統一戰線與擴大公民有序政治參與的路徑探析
——基于協商民主制度建設的視角

劉國普

（華南理工大學，廣東 廣州 510640）

·統戰理論與實踐·

統一戰線與擴大公民有序政治參與的路徑探析
——基于協商民主制度建設的視角

劉國普

（華南理工大學，廣東 廣州 510640）

統一戰線是擴大公民有序政治參與和健全協商民主制度的有效途徑和實施平臺。協商民主貫穿于統一戰線與擴大公民有序政治參與的全過程，三者相互支撐、相互促進，形成一種良性循環。基于協商民主制度建設的視角，通過探討協商民主、統一戰線和擴大公民有序政治參與三者之間的邏輯關聯，梳理和分析轉型期我國公民有序政治參與的現狀，并就現階段統一戰線實現擴大我國公民有序政治參與的路徑進行深入的探討，對于貫徹落實黨的十八大精神，推進社會主義民主政治建設具有重要意義。

統一戰線；公民有序政治參與；協商民主；制度建設；路徑

黨的十八大報告指出：“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化。”［1］18－19統一戰線作為中國協商民主的實施平臺和現實基礎，特別是作為統一戰線制度實現主要載體的人民政協為協商民主和擴大公民有序政治參與提供了制度化與組織化的渠道，提高和增強了公民參與的質量與效果。而協商民主從主體、程序與制度等方面推進了統一戰線的理性化發展，擴大了公民的有序政治參與，三者統一于社會主義民主政治建設的進程中，相輔相成、相互促進。

一、轉型期我國公民有序政治參與的現狀透視

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟和民主政治的不斷發展，我國公民有序政治參與呈現出良好的發展態勢，但是，也面臨著困境與不足。

（一）公民有序政治參與的熱情不斷提高，但是，政治參與的渠道和形式相對單一

“高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨，而且社會和經濟更發達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值”［2］。改革開放前，我國廣大公民對政治參與缺乏主動性和積極性，公民有序政治參與呈現的是以宣傳、動員和組織等為特點的動員式政治參與；改革開放后，隨著經濟地位的逐步提升和社會影響力的不斷擴大，新的社會階層政治參與的愿望和熱情不斷提高，有不少公民把政治參與當作反映和維護自身利益訴求、影響政府決策與促進社會發展進步的重要渠道，公民有序政治參與呈現出由動員型向基于維護自身權利與利益的自主式政治參與轉變的特點。現階段，雖然我國公民的政治參與熱情不斷高漲，但是，新的社會階層的政治參與并不成熟，具有功利性明顯、組織性和規范性缺失等特點，公民有序政治參與的途徑和方式還比較單一和傳統，參與渠道也有待進一步提升和完善。例如，目前我國政治參與的途徑和渠道主要是通過各級人大、政協、工商聯等進行政治協商、民主監督和參政議政，但是，這些渠道對政治參與主體的構成有一定的比例和數量限制，且準入門檻較高；從整體上看，我國公民特別是新的社會階層呈現出個體、分散、無組織和缺乏統一的政治參與等特點，因此，導致新社會階層政治參與的效果不佳；雖然網絡政治參與已經成為公民有序政治參與的一個新方式，但是，它具有明顯的局限性，由于網民政治參與具有情緒性發泄等特點，網絡政治參與對社會治理產生的負面作用逐漸凸顯，受教育水平和經濟條件等客觀因素的限制，對中國廣大公民特別是廣大農民來說，網絡社會產生的數字鴻溝也不可能在短時期內得到消弭。

（二）公民有序政治參與的層次不斷提升，但是，政治參與的平衡性缺失

當前，我國公民有序政治參與呈現出領域不斷擴大、層次不斷提升的發展態勢。統一戰線組織針對統一戰線成員的政治參與熱情和意愿，引導統一戰線成員通過人民政協等統一戰線組織進行有序政治參與，通過專題協商、界別協商、對口協商、提案辦理協商平臺，堅持重要問題在決策之前和決策執行過程中在各級人民政協進行協商的原則，十屆全國政協共開展各類協商活動420余次，使統一戰線成員有序政治參與的層次多樣化。同時，中共中央加大對黨外優秀代表人士的安排使用力度，從不同層次最大限度地擴大統一戰線成員有序進行政治參與。“目前，全國擔任縣處級以上職務的黨外干部有3．3萬人，其中地方政府和部門及司法機關領導班子中配備黨外干部3500人，中央國家機關和最高法院、最高人民檢察院領導班子中有黨外干部20人。”［3］但是，公民政治參與也存在著平衡性缺失的問題：一是地域之間公民政治參與的不平衡。東部地區和西部地區之間、沿海和內地之間、城市和農村之間、市民和農民之間在公民有序政治參與方面存在著很大差異。二是社會階層分化的不平衡性。目前，一些新的社會階層群體仍然游離于統一戰線之外，沒有進入任何社會組織。公民有序政治參與存在著平衡性缺失的問題，如果這一問題不能得到及時有效的協調和解決，就會影響政治制度和政治體系的運行與社會穩定。

（三）公民有序政治參與的效能不斷顯現，但是，政治參與的制度體系不夠完備

統一戰線堅持暢通各方面成員的利益表達，正確反映和兼顧不同階層群眾的利益，著力拓展民主黨派和無黨派人士的參政議政空間，擴大統一戰線成員的政治參與。改革開放以來，黨中央先后制定了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、《中共中央關于加強人民政協工作的意見》和《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》等24個重要文件，進一步規范、豐富和發展了統一戰線成員政治參與的內容、途徑和形式，為統一戰線成員有序政治參與提供了更加廣闊的舞臺，公民有序政治參與的效能也不斷顯現。雖然我國逐漸建立了中國特色社會主義民主政治制度和社會主義法律體系，為促進公民有序政治參與提供了制度框架和法律保障，就統一戰線領域而言，雖然針對統一戰線成員的政治參與制定了若干重要文件，但是，這些文件只是原則性的規定，缺乏可操作性的配套措施，且這些制度在具體實施過程中還存在著一些問題，還沒有形成健全的政治參與民主運行機制和程序。總體來講，中國公民希望通過體制內的渠道來解決自身的利益訴求和有序進行政治參與，但是，由于目前我國公民政治參與制度缺乏必要的程序和運行機制，因此，公民利益訴求在體制內得不到很好的解決，只好訴諸體制外渠道，使公民政治參與呈現出無序化問題，當前出現的眾多非制度化參與和群體性事件就是由于公民政治參與制度體系不完備所引發的后果。

二、轉型期統一戰線實現擴大我國公民有序政治參與的路徑探析

黨的十八大報告指出：“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。”［1］26－27擴大公民有序政治參與，關鍵是要在“擴大”與“有序”上下功夫，即在擴大公民參與范圍、創新參與方式和提高參與質量等方面著力。

（一）踐行協商民主理念，實現統一戰線的作用轉化與功能提升

民主的本質在于創造合理有序的政治參與秩序，民主的價值和目標只有通過公民有序政治參與才能真正實現。協商民主作為20世紀后期西方興起的思潮，是基于對西方選舉民主弊端的修正與補強，是指“自由平等的公民，基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式”［4］。有學者認為：“協商民主的實質，就是實現公民有序的政治參與。”［5］而“協商民主于中國，既是一個理論問題，它對協商民主的地位、協商的主體、協商的原則、協商的形式和場域等都有系統的論述，更是一種民主政治建設的實踐，是中國共產黨在追求‘人民當家作主’過程中對民主實現形式的一種創造。”［6］協商民主理論能夠為人民政協制度化、程序化和規范化建設提供理念與實踐指導，而協商民主制度能夠為公民參與程序化和規范化提供更多的制度平臺、參與空間和工作機制，使公民政治參與的熱情和需求得到不斷滿足，實現社會長期穩定和可持續發展的狀態。

在中國共產黨長期執政的條件下，統一戰線在社會基礎、內部結構等方面發生了重大分化，整體顯現出從分化到整合的發展態勢，統一戰線由過去對敵斗爭的策略轉變為新時期執政興國的重要法寶成為時代的需要和必然。所以，黨的十八大報告強調：“統一戰線是凝聚各方面力量，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧，奪取中國特色社會主義新勝利的重要法寶。”［1］29在全面建成小康社會的關鍵時期，要準確把握統一戰線廣泛性、多元性、包容性與社會性的時代特點，遵循對話、交流、討論、共識等協商原則，將“兩新”組織、民族和宗教界的代表人士納入到統戰工作范圍，同時，擴大海外統戰對象，重視基層社會領域的統戰工作，充分發揮“統一戰線中黨的領導核心作用，為公民有序政治參與提供有利的政治環境；統一戰線制度健全、程序規范，為擴大公民有序政治參與提供有力的制度保障；統一戰線組織眾多，為公民有序政治參與提供不同的組織選擇；統一戰線聯系廣泛、人才薈萃，為擴大公民有序政治參與開辟廣泛渠道”［7］的優勢與作用。總之，要踐行協商民主理念，實現把統一戰線僅作為一種策略或原則的理念向把統一戰線作為中國共產黨發展民主、社會整合、國家建設的重要法寶轉變，實現統一戰線地位和功能的轉化，從而提高統一戰線成員的協商意識、拓展協商民主的場域、夯實協商民主的社會基礎、推進宏觀協商與微觀協商的良性互動、促進協商的有效達成。

（二）完善人民政協制度的“三化”建設，促進協商民主制度建設

第一，完善人民政協的界別設置和構成。人民政協自成立以來，就具有典型的精英政治色彩，各界別都是由社會各界的精英人物組成，普通的底層民眾人物極少。曾有人形象地描述全國政協委員的構成呈現出“三多”的特點，即“大官”、“大款”、“大腕”多。在新中國成立初期，其構成有其合理性，但是，發展到今天，特別是改革開放以來，社會階層大量涌現的現實，要求人民政協必須從社會結構的變化出發，適時調整界別構成，最大限度地將新的社會階層和社會各界的代表性人物納入到通過制度化的人事吸納機制整合到政協組織中來，使他們在政協界別中占有一定的數量和比例，成為新的協商主體；同時，加強基層統戰工作，高度關注農村崛起的新社會階層和代表性人物，把他們中具有比較強烈的政治參與愿望和熱情且具有代表性與威望的人物吸納到多黨合作和政治協商的制度中來，擴大公民有序政治參與的覆蓋面，增強人民政協的多元性、包容性和廣泛性，實現人民政協由“精英組織”向“大眾組織”的轉變。

第二，深化人民政協的制度創新。當前，在人民政協制度化和規范化方面存在著諸如政治協商會成為“事后通報會”，統戰工作和政協工作的有效開展和實效的取得要“視當地領導的開明度和發揮政協主席的余威”，隨意性較強；參與實效方面存在著“重答復，輕辦理”、“提了提了，提了就完了”等現象，政治協商成果的運用和轉化作用非常有限；有些政協委員界別意識不強，成為“會前握握手，會中拍拍手，會后揮揮手”的委員等問題。針對當前人民政協協商民主制度的缺位，需要從建立健全人大政協委員的推薦、協商、遴選和考察相結合的產生辦法，使其制度化、公開化和平衡化。同時，在政協委員的產生過程中引入競爭機制，如2010年深圳市率先在全國試行通過選舉產生政協委員，將那些敢于為所聯系的群體代言和“放炮”的代表人士吸納到各級政協組織中來；建立政協委員向各級統戰部門的述職和履職檔案制度，檢查、督促和監督委員個人或黨派組織履行職責和建言獻策，建立一套政協委員履職的量化考核指標，如出席會議制度和優秀提案評比制度等，變被動協商為主動協商。要增強同民主黨派的政治協商，增強民主協商的實效性，加大界別協商、對口協商、專題協商、提案辦理協商的制度創新力度，建立健全黨派、團體和界別政治參與成果的轉化工作；加強新的社會階層等社會各界代表人士的政治安排制度建設，對那些符合條件的人選，統一戰線組織要推薦他們到政府等部門擔任相應的領導職務。當前，全國已有21個省、自治區、直轄市探索的由黨委常委擔任統戰部長的制度，則是從更寬領域和更高層次發揮統一戰線的功能優勢，形成大統戰格局，把統戰工作放在全局工作中去謀劃并推進的實踐探索。

第三，建立健全政治協商的機制和程序。政治協商是一種重要的民主形式，其本質是一種程序民主。但是，在實際操作過程中，一些地方由于沒有科學規范的程序設計，政治協商往往流于主觀和隨意，想協商就協商、不想協商就不協商，協商與決策相分離。這在客觀上削弱了政治協商的作用，甚至使一些人認為政治協商是一種可有可無的形式。要完善政治協商的機制和程序，共同提高人民政協協商民主的有效性：一是要明確協商議題的提出程序；二是要界定協商活動的具體執行程序；三是要規定通報情況、聽取意見、參與協商的程序；四是要明確及時整理并報送協商成果的程序；五是要規定意見和建議處理及答復反饋程序。如江西省委規定，在重大決策前，要請江西省政協先進行協商；廣東省各級黨委率先進行協商民主制度保障與程序設計的實踐探索，2009年9月，廣州市制定頒布了《中共廣州市委政治協商規程（試行）》，2010年5月，在試點和積累經驗的基礎上，廣東省頒布實施了全國首部省級政治協商規程，即《中共廣東省委政治協商規程》。廣東省為完善政治協商制定的一整套程序和機制，對全國具有示范效應。從實際運行的效果看，實現了由“被動協商”到“我要協商”、由“可以協商”到“程序協商”和“規范協商”的轉變，促進了政治協商的制度化、規范化和程序化發展。

（三）豐富協商民主的形式，拓寬公民有序政治參與渠道

第一，豐富協商民主的形式，推進基層協商民主建設。近年來，中國基層民主治理正在創造著越來越多的參與形式和渠道，廣大民眾可以通過諸如民主聽證會、“參與式預算”、民主懇談會、社區議事會等形式進行政治參與，這些基層民主政治參與形式具有參與包容性、平等對話、形成共識等協商民主的特點，在我國民主發展的實踐中正在形成一種具有制度創新和巨大潛能的民主形式。黨的十八大報告對近年來我國的基層民主創新實踐予以肯定，并提出要積極開展基層民主協商的要求。豐富基層協商民主的形式，一是要擴大協商討論議題的范圍，把基層民眾關心的涉及他們切身利益的熱點、難點問題，特別是民生等問題作為協商議題通過一定的協商程序來協商討論，增強其針對性；二是要完善協商民主的運行機制，從協商議題的設定、協商程序的制定、協商結果的處理等方面增強協商的公信力和可操作性；三是要加強基層協商民主實踐與相關制度的互動和銜接，處理好與村民會議制度、基層群眾自治制度、基層人民代表大會制度等的關系，對涉及本地區的重大事項，可先召開協商會議，積極參與、平等討論、理性思考、達成共識，為各級人大和政府立法和決策提供信息和建議。總之，基層協商民主的實踐，豐富了我國協商民主的形式，提供了鮮活的實踐經驗。發展協商民主需要在總結概括我國基層協商民主實踐經驗的基礎上，深入推進制度化、規范化和程序化建設，在更廣泛的層面和領域推廣使其上升為國家制度，進而鼓勵各地根據實際情況創造性地開展民主協商，豐富協商民主的形式，拓寬公民有序政治參與的渠道。

第二，豐富協商民主的形式，推進網絡協商民主建設。隨著信息網絡技術的發展、互聯網的普及和網民人數的快速增長，網絡政治參與日益興盛。“據國家工信部公布的資料，截至2012年6月底，我國網民數量已達到5．38億人，互聯網普及率已經達到39．9%；手機首次成為中國網民的‘第一上網終端’，我國手機網民達到3．88億，超過電腦上網用戶的3．86億人；即使在農村，網民數量也達到1．46億人，占中國網民人數的21．7%。”［8］互聯網因其具有便捷性、成本低和易操作等特點，從而降低了公民政治參與的難度，正日益成為一種新型的政治參與方式，越來越多的公民通過網絡論壇、網絡社區、電子政務平臺、微博、政治博客、電子郵件等方式直接參與政治生活，特別是近年來網絡問政的興起，國家領導人的率先垂范，政府官員和網民的對話拓展了政府與公眾之間互動的平臺。網絡政治參與提高了參與和協商的層次、豐富了協商的內容、推進了協商民主向制度化和常態化方向發展的進程。新世紀新階段，推進網絡協商民主建設，要完善網絡立法，健全網絡政治參與的程序和規定，實行注冊參與制度。“要求網絡政治參與主體在參與社會政治生活時必須進行網上注冊的制度，包括公民身份的實名注冊，也包括網民身份的虛擬網名注冊，即前臺匿名和后臺實名相結合的方法”［9］，目的在于從技術上和制度上保護公民的政治參與權利，從而使網絡政治參與得到規范、有序和依法進行；建立健全定期回復網友建言機制、政府回應與反饋網民建議制度、“網絡發言人”制度；搭建政協委員議政平臺，鼓勵政協委員運用電子郵箱和微博等現代信息技術手段，及時向民眾征集意見和提案，為公民有序政治參與提供一個現實世界與虛擬空間良性互動的新平臺。21世紀是網絡政治的新時代，網絡政治參與正日益向更廣、更寬的領域拓展，將會極大地豐富協商民主的形式，拓展公民有序政治參與的渠道。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］．北京：人民出版社，2012．

［2］塞繆爾·亨廷頓．難以抉擇——發展中國家的政治參與［M］．北京：華夏出版社，1989：174．

［3］朱維群．鞏固壯大新世紀新階段愛國統一戰線［N］．人民日報，2012－12－06．

［4］陳家剛．協商民主與政治發展［M］．北京：社會科學文獻出版社，2011：8．

［5］李君如．把協商民主這一重要制度運用好［N］．人民日報，2012－11－11．

［6］莫岳云，張青紅．中國共產黨協商民主思想的歷史演進［J］．馬克思主義研究，2012（7）：102．

［7］邱永文．鞏固壯大愛國統一戰線 擴大公民有序政治參與［J］．上海市社會主義學院學報，2009（6）：7－8．

［8］許耀桐．反腐倡廉建設的一種新形式［N］．社會科學報，2012－11－22．

［9］王鑫帥．論互聯網時代民主黨派的政治參與［J］．中央社會主義學院學報，2010（3）：93．

責任編輯：張秀紅

Analysis on the United Front and Paths to Expand Civic Political Participation in an Orderly Way

LIU Guo－pu
（South China University of Technology，Guangzhou，Guangdong 510640）

The United Front provides an effectiveway and implementation platform for expanding civic political participation in an orderly way and for improving the system of consultative democracy．The consultative democracy runs through the whole process of the United Front and the expansion of civic political participation in an orderly way．They support and advance each other，constituting a positive cycle．At present，we need to discuss the logic connections between consultative democracy，the United Frontand the expansion of civic political participation in an orderlyway，analyze current situation of the civic political participation in China during the transitional period，and explore in depth the paths for the United Front to achieve the expansion of civic political participation in an orderly way．These are of great significance for accelerating the construction of socialist democratic politics．

the United Front；civic political participation in an orderly way；consultative democracy；institutional construction；path

D613

A

1002－0519（2013）05－0042－05

2013－07－12

劉國普（1986－），男，湖南邵陽人，華南理工大學思想政治學院博士研究生，主要從事統戰理論與實踐以及馬克思主義政治學研究。