人員的法治意識，加強對消防執法人員的制約和監督，充分發揮消防執法在社會主義消防法治建設中的作用，促進社會主義消防法治建設發展，也只有這樣公安消防機構才能真正做到“忠誠可靠、服務人民、竭誠奉獻”。

［1］周旺生.法理學［M］.北京:北京大學出版社，2007.

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［4］陳小剛.我國行政執法理念偏差表現及其糾正研究［EB/OL］.中國政府法制信息網，［2013 －09 －05］.http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/201002/20100200194847.shtml.