加快發展壯大現代法律服務業的對策研究

■天津市司法局政策法規研究室

加快發展壯大現代法律服務業的對策研究

■天津市司法局政策法規研究室

法律服務業向社會提供高附加值、高層次、知識型的服務，是現代服務業的重要組成部分和新的增長點，在保障和促進經濟發展、維護社會和諧等方面起著獨特的作用，集中反映了一個城市的經濟社會發展程度，標志著一個城市的法治化水平。加快發展法律服務業，對全面落實科學發展觀，優化產業結構，提高國民經濟整體效益，促進經濟社會協調發展，建設平安天津、法治天津都有非常重要的意義。

一、加快發展現代法律服務業是天津市加快轉變經濟方式的客觀需要和重要內容

法律服務主要指為公民、法人和其他社會組織提供法律事務性幫助為主要內容、具有法律意義服務的活動，主要涵蓋律師服務、公證服務、仲裁、基層法律服務、司法鑒定以及法律援助等領域，具有法律服務、法律保護、法律幫助、法律調整等獨特功能。法律服務業具有高知識含量、高附加值、高產業帶動力、高開放度、低資源消耗、低環境污染等特征。其職能作用的特點和優勢在于，它能夠及時有效地指導公民個人、市場主體、社會組織依法從事經濟社會活動，依法調整和規范經濟關系、社會關系，最大限度地預防和減少矛盾糾紛的產生，或者為矛盾糾紛的妥善解決提供有效的途徑，特別是律師的非訴型的現代法律服務、公證法律服務具有事先性、先導性的特點，基層法律服務工作具有貼近基層、熟悉基層、便民利民的特點，在調整和規范經濟社會關系方面具有獨特的職能優勢。

加快建設發展現代法律服務業，是轉變經濟發展方式關于“大力發展現代服務業”的重要內容，也是實現第一二三產業協調發展和大力發展現代服務業的關鍵之舉。隨著經濟發展和社會進步，法律服務與經濟社會發展的融合度、關聯度越來越高，法律服務工作的領域在拓展，作用在增強，整個社會對法律服務的需求呈現出不斷擴大的趨勢。國內許多地區和城市都把法律服務業作為發展的戰略重點，搶占服務業發展先機。作為一個新崛起的行業，法律服務業所形成的產業經濟已初具規模，并且每年都能保持快速增長的勢頭，成為衡量一個地區現代化、國際化和競爭力水平的重要標志。法律服務業的健康、快速發展不僅能產生直接的經濟價值，更能產生保障司法公正、促進公平正義、維護和諧穩定的社會效益，在經濟、政治、文化、生態以及社會生活各個領域發揮越來越重要的作用。“十二五”時期我市經濟社會發展將向更高水平邁進，必然進一步帶動產業結構和消費結構升級，法律服務業市場需求潛力巨大。黨的十八大報告提出了推動服務業特別是現代服務業發展壯大的任務要求，是加快推進經濟發展方式的客觀需要，為法律服務業發展指明了方向。

二、天津市法律服務業的基本情況與發展現狀

天津市現代法律服務業自恢復重建以來，從無到有、從小到大，取得了歷史性的進展，多層次的法律服務體系已基本形成，規范化水平不斷提高，促進和保障經濟社會發展成效明顯。

(一)法律服務市場體系基本構建。2012年底，市委辦公廳、市政府辦公廳專門轉發市司法局《關于進一步加強和改進律師工作的實施意見》(津黨辦發〔2012〕26號)，加大了對律師行業發展的政策扶持和保障力度。市司法局先后制定了《關于進一步加強公證工作的意見》、《關于進一步加強法律援助工作的意見》、《天津市司法鑒定人職業道德和執業紀律規范》等規范性文件，加大了對法律服務的指導與管理，逐步形成了以律師業為主，包括公證、基層法律服務、司法鑒定和法律援助在內的法律服務體系。截止到2012年底，全市現有律師事務所421家，執業律師4154人;全市現有公證機構21個，公證員133人，公證員輔助人員近200人;全市共核準登記司法鑒定機構40家，有8家司法鑒定機構通過了國家級認證認可，核準登記司法鑒定人579名;全市共有基層法律服務所101家，基層法律服務工作者536名;全市共有20個法律援助機構，司法所法律援助工作站242個。

(二)法律服務業成為第三產業發展新的增長點。法律服務領域不斷拓展，法律服務業產值逐年上升。2012年，全市律師承擔法律顧問4769家，辦理各類案件五萬余件，納稅近億元。全市公證處辦理國內、涉外公證種類120余種，總量近40萬件，行業總收入近2億元，公證書發往全世界100多個國家和地區。鑒定業務涉及法醫、物證等23個類別，完成72324件司法鑒定業務，始終保持了99.5%以上的高采信率和0.1%以下的低投訴率。全市基層法律服務工作者代理各類案件3464件，承擔村 (居)委會和各類企業法律顧問338家，調解各類糾紛13579件，解答法律咨詢89302人次;全市“12348”法律服務專線電話共接待電話咨詢7萬余次。全市法律援助機構辦理法律援助案件10859件，避免和挽回經濟損失9143.23萬元，解答法律咨詢76589人次。法律服務業已成為我市第三產業發展的新增長點，為第三產業的發展做出了重要的貢獻。

(三)法律服務促進和保障經濟社會發展取得明顯成效。隨著我市經濟市場化、法制化建設的不斷加強，法律服務已經融入到社會經濟生活的方方面面，成為維護社會經濟生活正常秩序的法律保證。律師行業主動跟進企業轉型、優化經濟結構、加大自主創新、加強節能減排、保護生態環境等領域，為企業依法經營、化解經營風險提供法律服務。先后組建18個專業法律服務團，主動服務大項目、好項目建設，為重點領域開發、重點項目推進、重點企業發展等提供法律服務，先后為百萬噸乙烯、空客A320、于家堡金融服務區、團泊新城建設、中新生態城、北塘經濟區等200余項重點項目和政府間合作項目提供全方位優質高效法律服務。市司法局與市工商聯就拓展服務民營企業措施，保障民營企業正常生產經營相關問題，制定了《關于為民營企業提供公證法律服務方案》;與市中小企業局溝通合作，為其提供量身打造的公證服務項目，建立公證機構與中小企業“一對一牽手”服務計劃，推動我市民營經濟和中小企業的健康發展。司法鑒定行業主動服務我市濱海新區開發開放和城市建設重點工程，對“10·7”濱保高速突發事件等重大公共事件進行鑒定，為及時妥善處置提供客觀依據。全市法律援助覆蓋范圍不斷擴大，進一步放寬了對農民工、殘疾人、老年人、婦女、未成年人五類人群受援的經濟困難標準，使更多的弱勢群體應援盡援。

(四)法律服務的社會效果進一步彰顯。法律服務成為社會化服務的一個重要途徑。司法行政機關組織法律服務機構和人員，通過組建政府法律顧問團等專業法律服務團隊，為黨委政府決策、社會穩定風險評估提供法律咨詢;參與政府重大事項論證、決策，參與濱海新區重點工程建設項目的前瞻性研究、論證和項目的洽談，提供專家法律論證意見和風險提示意見，協助修改完善合同條款，嚴把法律關口。參與預防和化解社會矛盾、參與處理涉法信訪和群體性事件、為弱勢群體提供法律服務等工作。圍繞城市拆遷拆違、企業改革改制等遇到的涉法涉訴問題，以及就業、就學、就醫、社會保障等民生問題，提供及時便捷的法律服務。在涉農區縣普遍推行了農村法律顧問制度，為全市農村小城鎮建設涉及的“三改一化”工作和農業產業化經營、農村土地征用、農民工返鄉創業、農民工權益保障等方面提供公證服務。全力推進律師參與涉法涉訴信訪接待工作，強化律師在完善社會利益協調機制、社會矛盾糾紛調處機制及社會穩定風險評估機制中的作用。2012年，全市共有1058名律師參與到涉法涉訴信訪工作中，共接待信訪群眾14971人次，協助各級政府處理涉法涉訴信訪問題2137個。

三、天津市法律服務業發展面臨的困難和問題

“十二五”期間，我市服務業發展面臨的困難和問題主要是:

一是法律服務業產值占服務業比重不高，新的經濟增長點的作用沒有充分發揮。以律師業為例，我市律師總收入為8億元左右，與國內部分城市差距明顯。我市執業律師、公證員等法律服務人數遠遠低于北京、上海，也是行業產值趨弱的直接原因。由此可見，我市法律服務業尚處于初級階段，具有巨大的發展潛力和發展空間。

二是法律服務機構尚顯規模小、管理松散，區域發展不平衡，缺乏現代法律服務的戰略定位和競爭實力。從全國來看，我市律師人數約占常住人口總數的萬分之三點三，與部分城市差距較大;從全市來看，律師事務所向經濟相對發達地區集中的趨勢明顯，我市律師事務所主要集中在市內六區和濱海新區，年收入占收入總數的94.7%;而漢沽、靜海、寶坻、寧河等區縣發展較慢，律師人員少，收入低。一些法律服務機構管理模式松散落后，還不具有創造價值的實質意義，難以吸引國內外優秀人才、滿足日益增長的現代法律服務的需求。

三是法律服務從業人員素質仍然偏低，中高級人才嚴重不足，自主創新能力不強，制約了現代法律服務業發展。律師行業存在專業化程度不高，大部分律師專業方向不明確，專業特點不突出問題。傳統訴訟業務在律師業務中仍占較大比例，律師在高端現代法律服務市場 (諸如國際投資、海外并購、資本市場運作、反傾銷、信息產業、環境與資源業以及涉外法律事務等)的競爭中，明顯表現出競爭力不強。公證行業尚存在機構體制不統一的問題。由于行政和事業兩種體制下的收入分配、業務拓展、人員管理、財務稅收等方面的管理和保障政策均有不同，導致了部分機構的積極性難以調動和發揮、容易出現不正當競爭現象、人員和知識結構老化等一系列問題，在一定程度上制約了公證行業的健康快速發展。全市基層法律服務工作者中有54%的人員為法律大專及以下學歷，教育背景、知識水平和綜合能力相對于律師、公證員、司法鑒定人普遍偏低。

現代法律服務對法律知識和法律技能的要求更具多元化、國際化和復雜化，我市現代法律服務的提供能力還不能完全滿足天津城市發展定位和濱海新區開發開放的需求。與此同時，法律服務需求者對于機構規模實力、專業知識綜合配置、跨地域的服務能力、團隊運作能力以及全球范圍內即時溝通的設施和能力的要求越來越高，在全球化背景下的天津法律服務行業顯然缺乏國際業務經驗。天津的法律服務行業應盡快提升國際化服務水平。

四、加快發展天津市現代法律服務業的對策建議

按照《天津市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《天津市服務業發展“十二五”規劃》要求，堅持拓展與規范并舉，以市場化、產業化、社會化、國際化為方向，在黨委政府及有關部門的大力扶持下，建設高素質專業化法律服務隊伍，拓展法律服務業務領域，完善法律服務管理體制，努力構建適應我市經濟社會發展和民主法治建設要求、較為成熟的法律服務制度體系和市場體系，為我市建設國際港口城市、北方經濟中心提供優質高效的法律服務。

(一)抓好規劃建設工作，加快現代法律服務體系建設。高起點、高標準、高質量制定法律服務業發展規劃，將其納入全市現代服務業總體發展規劃中，納入城市國際競爭力的軟環境之列，作為服務業新的經濟增長點進行重點培育。按照市場規律，通過政策引導，積極培育市場主體，穩步擴大現代法律服務規模，完善組織形式，推動業務轉型和升級，促進專業化分工，扶持、培育一批能夠參與國內國際競爭的法律服務機構，一批適應社會分工、具有專業特色的法律服務機構，一批立足基層社區、服務普通百姓的法律服務機構，形成比例基本合理、專業門類齊全、能夠滿足社會各種層次法律服務需求的市場格局。

從我市經濟和社會的市場化、法治化和國際化的進程來看，現代法律服務的需求量毫無疑問應該是非常巨大的。法律服務機構要進一步樹立管理創造效益的理念，根據市場的需求理順法律服務機構的戰略定位、利益分配、資源整合、知識管理等管理要素，探索符合現代法律服務市場需求的具有個性發展特色充滿吸引力的管理機制。

(二)實施人才發展戰略，提高法律服務層次與質量。大力發展以律師、公證、司法鑒定為主體的法律服務業，穩步擴大從業人員數量，全面提高從業人員素質，著力培養一批具有國際眼光、精通涉外法律業務的高素質律師人才。堅持統籌規劃、合理布局，編制好不同行業法律服務人才發展規劃，滿足經濟社會發展多層次、全方位的法律服務需求。以專業化為導向，著眼高端業務領域，加強對全市法律服務人員的國際貿易、國際投資、反傾銷反補貼反壟斷、知識產權、金融證券、企業治理、互聯網等高端現代法律業務知識的教育和培訓，選派優秀法律服務人員到國外學習，切實提高法律服務人員從事國際法律業務的水平，為法律服務人員向國際化方向發展、參與國際法律服務的合作與競爭創造條件。加強對中青年法律服務人才的培養，進一步改善法律服務隊伍人員結構，為法律服務業持續、健康、快速發展儲備后備人才。

(三)加大政策扶持和保障力度，優化法律服務業發展環境。樹立“政府購買法律服務”的新理念，加大對法律服務業的財政投入，建立完善經費保障制度。進一步貫徹落實市委辦公廳、市政府辦公廳轉發的《關于進一步加強和改進律師工作的實施意見》，加強稅收、財政、物價、勞動保障、人事編制、司法行政等部門的聯系和溝通，盡快共同制定和完善法律服務業稅賦、收費、社會保險、人才引進等方面的規章制度和政策。建立工作信息交流溝通機制，全面改善法律服務的政策環境，加快法律服務機構規模化、專業化、品牌化發展，通過尋找比較優勢，打造競爭優勢，形成產業優勢，推動法律服務業集聚發展，提高核心競爭力。以修訂后的《律師法》為契機，進一步協調和改善律師執業環境，切實解決律師執業過程中長期存在的會見難、閱卷難和調查取證難，保護律師在執業活動中的合法權益，確保公民獲得高質量的法律服務。鼓勵和吸引外省市、境外法律服務機構來我市設立分支機構或辦事機構，擴大法律服務對內對外開放程度，提升我市法律服務的層次。繼續深入推進公證體制改革，加大對尚未完成改制公證機構改革工作的推動力度。對積極推進并較快完成改制的公證機構，要進一步加大政策扶持和指導、監督力度，尤其在涉及廣大公證人員切身利益的收入分配、職稱評審、優秀評比等方面要給予重點支持，確保全市公證機構改制工作健康有序進行。

(四)完善管理體制機制和行業規范，規范服務秩序和服務行為。要建立健全法律服務人員誠信執業制度，完善執業狀況評價、監督機制和失信懲戒機制，進一步規范服務秩序和服務行為。要嚴格法律服務執業資格管理制度，把法律服務工作置于群眾和社會的監督之下，確保法律服務工作者依法執業、誠信執業、盡責執業，不斷提高法律服務業的社會公信力。加強法律服務人員思想政治教育，引導法律服務人員自覺承擔社會責任，不斷提高執業素質，始終恪守職業道德，堅定不移地做中國特色社會主義法律工作者、經濟社會又好又快發展的服務者、當事人合法權益的維護者和平安天津、法治天津建設的參與者。

(五)大力拓展現代法律服務，提升法律服務層次。拓寬服務領域和服務方式，提高法律服務水平，實現法律服務在經濟社會發展各領域的廣泛、有效參與。一是推動法律服務工作向經濟建設的各個領域、市場經濟的各個環節拓展。動員和組織律師等法律服務人員為濱海新區開發開放、重點工程和項目建設等領域提供法律服務，積極介入高端現代法律服務市場。提高法律服務產品的研發能力，不斷提高非訴訟現代法律服務在整個法律服務業中的比重。積極推進我市現代法律服務業的國際化進程，進一步擴大法律服務業的對外開放，大力拓展涉外法律服務領域和國際競爭力。二是著力推進政府法律顧問工作，進一步拓展政府部門法律顧問的配備。建立重大決策和重大經濟活動征詢律師意見、進行法律風險評估機制，暢通律師等參與政府規章和規范性文件制定和審查的渠道，提高政府行政行為的民主性和科學性。積極組建政府法律顧問團，充分發揮公職律師和社會律師在政府依法行政和管理社會經濟中的積極作用。三是落實法律服務人員參與信訪接待，探索組織引導法律服務人員介入信訪、有效化解人民內部矛盾的新途徑，充分發揮法律咨詢、決策建議和論證等作用，協助政府運用法律手段化解信訪和涉法涉訴等矛盾，維護社會穩定。四是圍繞建設社會主義新農村，擴大法律服務的覆蓋面，把法律服務延伸到農村。積極為我市示范小城鎮“三改一化”工作提供優質高效的法律服務。通過政府購買法律服務和法律服務工作者無償奉獻相結合，在全市實現“一村一顧問”，發揮好法律顧問的參謀助手作用，推進基層民主法制建設，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層，為農村招商引資、農業產業化經營提供法律服務，努力促進農村經濟發展和農民增收。

(責任編輯 張文靜)