從社會法視角探尋中國特色法律援助制度的構(gòu)建

■趙宏偉(吉林省法律援助中心)

一、中國特色法律援助法基本內(nèi)涵和立法的時代意義

法律援助法作為一部社會基本法是中國特色法律體系的有機(jī)組成部分。當(dāng)今世界各國(地區(qū))開展法律援助工作的前提是有一部完善的法律援助法，這已經(jīng)是現(xiàn)代法律援助制度的一個基本特征。世界上最早建立法律援助制度的英國，是目前法律援助的法律法規(guī)和操作規(guī)則方面最完善的國家。早在1949年就通過了《1949年法律援助與咨詢法》，1998年又通過了《1988年法律援助法》，隨著時勢的發(fā)展，為了更好地管理和規(guī)范法律服務(wù)，1999年又通過了《獲得司法公正法》，并于2000年開始實(shí)施。現(xiàn)在已經(jīng)形成了以《獲得司法公正法》為主體，以20 多個單行條例為輔助的完備法律援助法律體系，還為法律援助制度在英格蘭和威爾士的施行制定了詳細(xì)的國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性指導(dǎo)文件。我國的香港地區(qū)的法律援助工作在短短30年來之所以能得到比較快速的發(fā)展，與香港非常注重制定并不斷適時修改有關(guān)法律援助的法律息息相關(guān)。香港地區(qū)的法律援助立法既包括基本法律，也包括具體解釋性的附屬法律，不僅體系完整、結(jié)構(gòu)合理，而且詳盡具體、可操作性強(qiáng)。

中國的法律援助制度經(jīng)過十多年的實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也遇到許多亟待解決的實(shí)際問題。無論從完善法律援助制度的角度，還是從法律援助制度自身的法律化性質(zhì)考慮，必須通過立法活動以國家基本法律的形式解決影響和制約法律援助生存和發(fā)展的問題，這也是中國社會發(fā)展歷史的、必然的選擇。因?yàn)椋瑧椃ㄒ?guī)定“國家建立和發(fā)展法律援助制度”、“公民有權(quán)獲得法律援助”是中國社會發(fā)展的需要;實(shí)現(xiàn)“公民在法律面前一律平等”和“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則亟待法律援助法的保障;健全的法律援助機(jī)構(gòu)需要上升為法律的要求;法律援助的政府責(zé)任需要法律上支撐;法律援助法律關(guān)系需要通過立法進(jìn)行規(guī)范;公民獲得法律援助的范圍需要法律上明確規(guī)定;法律援助的實(shí)施需要通過立法規(guī)范與相關(guān)部門的關(guān)系。

我國現(xiàn)行《法律援助條例》已不能適應(yīng)法律援助事業(yè)和社會發(fā)展的要求，法律援助面臨著新的立法選擇。可以說，在世界歷史的每一個時期，所有的立法者不可避免地面臨著如何協(xié)調(diào)法律的穩(wěn)定性與法律的變動性這對彼此沖突的要求。美國法社會學(xué)家龐德認(rèn)為，“一般安全中的社會利益促使人們?nèi)ヌ綄つ撤N據(jù)以徹底規(guī)則人之行動的確定基礎(chǔ)，進(jìn)而使一種堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)定的社會秩序得到保障。但是，社會生活情事的不斷變化卻要求法律根據(jù)其他社會利益的壓力和種種危及安全的新形勢不斷作出新的調(diào)整。①［美］ 羅斯科·龐德:《法律史解釋》，鄧正來譯，中國法制出版社2002年第1 版，第2 頁。”將《法律援助條例》上升為法律援助法是時代發(fā)展的必然要求。

二、在“改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”的時代背景下，社會法意義上構(gòu)建中國特色法律援助法律制度符合我國國情

要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個目標(biāo)來改進(jìn)工作，重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。要堅(jiān)持司法為民，改進(jìn)司法工作作風(fēng)，通過熱情服務(wù)，切實(shí)解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助②習(xí)近平:《依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)》，新華網(wǎng)2013年2月24日，http://news. xinhuanet. com/politics/2013 －02/24/c_114782088. htm。。做好新形勢下法律援助工作，是踐行以人為本、執(zhí)政為民理念的迫切要求。法律援助直接面向困難群眾提供免費(fèi)法律服務(wù)，幫助他們依法維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益，使他們能夠共享改革發(fā)展成果，體現(xiàn)了當(dāng)代中國社會主義制度的優(yōu)越性。因此，通過法律援助法的形式進(jìn)一步完善法律援助制度，對于堅(jiān)持社會主義制度，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要意義。

當(dāng)前，社會建設(shè)和社會管理活動已經(jīng)逐步納入到法制軌道，黨和政府越來越注重依靠法律手段確保社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)對社會矛盾，解決社會利益紛爭，滿足人民群眾的合法利益訴求。法律援助制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，與社會公平正義緊緊聯(lián)系在一起，成為黨和政府依法治國，密切同人民群眾血肉聯(lián)系的橋梁和紐帶。在當(dāng)前加強(qiáng)社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理的時代背景下，從社會法的意義上研究和建立中國特色法律援助制度，應(yīng)對和解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突發(fā)的直接關(guān)系到人民群眾利益的事件和案件具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著社會發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，廣大人民群眾對平等享有、平等保護(hù)、平等參與、平等發(fā)展的要求越來越強(qiáng)烈。法律援助法正是順應(yīng)人民群眾對社會公平正義的新要求新期待，把維護(hù)社會公平正義作為法律援助工作的首要價值追求，使困難群眾平等享有獲得法律援助的機(jī)會，享受法律的公正。因此，法律援助法是實(shí)現(xiàn)社會公平正義和“公民在法律面前一律平等”的法律保障。

法律援助的政府責(zé)任是法律援助法的靈魂，是現(xiàn)代法律援助制度的基本標(biāo)志。只有通過法律援助法的形式才能明確政府的責(zé)任，使政府采取積極措施來引導(dǎo)和推動法律援助工作;才能明確法律援助機(jī)構(gòu)的國家機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能，為開展法律援助提供必要的機(jī)構(gòu)保障和隊(duì)伍保障;才能為法律援助提供必要的物質(zhì)保障和經(jīng)費(fèi)保障;才能充分調(diào)動法律援助資源做好法律援助工作;才能加強(qiáng)對法律援助工作的監(jiān)督和管理。更重要的是，公民權(quán)利不但要通過立法形式加以宣示，還要通過立法的形式予以保障。實(shí)踐證明，只有規(guī)定權(quán)利的法律，而沒有規(guī)定權(quán)利救濟(jì)保障途徑的法律，那么權(quán)利就形同虛設(shè)。只有通過法律援助法的立法形式，才能暢通社會貧弱群體的權(quán)利保障渠道，滿足他們的利益訴求，推進(jìn)社會法治化進(jìn)程。

長期以來，我國的法律援助和司法救助程序由于缺乏一部基本法律的協(xié)調(diào)，造成了司法行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各行其是的局面，浪費(fèi)了極為有限的社會法律資源。法律援助是確保有困難的公民進(jìn)入司法程序的一項(xiàng)重要的基本法律制度，因此，通過法律援助基本法的形式使法律援助和司法救助相銜接，對于健全司法救助機(jī)制、完善司法程序、確保司法公正具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、以社會法理念構(gòu)筑中國特色社會主義法律援助制度的思考

社會法理念的核心是從個體主義向整體主義轉(zhuǎn)變。個體主義是以個人權(quán)利為中心的社會觀點(diǎn)，在個人主義法律觀下，任何人在與他人經(jīng)濟(jì)交往中，只要不采取欺詐、強(qiáng)迫手段，都可以自由地運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)力量或信息優(yōu)勢追求自己利益的最大化;除非自愿個人對社會出現(xiàn)的貧富分化等問題不承擔(dān)更多責(zé)任;國家作為社會契約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只有保護(hù)個體權(quán)利不受侵害的消極義務(wù)，而沒有促進(jìn)個體利益的積極義務(wù)。整體主義的社會觀認(rèn)為:社會不僅為一客觀實(shí)在，而且如同人一樣是一個有機(jī)整體。在整體主義人與人以及人和社會的關(guān)系是有機(jī)的相互依存的關(guān)系。在整體主義法律觀下，以其為基礎(chǔ)建立的法律制度對個人及國家行為規(guī)范的要求是:其一，任何人在與他人的經(jīng)濟(jì)交往中，不僅不能采取欺詐、強(qiáng)迫等手段直接侵犯他人利益，而且不能濫用自己的經(jīng)濟(jì)力量或信息優(yōu)勢，追求自己利益的最大化而間接損害他人利益。其二，個人之間以及個人與社會的相互依存關(guān)系，決定了每個人在與他人的經(jīng)濟(jì)交往活動中不能只是消極地不侵害他人和社會的利益，而且在一定條件下，要積極地對他人和社會承擔(dān)責(zé)任。通過稅收等調(diào)節(jié)收入，提供社會福利、社會服務(wù)、社會保障具有合法性。其三，國家作為社會的代表，不僅負(fù)有不以公權(quán)力危害個人活動自由的消極義務(wù)，而且負(fù)有使用其掌握的服務(wù)于社會相互關(guān)聯(lián)性的積極義務(wù)③雷興虎、劉水林:《矯正貧富分化的社會法理念及其表現(xiàn)，《法學(xué)研究》2007年第2 期合刊，第79 頁。。因此，國家有義務(wù)制定能夠保證每個人在物質(zhì)和精神上都可協(xié)同參與社會相關(guān)聯(lián)性的所有法律。

當(dāng)筆者以社會法的理念來研究法律援助法中的最重要的法律主體——法律援助對象，視野豁然開闊。法律援助的對象，即獲得法律援助的人稱為“受援人”，受援人通常是社會弱勢群體。弱勢群體是一個非常復(fù)雜的、容易引起爭議的概念，從不同的角度，弱勢群體的分類標(biāo)準(zhǔn)和分類方法各有不同:經(jīng)濟(jì)學(xué)上的弱勢群體主要指貧困群體，社會學(xué)上的弱勢群體主要指生理上或心理上處于脆弱地位的某些特殊群體，法律意義上的弱勢群體主要指權(quán)利貧困群體……有學(xué)者認(rèn)為，“社會弱勢群體不是由特定自然群體或職業(yè)群體構(gòu)成，它是各個自然群體、各個職業(yè)階層中陷入經(jīng)濟(jì)貧困或基本權(quán)利得不到體制保障、被邊緣化的個體的概稱”④余少祥:《弱者的權(quán)利》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年第1 版，第23 頁。宮曉冰主編:《中國法律援助立法研究》，中國方正出版社2001年第1 版，第21 頁。。目前，我國通常將弱勢群體稱為“困難群眾”，多從經(jīng)濟(jì)困難的角度去界定。筆者認(rèn)為，“困難”該從“經(jīng)濟(jì)能力上的困難”(包括收入低于社會最低生活水平者、失業(yè)者等)和“權(quán)利能力上的困難”(包括殘疾人、老年人、未成年人、婦女等)去理解似乎更為妥當(dāng)。筆者法律援助法中關(guān)于法律援助范圍的界定，不但具有法學(xué)意義，更具有社會學(xué)的意義，因此從社會法理念來研究法律援助制度符合中國當(dāng)前的社會現(xiàn)實(shí)。

從社會法的角度，社會保障體系和制度的建立，是法律援助制度完善的保障。社會福利體系、保險制度、統(tǒng)計(jì)制度、稅收制度的完善，對法律援助制度的完善極為重要。因?yàn)榉稍姆秶?biāo)準(zhǔn)的確定及變化，很大程度上取決于上述社會保障體系和制度等因素。此外，國家經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，社會富足，是法律援助制度成為國家基本法律制度并發(fā)展完善的物質(zhì)基礎(chǔ)。法律援助制度的存在和發(fā)展需要物質(zhì)保障。在法律援助不斷社會化的今天，任何一個組織如果得不到國家財(cái)政的支持，都無法承擔(dān)起法律援助制度化的任務(wù)。與我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境逐年向好、民事法律援助案件范圍日益擴(kuò)大的情況相反，近年來，美國等西方國家受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響“由于財(cái)政吃緊，法律援助服務(wù)有所減少。提供法律援助援助的主要是刑事案件⑤宮曉冰主編:《各國法律援助理論研究》，中國方正出版社1999年第1 版，第14 頁。”。

在立法中，應(yīng)明確規(guī)定加強(qiáng)對法律援助工作社會化的監(jiān)督和管理，保證其嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍和程序，為受援人提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的法律援助;應(yīng)督促律師等法律服務(wù)人員自覺履行法律援助義務(wù)，指導(dǎo)律師協(xié)會積極協(xié)助法律援助的實(shí)施;應(yīng)鼓勵引導(dǎo)律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)減免服務(wù)收費(fèi)，努力滿足困難群眾的法律服務(wù)需求。應(yīng)支持社會組織開展與其能力相適應(yīng)的法律援助活動，加強(qiáng)對社會組織和志愿者參與法律援助工作的監(jiān)督和管理，依法規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范法律援助服務(wù)，維護(hù)法律援助秩序。

法律援助制度是公民應(yīng)該享有的社會權(quán)利，是政府的責(zé)任、是國家應(yīng)盡的一項(xiàng)義務(wù)，也是公民實(shí)現(xiàn)其社會基本權(quán)利的重要途徑。它具有司法人權(quán)保障功能、社會保障功能、社會秩序穩(wěn)定功能等。法律援助制度從社會法的角度，探索如何用社會治理機(jī)制解決我國當(dāng)前較為突出的問題，按照權(quán)利保護(hù)優(yōu)先順序和需求迫切程度，將就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、勞動報(bào)酬、社會保障等與民生問題納入到法律援助范圍。通過法律援助立法建立符合中國國情的行之有效的社會法律援助機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)的迫切性。