運用法治思維推進依法治監有關問題研究

■鄭學海 (海南省監獄管理局局長)

運用法治思維推進依法治監有關問題研究

■鄭學海 (海南省監獄管理局局長)

黨的十八大明確提出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。這是我們黨第一次把“法治思維”和“法治方式”寫入行動指南，無疑將影響未來五年乃至更為久遠的國家命運，對于保持國家長治久安和繁榮穩定意義重大，同時，也對深入推進依法治監提供了新的思路。

一、深刻理解法治思維的內涵

法治思維簡而言之就是以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維。這是一種理性思維，它以憲法至上、法律至上為基本原則，以權利 (權力)、義務為中心和出發點。法治思維有五個核心要素:第一，法治權威。憲法和法律的尊嚴高于一切，法律面前人人平等，一切組織和機構都必須在憲法和法律范圍內活動，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。第二，公權力法定。國家公權力來源于法律授予，且必須在授權范圍內行使，不能超越授權范圍，更不能違反授權規定，做到法無授權不得行使公權力。第三，程序正當。法治思維強調程序的重要性，凡事都要有程序觀念，必須按照法定程序和正當程序辦理，違反程序規則同樣構成違法。第四，法治思維應該是責任思維。要時刻意識到，權力行使都會帶來責任和后果，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法受追究。第五，法治思維意味著規則意識。凡事按照規則辦，不能突破規則，沒有例外，更不能違反。

二、準確把握法治思維與依法治監的關系

(一)在法治理念上具有同一性

黨的十八大明確提出全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，對法治建設作出重大部署，強調要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，這是黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略和目標的進一步豐富和延伸?？梢?，強調各級領導的“法治思維”必須以社會主義法治理念為指導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。作為國家政法機關之一的監獄，推進依法治監，必須深刻領會堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的精神實質和工作要求，努力在執法思想、執法實踐、執法作風等各方面真正體現中國特色社會主義的正確方向，體現社會主義法治理念，確保黨對監獄工作的絕對領導，切實增強對中國特色社會主義的政治認同、理論認同、感情認同。

(二)在法律依據上具有同源性

運用法治思維，必須牢固樹立憲法和法律至上的思想，必須強化依法辦事的理念，在立法、執法、司法等各個領域和環節，都必須貫徹執行好黨的群眾路線，尊重和保障人權，堅持法律面前人人平等，依法保護一切當事人的程序權利和實體權益，使受到侵害的權利依法得到保護和救濟，使違法犯罪行為依法受到制裁和懲罰，從而依法保障全體公民享有廣泛的權利。這既突出了法治的核心價值，也使社會主義法治建設具有廣泛深厚的群眾基礎。各級領導干部要提高法治思維能力，首先應當帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，始終對憲法和法律保持敬畏之心。依法治監方略的實施，即把法律擺在至高位置。廣大監獄人民警察，作為法治建設的生力軍，必須始終保持理論上的清醒，堅定法治信仰，牢固樹立社會主義法治理念和政法干警核心價值觀，自覺抵制西方錯誤思想觀點的滲透，自覺以《刑法》、《刑事訴訟法》、《監獄法》等一系列法律為行動準繩，始終做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于憲法法律。

(三)在價值追求上具有同向性

法治體現了公平正義的精神和原則，法治思維自然要反映這種公平正義的內在要求。習近平強調，全國政法機關要順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，保證中國特色社會主義事業在和諧穩定的社會環境中順利推進。政法機關的執法能力，集中體現在執法公信力上。監獄機關必須始終堅持公平正義的政法工作生命線，從觀念和制度上解決影響執法公正和文明執法的突出問題，加大監獄執法規范化建設，提高監獄機關執法水平，展示監獄機關嚴格、公正、文明執法的良好形象，實現法律效果與社會效果的和諧統一，維護法律權威與尊嚴，為監獄工作贏得廣泛的社會公信力。

(四)在治官治權上具有同效性

法治以制約和監督公權為核心，以保護和維護合法私權為基點。法治強調法的統治而不是人的統治，任何人必須居于法律之下，任何人沒有超越法律的特權，任何人的權力都必須受到制約，必須把權力關進“鐵籠子”，讓權力在陽光下運行。另一方面，法治也強調，任何人必須居于法律之中，任何人的合法權利都必須得到保護。作為依法治監的主體——監獄人民警察，無論是監獄領導還是一線民警，手里都有著大大小小的權力，如果不加限制，則很有可能被濫用，影響刑罰執行的公信力。近些年暴露出來的監獄民警徇私舞弊辦理罪犯減、假、保案件，均從側面印證了這一點。而監獄的罪犯依法享有的權利很容易受到監獄民警的侵犯。如監獄民警打罵或者指使縱容他人打罵罪犯、組織罪犯超時超體力超強度勞動、罪犯生病不給予及時救治等等，都在不同程度上侵害了罪犯的人格權、健康權、人身權。因此，在大力推進依法治監的進程中，必須將制約警察的執法權、防止濫用與保護罪犯的合法權、有機統一起來，這也正是法治思維在監獄執法領域的運用與延展。

三、運用法治思維推進依法治監應重點解決的幾個問題

(一)關于監獄立法的問題

新中國成立以來，我國先后頒布的有關監獄工作的法律法規和規章制度多達上百項，這些法律法規構成了我國監獄工作依法治監的法律基礎，是我國新時期依法治監的基本法律體系。但是，由于各個法律文件頒布的先后時間不同、法律法規的調整對象不盡相同、法律法規的類別各異，因而，在適用監獄法律法規時，人們時常會感到這些法律法規之間的不協調。特別是作為監獄日常執法主要依據的《監獄法》自1994年頒布實施以來，近20年來沒有進行大規模的修改。雖然2012年10月，全國人大常委會對《監獄法》的個別條款作了修改，在一定程度上解決了《監獄法》與有關刑事法律不一致、不銜接的問題，但《監獄法》有關規定難以適應當前監獄工作實際的矛盾沒有得到根本解決。2013年，司法部將《監獄法》修改列為年度重點立法項目，全國人大內務司也將《監獄法》修改列入重點立法項目計劃?！侗O獄法》修改完善看到了曙光。

當前，對《監獄法》的修改主要有三種大的傾向意見:一是擴容補漏。即圍繞《監獄法》與目前社會經濟發展變化、國家刑事政策調整以及監獄日常執法實踐不相適應的問題，有針對性地進行原則、架構、體例、內容的修改完善;同時，吸收監獄改革發展成果，將監獄體制改革、貫徹首要標準、罪犯心理矯治、罪犯社區矯正等嶄新時代發展要求和成熟經驗做法上升為法律予以規范和鞏固。二是平行外聯。正確執行刑罰，科學改造罪犯，彰顯法治的權威和功效，僅靠監獄一家的“單打獨斗”是遠遠不夠的，還必須整合公、檢、法以及武警部隊和社會其他相關部門的協調配合。從我國司法實際看，由于《監獄法》是由全國人大常委會制定的，屬于部門法范疇，其立法地位的缺陷，導致監獄缺乏獨立的法律人格，其調整社會關系的法律效力明顯受到影響。特別是在與公、檢、法和武警部隊、社區矯正機構的配合制約上，缺乏應有的話語權。因此，必須修改完善與監獄與關的法律法規，明確與公、檢、法及武警部隊、社區矯正機構之間的法律地位及法律責任，使《監獄法》居于刑事執行法體系的核心位置，從而保障監獄在依法執行刑罰、科學改造罪犯方面發揮更大作用。三是提檔升格。有學者建議，在立法規格上，應將《監獄法》升格為刑事執行法，體現監獄作為刑事執行主體法的法律地位，以擺脫《監獄法》現有的法制地位依附和法律資源弱勢的問題，實現與《刑法》、《刑事訴訟法》的平衡協調，為刑事法律體系的形成奠定基礎，為監獄工作的順利開展提供強有力的法律保障。

以上三種思路分別從微觀、中觀和宏觀層面對監獄法修改完善提出了很好的設想。三種思路緊密相連又相對獨立，具體實施起來難度系數呈遞增趨勢。因此，在監獄立法問題上，既要有宏觀的頂層設計，又要有微觀的條款修改，既要從大處著眼，又要從小處著手，按照輕重緩急，循序漸進，穩步實施，為依法治監提供較為完備的法制環境。

(二)關于程序規范的問題

徙法不足以自行。法治的實現首先是法律所表現出的良好的程序。黨的十八大報告提出，要“推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法”、“確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”，更突顯了程序法治的重要性。

執法是監獄最基本的活動，是監獄功能發揮和價值實現的外在形式。監獄的執法工作不僅要實現正義，而且要以看得見的方式來實現正義，這就對監獄執法的程序性提出了更高要求。只有監獄執法程序明確、規范、具體，才能保障監獄執法行為公平、公正和規范化。從罪犯服刑的角度出發，程序規范首先必須制定罪犯從入監到刑罰執行完畢一整套工作流程，特別是要制定減刑、假釋、暫予監外執行等重點執法環節的工作流程，用程序公正促進實體公正，以程序和流程規范防止執法活動的隨意性。

從民警日常執法的角度出發，程序規范還必須大力推進民警履職標準化建設，即每一個崗位民警履職需要掌握哪些基本的知識和能力，需要明確什么樣的工作職責，需要達到什么樣的工作標準，每日、每周、每月、每季、每年需要履行哪些崗位工作流程，不嚴格履行工作職責和流程會受到什么樣的責任追究等等都必須有詳盡的規定，從而解決民警日常執法該做什么、怎么做、做到什么程度的問題。遺憾的是，目前，國內還沒有一個權威的監獄民警崗位設置和履職標準，這也是各監獄對民警進行考核評價的一個軟肋。

(三)關于人權保障的問題

一是要防止罪犯人權保障的寬泛化。 《監獄法》根據我國一貫注重人道主義的行刑思想，結合加強民主法制建設的時代要求，對罪犯的權利作出廣泛而具體的規定?！侗O獄法》共78條，直接或間接涉及罪犯權利的就有33條，并且把罪犯處于監禁狀態下需要予以特別保護的權利寫進了法的總則。但罪犯權利的保障范圍究竟有多大，邊界在何處，沒有明確的界定。此外，值得注意的是，如果罔顧監獄工作實際以及社會群眾普遍接受心理而一味強調罪犯“寬泛”人權，不僅沒有實質意義，而且會對獄內罪犯產生輿論上的誤導。

二是要防止罪犯人權保障的不均等化。隨著我國寬嚴相濟刑事政策的實施，《刑法》對不同類別、不同刑期、不同年齡的罪犯出臺了寬嚴有別的法律規定，為監獄保障罪犯人權提供了法律依據。但由于各省對相關政策的把握標準不一，造成罪犯人權保障方面的不均等化。如在罪犯的假釋權方面， 《刑法》規定:“被判處有期徒刑的犯罪分子，執行原判刑期二分之一以上，被判處無期徒刑的犯罪分子，實際執行十三年以上，如果認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現，沒有再犯罪的危險的，可以假釋?！庇捎诟魇Α按_有悔改表現，沒有再犯罪的危險”標準認識不統一，造成目前各省罪犯的假釋比例相差甚遠。北京、天津、上海、江蘇等發達地區罪犯假釋比例基本在10%以上，最高達到了20%，然而中西部部分省份罪犯假釋比例基本維持在1%～2%之間。海南省7所押犯監獄罪犯假釋率只有0.36%。法律依據相同，法律結果卻迥異，這對具有相同刑種、相同刑期卻在不同地域服刑的罪犯人權保障而言，顯失公允。

三是防止罪犯人權保障的極端化。當前部分罪犯主張權利意識越來越強，要求權利保障的標準越來越高，明顯超出監獄承受的范圍和相關制度規定，罪犯維權越來越呈現出“極端化”的傾向。在罪犯醫療問題上，表現得尤為突出。罪犯對自身疾病治療提出過高的要求，有的不信任監獄內部醫院，要求到社會醫院進行治療，有的要求使用進口或者高端藥物、儀器檢查，有的甚至要求置換器官等等。有的監獄花在一個罪犯身的醫藥費達幾萬元甚至更多。還有的罪犯把監獄當福利院，即使夠保外就醫條件，家人也不愿具保 (因為監獄醫療是全免費的)，大大增加了監獄負擔。監獄如果達不到罪犯醫療要求，罪犯要么長期稱病對抗管理，要么四處投訴監獄不人道，要么以絕食自殺相要挾。罪犯及其家屬很少顧及到這樣一個基本事實:首先，我國處于社會主義初級階段，國家對罪犯醫療費用的撥款標準很低;其次，監獄民警的醫療保障水平也并不是很高;最后，無論是新型農村合用醫療還是城鎮居民社會醫療保險體系，其保障水平也只有50%～80%。所以說，現階段，如果罪犯人權保障要求超越了國家經濟發展現狀、超越了監獄現有條件、超越了社會民眾普遍承受心理，其實現可能性和必要性都將大打折扣。

(四)關于執法監督的問題

運用法治思維推進依法治監，一方面，需要提高監獄民警的法律素質和嚴格、文明、依法辦事的能力，另一方面，又不能過于依賴監獄民警的道德自覺和監獄內部的自我糾錯，而要通過完善各項監督制約制度，確保監獄執法權在陽光下運行。

當前，對監獄執法的監督主要有三種方式，一是內部監督，主要是指監獄職能部門如紀委的監督;二是法律監督，主要是指檢察機關的監督;三是社會監督，主要是指人民群眾、社會團體和新聞媒體的監督。從監督的效果來看，內部監督太軟。因為監督者與被監督者同處一個單位，濃厚的面情觀念和復雜的人際關系使內部監督溫情有余，剛性不足。法律監督太后。當檢察機關介入時，一般情況下監獄民警違規執法的后果已經發生，因此，檢察機關的監督更大程度上是側重于對違法行為的查處追究。社會監督太難。監獄執法活動存在于與社會相對隔離的封閉性環境中，社會群眾進監會受到時間、地點、人員、攜帶物品等多方面的限制，而且也缺乏制度性、規范性的操作辦法，因而其對監獄的監督難度較大。

要確保監獄正確執行刑罰，最大限度地體現公平正義，必須進一步加強監獄執法監督機制建設，充分發揮三類監督主體的積極性，形成監督合力。

一是要強化責任主體，完善執法監督的動力機制?，F實中，執法監督者與執法監督行為的獲益群體并不是對等關系。執法監督的獲益群體是罪犯及其親屬，監督者要承擔監督成本和風險，而監督獲益與監督者個人利害關系不大。因此，盡管當前對監獄執法監督的制度比較完備，但效果并不理想，主要根源在于無論是檢察機關、紀委還是人民群眾、社會團體和新聞媒體，都不可回避一個源動力的問題，即我為什么要去監督?從檢察機關來看，監督監獄執法是其職責，查處監獄違法行為是其本份，但其不認真履行監督職責，未能有效預防獄內違法案件的發生，對其政治、經濟的負面影響都十分有限。至于紀委和其他社會監督人員更因為責任不明而主動監督的意愿不強。

二是要強化過程監督，創新執法監督的公開機制。公開是最好的防腐劑。監獄公正執法的最高境界是每一項執法活動、每一個執法環節都經得起監督。因此，監獄必須摒棄“神秘主義”的自我封閉，養成在陽光下執法、在監督下工作的習慣，要大力推進“陽光執法”，完善獄務公開制度，發揮執法公開的“倒逼”機制和“引擎”效應，以公開為原則，以不公開為例外，向罪犯、罪犯親屬和人民群眾公開執法依據、程序、流程、結果。當前，要充分發揮監獄信息化建設的成果，加大監獄向社會開放的力度，將獄內罪犯服刑的過程和民警依法履職的情況忠實地監控記錄下來，隨時接受罪犯親屬和社會各界的調閱和質詢，一改過去監獄開放日“作秀式”、“選擇式”的公開，以看得見的方式回應社會質疑，不斷提高監獄執法公信力。

三是要強化過錯追究，建立執法監督的懲戒機制。執法監督的最終結果是要讓權力在法律規定和允許的軌道上行使，同時讓違規違法者受到懲戒。要圍繞獄務公開建立健全對民警的考核制度，把獄務公開的考核結果作為民警政績考核的主要依據之一，對法律法規明令禁止的行為明知故犯的，根據執法過錯責任追究的有關規定，堅決查處，嚴懲不貸，并相應追究領導失察、失管、失職的責任，發揮執法過錯責任追究對民警的懲戒作用，從而保障執法權力的正確行使

(五)民警素質的問題

推進依法治監，民警隊伍是最根本最核心的因素。因此，必須以法律規范、法治原理、法治精神、法治信仰為引領，將“嚴格、文明、公正”的執法要求貫穿于隊伍建設始末，切實提高監獄民警隊伍的法治意識和法治素養，為依法治監提供忠實保證。

一是要深入開展社會主義法治理念教育，形成依法治監的共同理念。要以社會主義法治理念為指導，通過宣傳、培訓、研討等多種形式把隊伍的個體思想統一到“法治思維”的總體要求上來，增強民警對公平正義、忠誠履職等監獄工作核心價值的理解與認同，進一步樹立依法、透明、創新的工作理念，牢固樹立執行法律的公平正義觀，維護監獄穩定的安全觀，教育改造罪犯的質量觀，提高監獄民警參與法治化社會管理的水平。

二是要廣泛開展業務培訓，提高依法治監的扎實本領。要創建民警的能力發現機制、能力開發機制、能力使用機制和能力考核機制，把監獄民警的培訓成果順利地轉化為實際工作的能力，按照合理的學習教育計劃，不斷改進學習方法，使民警的政治、法律、業務素質不斷提升?？赏ㄟ^集中培訓與專業輪訓相結合、理論法規學習與崗位技能比武相結合、自我學習與論壇探討相結合、應知應會知識競賽與考核評比相結合、能力平臺搭建與學習成果展示相結合等多種形式提升民警隊伍的綜合素質，以適應新形勢下執法工作的需求。

三是要明確領導責任主體，形成依法治監的示范效應?！吧现拢葙蕊L從”。領導干部要帶頭樹立法治理念，以理論上的堅定保證行動上的堅定，以思想上的清醒保證用權上的清醒。帶頭運用法治手段，帶頭弘揚法治精神，做到日常工作依法規范、敏感事務依法辦理、黨組織議事依法決策，通過發揮示范帶頭作用，增強廣大民警的法治觀念，形成強大的法治輿論態勢。

(責任編輯 趙海鷗)