關于民事執行檢察監督的幾點思考

文◎仲 相

關于民事執行檢察監督的幾點思考

文◎仲 相*

*中國政法大學民商經濟法學院2010級博士研究生［100086］

我國《民事訴訟法》僅規定檢察機關有權對民事審判活動進行監督，而沒有規定對民事執行活動進行監督，因此，民事執行檢察監督成為一個頗具爭議的話題。最高人民法院、最高人民檢察院于2011年3月10日聯合發布實施《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（高檢會［2011］2號，以下簡稱《試點通知》）對民事執行檢察監督的監督范圍、啟動程序、制約機制等做出嚴格限定，這一理性、嚴謹、穩妥的態度為檢察院、法院相互協調、相互監督共同規范民事執行行為提供了良好制度基礎。本文擬結合《試點通知》的相關規定及司法實踐經驗，對民事執行檢察監督的部分問題作初步研究。

一、民事執行檢察監督的目標

關于民事執行檢察監督的目標，有學者將其歸納為三點：“支持、糾錯和共進”。筆者同意這一觀點，并且認為“支持執行”是第一位的，是首要任務，“規范執行”是補充性的，旨在“規范執行”的同時，實現“支持執行”。維護司法權威、提高司法公信力是民事執行檢察監督的終極目標。

（一）支持執行

民事審判中人民法院和人民檢察院要分工負責、互相配合、互相制約。人民檢察院對人民法院民事執行活動實施法律監督，不能簡單地理解為是我令你行的單向制約和糾錯，而是監督之中有支持和合作，這是由我國目前的執行工作現狀所決定的。而且部分基層法院和檢察院在民事執行檢察監督方面的實踐探索已經證明了這一點。

目前，我國執行工作面臨的兩大難題：一是執行難；二是執行亂，其中“執行亂”是“執行難”的重要原因之一。《中共中央關于轉發<最高人民法院黨組關于解決人民法院 “執行難”問題的報告>的通知》（中發［1999］11號）中將“執行難”概括為四句話，即“被執行人難找，執行財產難尋，協助執行人難求，應執行財產難動”。應當說，“執行難”的這幾種表現現在還依然存在。但從這十年的執行工作實踐來看，“執行難”還不僅僅限于這四種表現，筆者認為，還需要增加兩種表現，即：“特殊主體難碰，特殊財產難分配”。其中，以“特殊主體難碰”最為突出，即公權力濫用所導致的“執行亂”已成為“執行難”的重要成因之一。

《信訪簡報（涉法涉訴信訪問題專刊）》63期“特殊主體不執行和干預執行信訪問題分析”一文中，群眾來信來訪反映地方政府及其有關部門、特定企業、農村基層自治組織、人大代表、社會團體等特殊主體不履行生效判決的，占民事執行信訪問題的14%；反映因地方或者部門保護主義，阻礙、干預執行的，占4%。即使在全國集中清理執行積案專項活動中，大量涉政府執行案件解決了，也幾乎全部是通過協商解決的，而通過法定的強制執行手段解決的幾乎沒有，這也從另一個方面印證了特殊主體的案件難碰以及司法公信力不夠的問題。面對這樣的難題，單靠法院一家是不能解決的，必須調動包括司法系統本身在內的社會各方面的資源和力量，多管齊下，集體合圍，加大被執行人不履行法律文書確定義務的成本和代價，使被執行人感受到法律和道德的威懾力，從而自動履行生效法律文書確定的義務。因此，在這種形勢下，檢察機關監督的重點，不是助長惡意逃債之風的蔓延，也不是削弱人民法院的司法公信力，而是應當運用法律監督機關的職能和影響，支持和幫助法院搞好執行工作，致力于削減執行工作的不當干預，尤其是排除特殊主體對法院執行工作的干擾和阻撓，徹底實現生效法律文書所確定的權利義務。

《試點通知》第5條規定：“對于國家機關等特殊主體為被執行人的執行案件，人民法院因不當干預難以執行的，人民檢察院應當向相關國家機關等提出檢察建議。”上述規定正是基于我國民事執行的特殊現狀而做出的專門性規定，有利于檢察機關發揮其權威力量并與人民法院合力實現“支持執行”這一重要目標。但較為遺憾的是，《試點通知》對人民檢察院發出檢察建議的啟動條件規定不明，建議進一步明確對于國家機關等特殊主體為被執行人的執行案件，人民法院因不當干預難以執行的，人民法院可書面建議由同級人民檢察院向相關國家機關提出檢察建議。對于相關國家機關級別較高的，也可通過上一級人民法院書面建議上一級人民檢察院向相關國家機關提出檢察建議。

（二）規范執行

若造成“執行難”的原因是執行法院的消極執行、違法執行，且當事人已經窮盡了法院內部監督以及執行救濟等方式之后，檢察機關可以依申請對民事執行活動予以監督，發揮其“糾錯”功能。但是，這種“糾錯”不是無視民事執行程序自身的規律和基本構造，顛覆既有的民事執行制度，全部推到重來，而是應該奉行克制、謙抑的原則。否則，可能會被少數企圖阻礙執行的人不當利用，出現動不動就要停下來“糾錯”的現象。執行程序將可能因此變得冗長復雜，執行工作也將可能因此停滯不前，這不僅不利于解決“執行難”，反而會嚴重影響執行的效率，在一定意義上說反而會加劇“執行難”，這與引入民事執行檢察監督制度的初衷是背道而馳的。需要特別注意的是，“糾錯”準確的說是一種提議糾錯權，或者說是程序啟動權，是按照法律監督的程序向法院提出自己的主張和看法，由法院審查認定并糾正其違法行為，以達到法律監督的目的。

關于“糾錯”的方式，《試點通知》第3條規定：“人民檢察院對符合本通知第二條規定情形的民事執行活動，應當經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執行活動實施法律監督。”采取檢察建議書的形式主要是考慮到這種方式之前有過先例，而且適用范圍較為廣泛，既可以適用于對執行行為的監督，也可以適用于對執行裁定的監督。

（三）維護司法權威、提高司法公信力

追求司法公正既是檢察機關實施執行檢察監督的基點，也是法院民事執行所要達到的目標；司法權威既包括法院的審判、執行權威，也包括檢察機關的檢察權威，維護司法權威是維護檢法兩院的共同權威。生效法律文書得不到執行，不僅損害的是當事人的合法權益，更是對司法權威和司法公信力的嚴重損害。因此，檢法兩家應當通過執行檢察監督實現良性互動，共同維護司法公正，提高司法權威。

二、民事執行檢察監督的原則

（一）執行問題的復雜性決定了檢察監督的謙抑性

我國的執行問題并不是單純的法律問題，而是社會變革的一項社會問題，絕非僅依靠引入檢察監督就可以解決的。“執行難”作為我國市場經濟發展不成熟的產物，在我國市場經濟發展的過程中，將是一個長期存在的問題。對執行檢察監督寄于過高的期望是不恰當的，某種意義上也是有害的。

（二）權力導致腐敗的普遍原則決定了檢察監督的謙抑性

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”這不僅適用于被監督者，也同樣適用監督者。尤其是現在的中國處于一個變革時期，權力不規范操作是社會變革中的一個普遍現象。真正的法治不應當全部寄托于哪一個被假設為超然清白的機關對于權力的全方位監督。因此，我們必須意識到檢察監督權可能被濫用的危害性，認識到民事執行檢察監督的局限性。

正是基于上述考量，《試點通知》從以下三個方面對民事執行檢察監督權進行了限制：（1）對人民檢察院可以實施法律監督的民事執行行為作列舉性規定；（2）明確規定“人民檢察院對民事執行活動進行法律監督，應當依法履行職責，不得濫用監督權力；檢察人員違法行使職權的，應當追究責任人員的紀律和法律責任”；（3）賦予人民法院對于檢察監督行為的反向監督權，規定：“人民法院發現檢察監督行為違反法律或者檢察紀律的，可以向人民檢察院提出書面建議。人民檢察院應當在收到書面建議后一個月內作出處理并將處理情況書面回復人民法院；人民法院對于人民檢察院的回復有異議的，可以通過上一級人民法院向上一級人民檢察院提出。上一級人民檢察院認為人民法院建議正確的，應當要求下級人民檢察院及時糾正。”

（三）民事權利的私權性決定了檢察監督的謙抑性

民事執行活動往往涉及當事人對自己權利的處分，這種處分屬私權性質，如果沒有損害到國家利益、社會利益或第三人利益，法院一般應尊重當事人的處分權，檢察機關同樣如此。因此，檢察監督應當是被動的，補充的，依當事人的申請提起的。本著這一理念，《試點通知》明確規定人民檢察院在 “當事人、利害關系人”提出申請時才能實施檢察監督，換言之，人民檢察院不得依職權啟動民事執行檢察監督程序。