強化依法治理示范單位引領作用研究

■寧夏自治區司法廳課題組

強化依法治理示范單位引領作用研究

■寧夏自治區司法廳課題組

近10年來，寧夏自治區組織各行業部門、基層單位廣泛開展了“依法治理示范單位”創建活動，搭建了深化機關、鄉村、社區、企業、學校、單位依法治理的有效載體，建立和規范了基層經濟發展、利益協調、矛盾處理、社會建設和社會管理機制，引導基層組織和基層干部依法辦事，引導基層群眾依法參與公共管理，依法行政、依法辦事的理念被細化到了基層單位的日常工作中。通過逐年開展“依法治理示范單位”創建活動，使示范單位由點的積累達到面的覆蓋、量的積累達到質的轉變，樹立了依法決策、依法行政、依法辦事的理念，強化了各級組織開展依法治理的責任，拓展了依法治理的立體空間，提升了全社會法治化管理水平，推進了依法治區進程。

一、“依法治理示范單位”創建工作基本情況

(一)“依法治理示范單位”創建工作發展階段

依照創建活動開展的程度，寧夏自治區創建活動可分為三個階段:

1、探索實踐階段 (2003～2005年“四五”普法期間)。主要特征:建章立制，以行政村、社區、學校、企業和司法、行政執法部門等基層單位為主，探索性地開展創建活動。此間，自治區下發了基層“依法治理示范單位”實施意見和創建標準，采取“縣(市、區)鄉 (鎮、街道)組織、基層單位實施、業務主管部門指導、上級監督”的運作方法，組織開展了以基層為主體的依法治理示范村、示范社區、示范學校、示范企業、示范單位創建等序列活動。按照“條塊結合、以塊為主、統一標準、分類組織”的創建原則，各地制定了創建活動實施方案，動員組織基層單位積極參與創建活動。基層單位制定并完善了規章制度，健全了村 (居)民代表大會、職工代表大會和議事會制度，使基層依法治理有法可依、有章可循，有效地規范和強化了基層依法治理工作。各地還結合群眾關心的財務、低保、房屋拆遷、土地征用等熱點問題，大力推行基層單位各項政務、事務的全面公開，加大了民主監督力度。

2、鞏固發展階段 (2006～2010年“五五”普法期間)。主要特征:擴大創建范圍，開展自治區和地級市命名表彰，形成機關、鄉村、社區、學校、企業、單位六種類型“依法治理示范單位”創建工作格局。建立屬地管理，屬地依法治理機構對轄區內各部門、單位的“依法治理示范單位”創建工作實行管理、考核、評選、表彰，形成縣級向市級負責、市級向區級負責的工作格局。

3、深化提高階段 (2011～2015年“六五”普法期間)。主要特征:在全區進一步擴大創建范圍，增強創建活動的實效性，充分發揮依法治理工作的載體推動作用。結合法治建設新形勢和要求，深化創建活動體制機制建設，重新修訂創建標準，健全完善創建工作考核評估體系，不斷擴大創建活動的覆蓋面。

(二)“依法治理示范單位”現狀分析

通過“依法治理示范單位”數據比較分析，寧夏自治區“依法治理示范單位”創建活動體現了以下特點:

1、多領域。從類型來看，“依法治理示范單位”創建活動涉及到機關、社區、鄉村、學校、企業、單位共6種類型，覆蓋了國家機關和各類社會組織的主要類型，含括黨政機關、司法部門、行政執法部門以及其他行業部門，通過創建活動將依法治理工作延伸到社會各個領域。

2、廣參與。截至目前，全區各級“依法治理示范單位”總數達到3019個，其中:命名表彰的自治區級示范單位187個，市級示范單位738個、縣級示范單位2094個，創建活動的社會參與面非常廣。

3、重基層。全區“依法治理示范單位”創建活動側重于基層單位，市、縣級命名表彰的示范單位中基層單位所占基數較大，鄉村、學校、機關、單位分別占總數的30.72%、20.44%、19.49%和17.23%，命名表彰活動調動了基層單位參與創建工作的積極性。

二、“依法治理示范單位”引領示范作用的探索

(一)推廣“依法治理示范單位”先進經驗

1、通過命名表彰叫響品牌。自治區每年在“12·4”全國法制宣傳日期間隆重表彰先進，開展“一表彰”、“兩命名”活動，邀請自治區黨委、人大、政府、政協四套班子主要領導參加并頒獎，以法治文藝晚會的特有藝術形式，展示成就，謳歌英模，弘揚法治。

2、借助新聞媒體廣泛宣傳。在各地電視臺、廣播電臺、報刊中開辟依法治理欄目，宣傳依法治理工作經驗與典型，營造比學先進、爭當先進、趕超先進的良好氛圍。

3、依托觀摩交流推廣經驗。自治區以及各市、縣(區)每年邀請人大、政協代表視察依法治理工作，展示“依法治理示范單位”的特色亮點。召開全區法制宣傳工作會議、“法律六進”現場會等，觀摩交流先進經驗，在規范行政執法、提高依法治理成效方面發揮了積極作用。

4、通過征求意見擴大影響。命名表彰前將征求意見作為關鍵和必要環節長期堅持，通過媒體公示的形式廣泛征求社會各界意見;重點征求紀檢、政法綜治、信訪、安監、環保、質量技術監督等部門意見，了解和掌握示范單位的依法治理成效，擴大了“依法治理示范單位”的社會知名度與關注度。

5、建立動態管理監督考核。各地建立監督考核機制，將創建活動列入年度效能考核同部署、同檢查、同考核、同評比，將獲得“依法治理示范單位”榮譽稱號的列入效能考核加分因素;建立動態管理機制，對領導班子成員中發生重大違法違紀案件、發生惡性事件、群體性事件、在全區造成惡劣影響等十種情形實行一票否決，側重于依法治理成效的監督。各地對“依法治理示范單位”實施回頭看、復查等工作，加強動態管理。

(二)示范單位發揮引領作用的途徑

“依法治理示范單位”一般具有較扎實的工作基礎，對普法工作中的新思路通過示范單位先行實踐，對普法工作中的新情況、新問題在示范單位研究解決，并在取得經驗的基礎上大力推廣，以點帶面推動依法治理工作。

1、機關、單位發揮引領作用的途徑。機關、單位依法治理的重點是制度建設，通過規范行政決策、行政執法和政務公開，突出依法行政。依托機關學習園地、局域網、行業報刊等陣地宣傳學法用法先進經驗，帶動行業系統其他單位。

2、鄉村、社區發揮引領作用的途徑。鄉村、社區依法治理的重點是推行“四民主、兩公開”(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，村務公開、財務公開)，進一步規范和加強基層民主法治建設，突出平安建設。

3、學校發揮引領作用的途徑。學校依法治理的重點是抓好學生的法制教育，開展學校治安綜合治理和校園周邊環境整治，突出依法治校。充分發揮教育的獨特優勢，開展青少年“與法同行”主題實踐活動、法律知識“一周一題一問一答”、“小手拉大手”等活動，積極調動學生和家長共同學習法律知識、提高法律養成的自覺性。

4、企業發揮引領作用的途徑。企業依法治理的重點是幫助企業提高防范法律風險的能力，推進企業依法建制、依法經營、依法管理、依法處理經濟糾紛，突出誠信依法經營。

三、創建“依法治理示范單位”存在的問題

(一)創建活動發展不協調

一是有些地區示范單位有“泛化”現象。一些市、縣 (區)命名表彰數量過高，少數地區機關創建率達到90%以上，個別地區中有些類型甚至全部創建為示范單位。二是類型之間創建活動發展不平衡。從創建的六種類型看，鄉村、機關、學校、單位創建情況較好，社區和企業創建的比例偏低。而實際情況是社區和企業恰恰是基層依法治理的重點。企業目前局限于在國有大中型企業開展創建活動，需要重點加強的民企、中小企業創建數非常低。此外，兩新組織、宗教場所等領域創建工作還是空白，還未受到足夠的重視。

(二)制度設計存在缺陷

一是創建時限不清。“依法治理示范單位”從自治區、市、縣三級均未設定時限，這意味著一旦被命名為示范單位，就成為長期先進。二是未建立動態管理監測評估體系。對于依法治理工作是否出現滑坡沒有建立相應的監測評估體系。示范單位創建成功后缺乏鞏固提高的長效機制，表率作用容易流于形式。三是創建工作未形成常態化。依法治理創建工作主要依靠命名表彰進行推動，檢查監督不夠，日常創建工作未形成常態化。

(三)示范單位的引領、輻射作用未充分發揮

一是示范單位在本地區、本行業、本領域依法治理工作中發揮引領、輻射作用，首要條件是在該單位依法治理工作成效顯著，有值得推廣的經驗。實踐中，一些單位對創建工作重視程度不夠，從依法治理對推進單位整體工作的重要作用認識不到位，只把創建工作當作榮譽去爭取，沒有“量體裁衣”制定與單位職能工作相一致的依法治理創建工作目標，未形成可供推廣的經驗，與“依法治理示范單位”名稱并不相符。二是示范單位發揮引領、輻射作用的主動性比較欠缺。目前主要通過各級依法治理領導機構從樹立典型、推廣典型的角度去推動，示范單位的積極性并不高。一些示范單位主動宣傳本單位依法治理經驗和成效的意識不強，對下屬基層單位創建工作缺乏指導，主管部門指導行業依法治理的主動性不強。

四、深化依法治理創建工作的對策與建議

“六五”普法的工作重點從學習宣傳法律轉移到運用法律手段處理一切事務，保證法律的正確實施，依法治理的重要作用進一步凸顯。依法治理的目標是樹立“普治結合、以治促普”的新理念，通過依法治理推動法治建設進程。

(一)理順思路，加強對創建工作的宏觀指導

1、出臺指導性意見。建議出臺《深化全區依法治理創建工作的實施意見》，對深化提高階段如何開展創建工作提出指導性意見。從具體措施上解決依法治理“治什么、怎么治、誰來治”的問題。

2、重新修訂創建標準。根據機關、鄉村、社區、學校、企業、單位、其他社會組織七種類型，重新修訂創建標準。創建標準應立足各種類型的行業特點和職能優勢，進一步增強創建活動的針對性和實效性。

3、建立創建工作考核評估體系。制定創建工作考核細則，量化創建目標和創建措施，科學評估創建工作取得的效果。重點考核創建單位是否結合本單位實際，結合群眾關注的社會熱點、難點問題，每年確定一個依法治理的重點，解決某一領域的突出問題，促使依法治理成為常態工作。

(二)及時跟進，重構創建工作的重要環節

1、設置創建表彰的時限。榮譽是對一個階段工作的肯定與表彰，應科學設置創建工作時限，對創建主體一段時間內創建工作進行考核與表彰，建議以2～3個年度為宜。

2、建立層級遞進式的評選表彰格局。規定縣級先進的基礎上推薦市級先進，市級先進基礎上推薦自治區級先進，評選表彰的數量由高到低，形成縣、市、區三級層級遞進式的格局。

3、處理好兩個關系。一是區分前后先進的關系。創建活動先進的評選表彰應繼續以各單位申報為前提，過去曾命名表彰的“依法治理示范單位”均要重新申報，對照創建活動標準和考核細則接受重新評估，重新命名表彰。二是處理好基層與行業的關系。依法治理工作的重點在基層，難點也在基層。基層工作搞好了，依法治理就有了穩固的基礎，根本的保證。創建活動要以基層為重點，突出行業主管部門的職能作用，倡導在各行業組織開展行業性的依法治理創建活動。

(三)健全機制，引導創建工作規范運行

1、進一步完善地方、行業依法治理的責任機制。按照“條塊結合、以塊為主”的依法治理原則，繼續加強各級依法治理領導機構的組織領導。同時，深化行業依法治理的職能，將行業開展創建活動作為考核行業主管部門創建工作的必備條件，突出行業部門的主導作用，發揮行業的優勢，推動行業依法治理。

2、進一步完善創建工作日常考核機制。將依法治理創建工作開展情況列入黨委、政府年度效能考核和年度普法依法治理工作考核，加強創建工作的日常檢查指導。年度考核成績作為評選表彰先進的重要內容，列入考核細則。

3、進一步完善創建工作激勵機制。進一步健全完善激勵機制，將依法治理創建作為精神文明創建的前提條件，將表彰規格提升到黨委政府表彰的規格。在表彰的形式上不斷創新，擴大創建活動的社會影響力。

(四)加強宣傳，擴大創建工作的社會知曉面

一是加大依法治理工作的宣傳，主要解決對依法治理工作重要意義認識不到位，對依法治理工作重視不夠的問題。二是加大依法治理創建活動的宣傳，主要解決創建活動目標不清、任務不明等問題。三是加大對依法治理創建活動先進典型的宣傳，主要解決依法治理治什么、如何治、誰來治的問題。要加強媒體宣傳，大力宣傳依法治理的理念，宣傳創建工作的目標任務，宣傳先進典型的經驗，營造良好的輿論氛圍。

課題主持人:寧夏司法廳黨委書記、副廳長陳剛

課題組成員:寧夏司法廳法制宣傳處崔愛東、李清范、陸春、趙家明

課題執筆人:陸春

(責任編輯 趙海鷗)