貫徹黨的十八大精神 推進協商民主建設

卞晉平

（中國人民政治協商會議全國委員會，北京 100811）

·協商民主·

貫徹黨的十八大精神 推進協商民主建設

卞晉平

（中國人民政治協商會議全國委員會，北京 100811）

協商民主是中國具體國情的產物，是中國特色社會主義政治發展道路的組成部分。黨的十八大關于加強社會主義協商民主的論述和部署，將把我國協商民主推向一個新的普遍發展的階段。現階段，應首先解決把政治協商納入決策程序、搞好各種制度間的銜接與配套等問題。

黨的十八大；中國特色；協商民主；制度建設

2012年11月，具有重大歷史意義的黨的十八大，首次把健全社會主義協商民主制度作為我們“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”的重要任務提了出來。這是我們黨在推進中國特色社會主義事業進程中的一個重大的戰略性制度性舉措。

黨的十八大報告關于社會主義協商民主的主要內容，包括以下幾個方面：

第一，在以往黨中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、發展兩種社會主義民主形式基礎上，進一步提出推進社會主義協商民主，并把協商民主確定為我國人民民主的重要形式。

第二，要求完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。包括：一是通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力；二是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好地協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局；三是深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商；四是加強同民主黨派的政治協商；五是積極開展基層民主協商。

第三，要求把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商的實效性。

如何看待黨的十八大提出的健全社會主義協商民主制度的意義，每個人都有不同的角度和理解。我有幾點體會：

一、拓展社會主義協商民主是我國民主政治發展的必然產物

要理解黨的十八大強調進一步健全社會主義協商民主制度的意義，就要把它放在我國改革開放的歷史總坐標中去考察?，F在，有些人只看到我們經濟體制改革的偉大成果，而對政治體制改革方面非議較多。其實，改革開放三十多年來我國經濟體制改革的基礎作用，推動著作為上層建筑的政治體制改革也在不斷深化。我國民主政治建設業已取得了歷史性的巨大變化，并且為經濟體制改革提供了重要的保障。黨的十八大提出進一步推進社會主義協商民主的要求，就是我國經濟體制改革和政治體制改革發展到一定階段的產物。

我國政治體制是一個有機聯系的系統，其基本架構是在中國共產黨的統一領導下，實行人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度。這個系統中的各項基本制度既相對獨立、各司其職，又彼此聯系、相輔相成，共同體現著我國人民當家作主的國家性質。任何一項制度，都不可能脫離與其他制度的內在聯系而孤立存在。因此，我們要全面準確認識黨的十八大提出健全協商民主制度的意義，就必須從協商民主在我國政治體制整體架構中的地位和作用去考察，必須把它放在我們黨和國家積極、穩妥、有序推進民主政治建設的總體進程中去考察。

現在，盡管有人對改革開放三十多年我國政治體制改革和民主政治建設取得重大歷史性進展不予認可，但其成果卻早已經深深地融入13億人生產與生活、家庭與社會的各個角落。這方面實例隨處可見、俯拾即是。

例如，在黨和國家領導制度改革方面：此前國際共運史上出現過的各個社會主義國家乃至整個社會主義陣營，都沒有解決好領袖和廣大人民群眾的關系，沒有解決好實行集體領導和領袖集團的正常更替問題。而我們黨在改革開放中走出了一條道路：我們廢除了各級領導職務終身制；實現了由主要領導人威權治理到集體領導的轉變；建立了在民主集中制基礎上，實現中央領導集體和平、穩定、制度化正常更替的機制。這是對于我們國家長治久安具有極其重要意義的大事，也是國際共產主義運動史上一個偉大創舉。

例如，人民代表大會制度作為保障人民當家作主的根本政治制度，在建立健全社會主義法律體系、依法監督“一府兩院”方面，在逐步提高基層人大代表比例方面，在完善國家領導人選產生的制度程序方面，尤其是在實現農村居民和城市居民同等的選舉權方面，都取得了巨大進展。與此同時，人民政府以轉變職能、簡政放權為主要內容的多輪次行政體制改革，也已取得了重大成績。

例如，以多黨合作和政治協商制度為主要內容、以人民政協為重要組織載體的協商民主不斷發展、擴大，包括從《憲法》和法律層面、中央文件層面以及政協章程等自身建設方面的制度體系不斷完善。

例如，我們黨領導人民創造了一種嶄新的基層群眾自治制度，在城鄉社區管理、基層公共事務和公益事業中，實行人民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的新的民主形式，并把它確立為國家四大基本政治制度之一?，F在，黨的十八大提出要“積極開展基層民主協商”，又進一步拓展了基層群眾有序參與社會管理和表達利益訴求的民主渠道。

更為突出的、最為鮮明的變化是，由于人民民主的不斷擴大，我國社會民主生活空前活躍。同時也由于現代科學技術的不斷發展，我國進入“人人都有麥克風”時代。廣大群眾思想言論、文化生活前所未有地活躍，人民群眾的知情權、話語權、參與權、監督權前所未有地得到廣泛實現。

總之，改革開放以來，歷屆黨中央都十分明確，進行政治體制改革、發展社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，發揮好人大、政協兩種基本民主形式的作用。到黨的十八大提出要進一步健全社會主義協商民主制度時，這條紅線一直貫徹始終、沒有變化。正是在我國民主政治建設不斷改革、發展、積累、完善的歷史進程中，我們的社會主義協商民主又上了一個新的臺階。

二、我國的協商民主是中國具體國情的產物，是中國特色社會主義政治發展道路的組成部分

許多學者在研究民主理論方面有一種傾向，這就是自覺不自覺或有意無意地把西方民主模式作為樣板，把西方民主理論作為標桿。一講我們政治體制改革力度大小、是非成敗，就看是不是離西方國家標準更近。當然還有另一種傾向，就是不愿意或不敢借鑒吸收其他國家文明成果，盲目排斥外來的一切經驗和做法。在協商民主研究方面，這兩種傾向都有所表現。例如，有些學者把協商民主直接貼上資產階級民主的標簽，認為這種民主形式本身就是上世紀末本世紀初西方資產階級民主制度的產物，是與資產階級選舉制度相輔相成的一種資產階級民主制度的自我完善和補充。因此，當我們提出完善社會主義協商民主時，馬上就有人講，這說明西方民主并不是不能適用于中國的；同時也有人說這是資產階級民主那一套，我們堅決不能搞。我認為這兩種觀點都不對。

中國實行協商民主，既不是照抄書本也不是照搬別國模式的產物。中國是一個大國。所謂大國，一是幅員遼闊，我國經濟與社會建設不夠發達且東西南北中不同地區發展不平衡，有關國家全局和廣大群眾的共同性事務需要協商公議；二是人口眾多，有許多階層、政黨、團體、民族和界別，社會利益關系比較復雜，涉及方方面面不同社會群體的利益問題需要統籌兼顧與協商調整；三是作為一個文明古國，中國有幾千年的和合共濟與愛國愛鄉的文化傳統；四是我們有一個能把馬克思主義一般原理與中國具體實際創造性結合、從自己國情出發指導和解決中國各種問題的先進政黨。這幾條中，前兩條是中國需要建立協商民主制度的客觀要求和現實依據，而第四條以及第三條則是中國特色社會主義協商民主得以建立的前提條件。

當然，中國實行協商民主，也絕不是閉門造車、拒絕借鑒的結果。我們講中國特色，不等于說沒有借鑒世界上其他國家的正反經驗。不能把中國特色社會主義民主政治看成隔絕于世界文明進步潮流之外的異端。之所以這樣講，首先，是因為馬克思主義就是由西而東來自外國的理論，而中國的社會主義協商民主乃至整個政治體制的基本架構，都是建立在馬克思主義理論基礎之上的。其次，我國社會主義協商民主在形成過程中也確實借鑒了其他國家的做法。比如，毛澤東等就是在研究與權衡歐美和蘇聯政權模式利弊的基礎上，提出中國國情與他們不同，我們只能建立一個既不同于歐美又不同于蘇聯的符合自己國情的政權形式；再比如，我們黨正是在借鑒其他國家特別是蘇聯情況的基礎上，提出解決中國民族問題的途徑不是搞那種民族自決權基礎上的聯邦制，而是在集中統一的國家內實行民族區域自治的主張。以上這些重大的歷史選擇，不僅對我國協商民主的建立與發展有著直接的重要的影響，而且與我們黨對協商民主制度的研究與探索在實踐上和理論上是同一個歷史過程；又比如，在實行協商民主的一些具體做法上，我們也借鑒過其他國家的經驗，包括我國的協商機構為什么采用中國人民政治協商會議這一名稱問題，周恩來也是以印度的國民大會為例來說明用會議名稱作組織名稱的合理性。此外，我國的協商民主在實踐中還有一些與其他國家的協商民主接近或類似的東西。例如，以協商代替對抗有利于社會利益協調的觀念、既要協商就必須承認和尊重彼此具體利益差別的原則、開展協商時各方只能采取平等對話民主討論的形式等。這些東西既不姓“社”也不姓“資”，資本主義國家可以用，社會主義國家也可以用。不要看到我們某些做法與其他國家某些做法相似就大驚小怪。善于借鑒他人是一個民族文明和自信的表現，也是一個國家發展進步的重要條件。我對借鑒他人經驗與保持自己特色的關系有一個形象比喻：我們制造和使用“洋灰”（水泥）的技術是向別人學來的，但我們建造的民族文化宮是最富有中國傳統文化意境的建筑。使用“洋灰”絲毫不會影響我們建筑物的中國特色。

總之，從根本上講，中國的協商民主是中國具體國情的產物，是中國特色社會主義政治發展道路的組成部分，而不是舶來品。它與西方國家的協商民主形成于不同的經濟基礎、社會制度、政治理念、歷史傳統、文化背景之中，因而不要簡單地拿它與其他國家的制度進行比對，更不能以其他國家的做法為普遍標尺。中國早在上個世紀40年代后期，就在國家制度層面把協商民主建立起來，成為世界上最早實行協商民主的國家之一。中國建立和發展社會主義協商民主的理論和實踐，是對人類文明進步的一大貢獻。

三、我國協商民主將進入一個新的發展階段

拓展協商民主是我國社會主義民主政治建設中一個具有重要意義的事件。民主協商作為中國共產黨領導建立的國家的一項基本政治制度，是與人民政協、與人民共和國的問世同時產生的。從民主協商到協商民主，不是以一個制度代替另一個制度，而是同一個民主制度不斷發展深化的過程，是一個幾代共產黨人艱辛探索、接力遞進的歷史過程。它創始于毛澤東、周恩來等老一輩革命家理論上和實踐上的探索、創新，確立和發展于鄧小平等第二代領導核心開辟的改革開放偉大實踐，在江澤民、胡錦濤同志為總書記時期又得到進一步深化和完善。現在，對協商民主的實踐和認識過程仍然沒有完結，今后還會繼續向前發展。也就是說，不能把我們黨領導的改革開放前后兩個時期看作彼此孤立隔絕甚至對立的東西。改革開放前，老一輩革命家的理論與實踐探索，包括正面的經驗和反面的教訓，為新時期協商民主的發展奠定了物質的、制度的、思想的以及文化的基礎。改革開放后的三十多年，我們黨又繼續進行了“一以貫之的接力探索”，現在健全協商民主制度的提出是過去的延伸和拓展。

黨的十八大關于加強社會主義協商民主的論述和部署，是我們黨在繼承中發展、堅持中創新的一個典范，它將把我國協商民主推向一個新的普遍發展的階段。

之所以講新階段，是因為現階段的協商民主與過去的民主協商有重大的不同。這個不同，就是民主協商的時代主題變了，根本任務變了，協商的主體即人民的成分結構變了，協商的指導思想和原則也變了?，F在，我們的根本任務和時代主題是要在科學發展的基礎上構建社會主義和諧社會，建成全面小康，實現強國富民的“中國夢”。而科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。所有這些，客觀上都把協商民主空前緊要地提上日程并按照新的歷史條件體現出新的時代特點。例如，要實現全面協調可持續地發展，就要廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力，而這就需要更加充分地搞好民主協商；要在以人為本基礎上建設全面小康，就必須按照小康社會的要求和原則來處理一切事情，徹底轉變過去那種以階級屬性劃分人群、以階級立場判斷是非、以階級分析作為基本方法、以階級斗爭作為主要手段的思想理念，把法律面前一律平等的各種人群之間的民主協商更突出地擺在重要地位；要在剝削階級已經消滅，對抗性階級矛盾已不是主要矛盾，但人們利益關系更加復雜、表達訴求愿望日益強烈、政治參與意識不斷增強的情況下實現統籌兼顧，就要從我國社會利益多樣化、社會關系多樣化、價值觀念多樣化、社會組織形式多樣化的實際情況出發，更加切實地強化和提升民主協商的實效和水平。而所有這些，本身就是我們必須面對的新的時代課題。

之所以講普遍性，是因為協商民主所覆蓋的層次和范圍擴大了。過去講民主協商主要指我們黨與各民主黨派之間的協商、通過人民政協組織各黨派團體、各族各界代表人士的協商。這兩種形式協商的共同點，就是層次比較高，范圍比較小，內容是重大事項，程序也比較規范?，F在，黨中央不僅要求繼續加強同民主黨派的政治協商，還要求人民政協深入開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，使協商形式更加經常化、多樣化、專題化。特別是黨的十八大更進一步把協商民主擴大到了基層，不再局限于中上層人士之間；把涉及群眾切身利益的實際問題作為民主協商的重要內容，不再局限于決策前的重大事項。這些新的部署和要求，無論從理論上還是實踐上都是一個很大的發展。

因此，我們有理由相信，只要黨的十八大報告中提出的這些要求和部署能夠得到落實，我國的協商民主必將進入一個新的階段，以一種嶄新的時代風貌更加活躍于中國特色社會主義的大舞臺。

四、對加強協商民主的幾點建議

如何貫徹黨的十八大精神，落實十八大對推進社會主義協商民主問題的新要求新部署，需要在黨中央總攬全局、協調各方的原則下，各有關方面按照黨中央的統一設計和部署分工負責、協調推進。作為個人，我只能從一名政協工作者對改進政協民主協商的角度，談幾點想法和建議。

我認為，現在我國政治體制的總體架構早已確立，政治體制改革的方向以及作為協商民主重要組織載體的人民政協的定性、定位也早已明確。因此，我們在推進協商民主建設的問題上，要從實際出發，本著重在實效原則，從做得到也能做好的事情入手，有的放矢地選好工作的切入點，力求解決好幾個對加強協商民主有實際推動作用的問題，同時對未來一段較長時期的建設也要進行研究，有所考慮。我的具體建議是重點抓幾件事：

（一）以把政治協商納入決策程序為切入點，搞好各種制度間的銜接與配套

現在關于政協工作的制度文件數量和種類不少，包括《憲法》序言、中央文件、政協章程、履行職能的規定，還有許多大大小小的內部工作條例、辦法、規則等。我們加強制度建設，應重點圍繞落實“把政治協商納入決策程序”的要求，解決好各種文件之間的銜接、協調、配套問題。之所以建議選擇這個問題作為切入點，有三條理由：一是講這個問題，有充分的理論政策依據；二是對整個協商民主的推進可以起到舉一反三、帶動全盤的重大影響；三是基本沒有政治風險，成本低、實效大。至于更高層面的要不要修憲、立法等問題，比較復雜，也不是現在可以辦的事情。而更低層面的政協內部各種文件的修訂調整，則比較好辦，也不是重點。

我國政治體制是一個有機聯系的整體系統，協商民主的運作涉及國家權力機關、行政機關、司法機關等許多方面，而各個方面如何協調配合、同向聯動，是搞好協商的關鍵。當前存在的主要問題是，各種文件之間不銜接、不協調之處不少，尤其是黨中央批轉的《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》中規定的協商內容和程序，在相關各方的制度或法律程序方面都缺少相應的規定。協商有理，不協商也有據，往往使民主協商流為空談。還有，中央文件規定了民主協商的具體程序，包括議題的提出、協商活動的組織、對議題的說明、意見建議的報送以及辦理部門的反饋等，各個環節及負責單位都很清晰，但文件發出已經七年，落實情況并不盡如人意。

要解決這些問題，除了有關單位要積極研究問題、提出解決問題的方案外，我們的理論研究和宣傳工作要協同跟進，重點解決一個認識問題，即我國政治制度是老一輩革命家從中國國情出發確定不搞國外“兩院制”模式而設計的根本性舉措，加強人民政協的民主協商是完善中國特色社會主義制度、有效抵制“西化”企圖的制度性保障之一，解除有些人一聽說在決策前協商就以為是要搞“兩院制”的錯誤思維定勢。

（二）根據我國社會結構變化的實際情況，合理調整政協的界別設置

之所以提出這個問題，是因為：第一，構成問題反映一個組織的性質，在群眾眼里它是反映一個機構“代表誰”和“為了誰”的形象標志；第二，改革開放三十多年來，我國社會階級關系發生巨大變化，政協界別設置的一些原則有些模糊，界別設置不盡合理和不盡適應的問題日益凸顯；第三，近些年來，政協的組織構成問題已經引起社會上的關注。比如，有人寫信反映政協中某個方面人士的比重過大，某個界別的比例過高且代表性不明顯；有的網民詢問政協中某個階層代表有多少；還有網民質疑在不同利益群體代表人物的PK中，某個階層的代表哪里去了。特別是政協中某個大的階層代表人士的缺位，在政協委員和社會上反響很大。

從歷史上看，對政協組織構成原則的表述有過一個演變過程。

一屆政協全體會議時，由于代行人大職權，大會宣布代表全國人民的意志，具有最廣泛的人民性和代表性；同時講，政協全國委員會是以工農聯盟為基礎的廣泛的人民民主統一戰線組織，沒有形成為團體的參加單位都要形成為團體。

到召開二屆一次會議時，政協不再代行人大職權，毛澤東說政協是黨派性的統一戰線組織，周恩來說黨派團體是人民政協組織的基礎。

在1979年初的政協五屆二次會議上，鄧小平宣布階級關系發生根本變化，人民政協的根本任務是團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，為社會主義現代化事業而奮斗。

1983年，全國政協換屆時，第六屆主席鄧穎超宣布本屆政協的陣容，充分體現了“大團結大統一，囊括一切代表人物”的方針。

之后，隨著愛國統一戰線的發展，政協的界別設置又有幾次調整，總的趨勢是團結范圍不斷擴大，從29個界別調整到34個界別。例如，增設科學技術協會界別、把華僑界改為歸國華僑聯合會，香港澳門特邀人士分別調整為香港同胞、澳門同胞兩個界別，增設經濟界等。到2006年，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》又提出政協要“擴大團結面，增強包容性”的要求。

列舉這些歷史情況，主要是想弄清政協組織結構方面的兩個原則問題：

第一，我們政協民主協商的主體應包括哪些階層和社會群體。政協界別設置的依據主要是兩個方面：一是《章程》；二是社會構成實際狀況。按照這兩個依據，某個人口眾多的大的社會階層過去作為工農聯盟為基礎的人民民主統一戰線主體之一，現在作為最廣泛愛國統一戰線中“社會主義勞動者”的主體之一，都理應是人民政協的一個重要組成部分。反過來說，對于這個人口眾多的社會階層來說，在協商民主中保持一條他們表達利益訴求的體制內渠道，是極其重要的?，F在，社會上有些人往往因體制內渠道不暢而在體制外尋求表達利益或維護權益的方式，造成群體事件，引發社會動蕩。這種現象必須引起我們高度重視。

第二，我們政協的界別設置究竟應當以團體組織為主還是以個人參加的界別為主問題。過去周恩來等老一輩革命家強調以黨派團體性組織為主，不是團體的也要逐步形成為團體。后來我們在實際操作過程中，有把界別改為團體的，也有把團體改為界別的，還有同一領域的團體和界別并存的，政策導向有點兒亂。

解決合理設置界別問題不是小事，它直接關系到我們協商民主制度的人民性與廣泛性。做好這項工作，也需要我們的理論研究積極跟進。因為這個事情很復雜，既有理論問題，也有政治問題。調整與不調整以及如何調整，要由中央決策，但我們有進行調研、反映情況和提出意見的責任。

（三）著眼長遠，加強對政協立法問題的研究

這是多年以來政協委員不斷呼吁的老話題。我個人覺得，這件事急不得，但也不宜久拖。我國人大已經宣布建立了完善的社會主義法律體系，作為國家基本政治制度的協商民主以及它的重要組織形式，不能長久地置身于社會法律體系之外。這個問題，從長遠講，屬于小平同志所說的，要把那些經過長期實踐檢驗的好的制度以法律形式確定下來，這是個方向；從近處講，它屬于落實黨的十八大提出的健全社會主義協商民主制度時所應思考的最高層面問題。

過去，對這個問題有過許多討論，沒有人講不應該為政協或協商制度立法，但許多人都認為，現在仍然是一個立法的時機和條件不成熟問題。其中真正的更深層次原因是一些人在這件事與國外“兩院制”和“分權制衡”之間產生了聯想，有一個如何看待我們政協的性質以及兩種民主形式之間的關系問題。

在這個問題上，尤其需要我們理論研究和新聞宣傳工作的跟進，重點解決好兩個認識問題：其一，對政協工作立法不是使其權力化。法律是對其性質職權的規范和保障，也是對其不得超越其性質職權的最有力約束。法律化不等于權力化。例如，我國制定了《工會法》，規定了工會的權利和義務，但工會并沒有因此而成為國家權力機關。其二，規定有些大事決策前要在政協協商，并不會形成“兩院制”?！皟稍褐啤钡囊υ谟诜謾嘀坪?、相互制約，而政協的協商只具有聽取意見建議和批評的意義，對于決策機關而言既不分權也無制衡，絲毫不涉及權力分割問題。思想認識是工作的前導，只有認識統一了，顧慮解除了，立法問題才有可能提上日程。

最后，加強社會主義協商民主，我們還有大量的落實已有制度的工作要做。例如，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》提出，要讓政協理論進黨校、行政學院、干部學院和社會主義學院的課堂，要求明確，不難理解，也沒有不同意見，但事過七年，此事至今落實不力，這既反映了一個工作作風問題，也嚴重影響我們制度的嚴肅性。

責任編輯：王文京

Im p lement the Spirit of 18th National Congress of the CPC and Promote the Construction of Consultative Democracy

BIAN Jin－ping
（National committee of the CPPCC，Beijing 100811）

As the result of Chinese specific national condition，consultative democracy is an important contributor to the development of socialist politicswith Chinese Characteristics．The discussion and arrangement for strengthening socialist consultative democracy which were introduced in the 18th CPC National Congresswill bring China＇s consultative democracy into a new stage of general development．At present，the first priority for us should be to incorporate the political consultation into decision－making progress，improve the coherence between various systems，and properly adjust the sector settings of the CPPCC．

18th National Congress of the CPC；Chinese characteristics；consultative democracy；institutional construction

D62

A

1002－0519（2013）05－0005－06

2013－07－10

卞晉平，男，中國人民政治協商會議全國委員會文史和學習委員會駐會副主任。