國家工作人員的司法認定與證明

■馬 楠 (天津市人民檢察院)

國家工作人員是貪污賄賂罪的主體構(gòu)成要件，其中國家機關(guān)工作人員是瀆職罪的主體構(gòu)成要件，國家工作人員的司法認定與證明是檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的首要工作。按照《刑法》第93條的規(guī)定，刑法意義上的國家工作人員包括以下四類:一是國家機關(guān)工作人員，即國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員;二是國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員;三是國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員;四是其他依照法律從事公務(wù)的人員。其中，“從事公務(wù)”是各類國家工作人員的共性要件和實質(zhì)性要件，“公務(wù)來源”是各類國家工作人員的個性要件和形式性要件。

一、對“從事公務(wù)”的司法認定與證明

按照最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀(jì)要》 (以下簡稱《法院紀(jì)要》)的理解，“公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務(wù)活動。”對于“組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理”等領(lǐng)導(dǎo)性職責(zé)屬于從事公務(wù)，司法實踐中沒有爭議，但對于“經(jīng)手”等非領(lǐng)導(dǎo)性職責(zé)是否屬于從事公務(wù)，司法實踐中存在分歧。筆者認為，判斷行為人工作職責(zé)是否屬于從事公務(wù)，應(yīng)以是否具備職權(quán)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，即行為人是否因工作需要而在特定的時間、空間內(nèi)實際控制、影響本單位財產(chǎn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，“經(jīng)手”屬于具有職權(quán)內(nèi)容的職務(wù)活動，應(yīng)屬于“從事公務(wù)”。例如，煤、水、電、氣等國有公司的收費人員，入戶收取煤、水、電、氣費用后上交公司的行為，應(yīng)認定為“從事公務(wù)”。

在對“從事公務(wù)”的司法證明中，應(yīng)查明行為人從事工作的實際內(nèi)容，證明“是否具備職權(quán)內(nèi)容”，盡可能多地查明以下證據(jù):(1)行為人所在單位制定的關(guān)于行為人崗位職責(zé)的書證;(2)行為人單位領(lǐng)導(dǎo)、同事關(guān)于行為人從事工作內(nèi)容的證人證言;(3)行為人關(guān)于自身工作職責(zé)的供述;(4)行為人在工作中撰寫、完成的請示、報告等文件材料;(5)行為人在工作中簽署意見、簽名的文件材料;(6)鑒定機構(gòu)對有關(guān)材料上文字是否為行為人書寫的鑒定意見;(7)其他可以證明行為人工作內(nèi)容的證據(jù)材料。

二、對“公務(wù)來源”的司法認定與證明

(一)“國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”形式性要件的司法認定與證明

1、國家機關(guān)性質(zhì)的司法認定與證明。按照全國人大常委會《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》(以下簡稱《瀆職罪主體解釋》)的規(guī)定和《法院紀(jì)要》的精神，《刑法》中的國家機關(guān)包括以下三類:一是各級國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民政協(xié)機關(guān);二是依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織;三是受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織。由于第一類國家機關(guān)設(shè)置的規(guī)范性，在司法認定和證明中不存在問題。本文主要討論第二類和第三類國家機關(guān)性質(zhì)的司法認定與證明。一是“依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織”的司法認定與證明。對于“依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織”的司法認定，應(yīng)以有關(guān)法律、法規(guī)的具體規(guī)定為依據(jù)。同時，按照有關(guān)規(guī)定，具有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位可以列入?yún)⒄铡豆珓?wù)員法》管理的范圍。因此，經(jīng)審批參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位，由于其具有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能，可以認定為《刑法》意義上的國家機關(guān)。對此類國家機關(guān)的司法證明，應(yīng)查明以下證據(jù)之一:(1)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律的有關(guān)規(guī)定;(2)國務(wù)院制定的行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定;(3)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定;(4)按照《參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》和《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》的規(guī)定，經(jīng)有關(guān)部門審批參照《公務(wù)員法》管理的有關(guān)文件。二是“受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織”的司法認定與證明。對于“受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織”的司法認定，應(yīng)以該組織是否行使一定的國家管理職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)。只要是依法受國家機關(guān)委托行使一定國家管理職權(quán)的組織就是國家機關(guān)，至于其本身的管理形式不影響其作為國家機關(guān)的性質(zhì)，事業(yè)單位、企業(yè)單位等組織均可能構(gòu)成此類國家機關(guān)。例如，全國棉花交易市場有限責(zé)任公司受國務(wù)院委托行使棉花供求和價格宏觀調(diào)控職能，其工作人員可以作為國家機關(guān)工作人員成為玩忽職守罪的主體①黨小學(xué)、劉珣：《1200噸棉花，壓根就是子虛烏有》，《檢察日報》2011年9月21日。傅曉雨：《公司企業(yè)人員能否構(gòu)成玩忽職守罪的主體》，《檢察日報》2012年11月6日。。對此類國家機關(guān)的司法證明，應(yīng)查明以下證據(jù)之一:(1)國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)依法制定的部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府依法制定的地方規(guī)章中依法將有關(guān)職權(quán)委托有關(guān)組織行使的規(guī)定;(2)國家機關(guān)依法將有關(guān)職權(quán)委托有關(guān)組織行使的文件;(3)其他能夠證明受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的文件。

2、行為人在國家機關(guān)中工作的司法認定與證明。《瀆職罪主體解釋》規(guī)定:“……雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”《法院紀(jì)要》進一步明確:“……雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國家機關(guān)工作人員。”按照以上規(guī)定和理解，在國家機關(guān)中工作，應(yīng)理解為在國家機關(guān)提供的崗位上工作，受國家機關(guān)管理，即與國家機關(guān)存在隸屬關(guān)系，與編制性質(zhì)無關(guān)。對于國家機關(guān)中的合同聘用人員、勞務(wù)派遣人員等不占用機關(guān)編制的人員，也應(yīng)認定為在國家機關(guān)中工作的人員。實踐中，在國家機關(guān)中工作的人員，應(yīng)包括國家機關(guān)中的正式在編人員和合同工、臨時工、勞務(wù)派遣工等非正式在編人員。對行為人在國家機關(guān)中工作的司法證明，應(yīng)盡可能多地查明以下證據(jù):(1)行為人的干部履歷表、職工履歷表;(2)行為人被國家機關(guān)錄用為工作人員的錄用通知書;(3)行為人與國家機關(guān)簽訂的勞動合同;(4)行為人與勞務(wù)派遣單位簽訂的勞動合同以及勞務(wù)派遣單位與國家機關(guān)訂立的勞務(wù)派遣協(xié)議;(5)行為人在國家機關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任職文件;(6)行為人在國家機關(guān)中領(lǐng)取工資、獎金、津貼、補貼等勞動報酬的證明材料;(7)行為人所在單位其他人員證明其在本單位工作的證人證言;(8)行為人與國家機關(guān)之間存在隸屬關(guān)系的其他證據(jù)材料。

(二)“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員”形式性要件的司法認定與證明

1、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體性質(zhì)的司法認定與證明。一般來說，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體性質(zhì)可以按照有關(guān)主管部門的登記認定，其中國有事業(yè)單位、人民團體的性質(zhì)比較容易認定，但由于存在公司、企業(yè)在工商登記中錯誤登記、沒有及時變更登記的情形，公司、企業(yè)性質(zhì)相對較難認定。對此，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》 (以下簡稱《兩高意見》)明確:“是否屬于國家出資企業(yè)不清楚的，應(yīng)遵循‘誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)’的原則進行界定。企業(yè)注冊登記中的資金來源與實際出資不符的，應(yīng)根據(jù)實際出資情況確定企業(yè)的性質(zhì)。企業(yè)實際出資情況不清楚的，可以綜合工商注冊、分配形式、經(jīng)營管理等因素確定企業(yè)的性質(zhì)。”根據(jù)《兩高意見》的上述規(guī)定，應(yīng)主要以實際出資情況認定公司、企業(yè)性質(zhì)。司法實踐中證明公司、企業(yè)性質(zhì)，應(yīng)盡可能多地查明以下證據(jù):(1)公司、企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照;(2)公司、企業(yè)開業(yè)登記、變更登記時提交的反映財產(chǎn)所有權(quán)、資金來源、經(jīng)營管理、分配形式等情況的文件材料;(3)公司、企業(yè)實際利潤分配的有關(guān)材料;(4)反映公司、企業(yè)資本來源組成情況的其他證據(jù)材料。

2、行為人在國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中工作的司法認定與證明。對行為人在國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中工作進行司法認定與證明，類似于認定與證明行為人在國家機關(guān)中工作，應(yīng)盡可能多地查明行為人與國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體之間存在隸屬關(guān)系的各類證明材料。

(三)“國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員”形式性要件的司法認定與證明

1、委派主體的司法認定與證明。按照《刑法》第93條規(guī)定，委派主體包括國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位。《兩高意見》第6條第2款對委派主體進行了擴大解釋，將“國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”納入委派主體范疇。按照上述規(guī)定，委派主體包括兩類:一是國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位，二是國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織。第一類委派主體的司法認定和證明前文已論述，在此重點論述第二類委派主體的司法認定與證明。關(guān)于“國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”，最高司法機關(guān)有關(guān)部門負責(zé)人認為應(yīng)包括上級或者本級國家出資企業(yè)內(nèi)部的黨委、黨政聯(lián)席會議及其他干部管理機構(gòu)②參見陳國慶、韓耀元、王文利：《最高人民法院、最高人民檢察院〈關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見〉解讀》。彭東主編：《刑事司法指南》總第46集第207頁，法律出版社2011年第1版。裴顯鼎、劉為波：《國企改制中職務(wù)犯罪相關(guān)法律適用問題》，《法律適用》2011年第6期。。筆者認為，由國家出資企業(yè)內(nèi)部負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的人員組成的組織，理應(yīng)認定為“國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”。在司法實踐中，對國家出資企業(yè)分支機構(gòu)的黨委、黨政聯(lián)席會議及其他干部管理機構(gòu)是否屬于“國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”存在爭議。有觀點認為，國家出資企業(yè)分支機構(gòu)不具有法人資格，沒有獨立的干部人事任免權(quán)，其黨委、黨政聯(lián)席會議及干部管理機構(gòu)不能視為“國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”。筆者認為，上述觀點沒有充分考慮國家出資企業(yè)的實際運營情況。部分國家出資企業(yè)按照區(qū)域?qū)訉釉O(shè)立分支機構(gòu)，各個分支機構(gòu)在國家出資企業(yè)或上級分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)相應(yīng)區(qū)域的經(jīng)營業(yè)務(wù)，在一定范圍內(nèi)享有人權(quán)、事權(quán)，與具有法人資格的子公司無異。筆者認為，對于這些分支機構(gòu)的黨委、黨政聯(lián)席會議及干部管理機構(gòu)應(yīng)認定為“國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”。證明“國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”，應(yīng)調(diào)取設(shè)立“組織”的有關(guān)材料或“組織”成員的任職文件。

2、委派形式的司法認定與證明。《法院紀(jì)要》認為:“所謂委派，即委任、派遣，其形式多種多樣，如任命、指派、提名、批準(zhǔn)等。” 《兩高意見》第6條第1款、第2款將提名、推薦、任命、批準(zhǔn)或者研究決定均視為“委派”的具體形式。實踐中，部分國家出資企業(yè)下放干部管理權(quán)限，允許下級子公司、分支機構(gòu)自行任命中層以下工作人員，采取審查下級子公司、分支機構(gòu)上報人事備案材料的方式管理干部。綜合以上法律性文件的內(nèi)容，并鑒于部分國家出資企業(yè)干部管理實際情況，筆者認為“委派”應(yīng)包含委派主體的提名、推薦、任命、批準(zhǔn)、指派和同意、認可以及研究決定等具體形式。在司法實踐中證明“委派”，應(yīng)查明以下證據(jù)之一:(1)委派主體或其負責(zé)人提名、推薦、任命、批準(zhǔn)、指派或者同意提名、推薦、任命、批準(zhǔn)、指派行為人擔(dān)任非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體工作的文件材料或證人證言;(2)國家出資企業(yè)及其分支機構(gòu)任命、聘用工作人員后，需要向委派主體報送備案的規(guī)定，或者向委派主體報送備案的文件材料;(3)委派主體或其組織人事部門研究提名、推薦、任命、批準(zhǔn)、指派行為人擔(dān)任非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體工作的會議記錄、會議紀(jì)要;(4)其他能夠證明委派關(guān)系的證據(jù)材料。

(四)“其他依照法律從事公務(wù)的人員”形式性要件的司法認定與證明

全國人大常委會《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》和《法院紀(jì)要》具體界定了部分“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。除上述立法解釋和法律性文件具體明確的人員類別外，認定與證明此類國家工作人員需要查明法律中關(guān)于特定人員在特定條件下行使國家管理職能的規(guī)定和行為人具備特定人員身份的材料。