法律援助代理受理機制的實踐與分析

■劉瑋琍 (上海市浦東新區司法局法律援助指導處)

法律援助代理受理機制是指法律援助中心授權部分律師事務所或者法律援助工作站對當事人提出的法律援助申請進行初審，經過初審認為符合法律援助條件的，作出審核意見并將材料轉交法律援助中心，由法律援助中心作出是否給予法律援助的決定。實行代理受理制的目的是對處于緊急情況下的法律援助案件，律師事務所或工作站可以先行代理受理申請，經法律援助中心審核認為確實符合條件的，可以補辦手續。經審核認為不符合條件的，不予辦理援助手續。

當前，法律援助工作重點之一就是降低門檻、擴大援助范圍，便民利民、為更多需要法律服務的當事人提供法律援助，為健全和完善中國法治社會建設創造條件。實行法律援助代理受理制有利于暢通援助渠道，方便當事人申請法律援助，更好地服務于社會弱勢群體。

一、浦東新區的區域特點及實踐模式

上海市浦東新區是上海地域最廣、人口最多的一個轄區。其特點為外來務工人員多、流動性大，刑事民事案件多發，法律援助服務對象居全市之首。盡管浦東新區律師資源豐富、法律服務市場比較健全，但群眾申請法律援助的渠道比較單一。主要渠道一是直接向浦東新區法律援中心申請，二是由基層法律援助工作站移送申請。因此，為了適應區域調整的新變化，進一步便利困難群眾就近獲得申請法律援助，我們重新梳理、完善法律援助網絡，延伸法律援助觸角，有條件、有步驟地試行法律援助代理受理制度。我們在成立各社團組織法律援助分中心的基礎上，設立了專項法律援助工作站、優選一批骨干律師事務所作為法律援助代理受理點，形成了以區法律援助中心、6個社團法律援助分中心和37個法律援助工作站、5個農民工法律援助工作站、2個勞動仲裁法律援助工作站、1個新區看守所法律援助工作站等組成的立體網絡架構，加之工會結對援助模式和老干部結對援助模式等，使法律援助的觸角延伸到新區每一個角落。法律援助代理受理點是在健全網絡的基礎上，根據法律援助工作需要設立的受理法律援助申請的便民服務點，其工作職責是根據新區法律援助中心的授權，代為審查、受理法律援助申請，辦理法律援助相關業務。

近年來，為進一步履行法律援助職責，浦東新區把法律援助代理受理制進一步擴展到新區律師事務所。充分發揮了浦東律師資源豐富 (共有218家律師事務所、3000多名注冊律師)、分布面廣等優勢，牽線讓更多的律師與困難群眾結對，極大地方便了群眾，調動了律師事務所積極性和主觀能動性，彌補了浦東法律援助服務面廣、人手不足的缺陷，使浦東法律援助插上飛速發展的翅膀，各項援助業務成倍增長。

二、法律援助代理受理機制的特點分析

(一)多點并舉，便民利民

近年來，浦東法律援助中心一直將便民利民作為法援重點工作，先后在新區法院、勞動仲裁院、公安看守所、老干局、新區醫調辦、7大功能開發區工會等設立了法律援助工作站。結合不同的行業特點采取不同形式、靈活多變的結對模式，代理法律援助受理服務，使法律援助咨詢量和案件受理量得到提升。如在新法院設專職工作人員，實現司法救助和法律援助的無縫對接。在新區勞動仲裁院，新區法律援助中心指定13家律師事務所分別在2個勞動仲裁受理點提供義務法律咨詢，引導勞動者依法維權，同時協助申請法律援助，使許多文化水平不高、法律知識缺乏的外來務工人員受益。

2011年，按照2010年司法部關于開展值班律師試點工作的意見，浦東新區法律援助中心在新區看守所設立了值班律師工作室，主要為犯罪嫌疑人和被告及其家屬提供法律咨詢、代為申訴控告、申請取保候審、開展法制教育、申請法律援助等服務。2011年，應新區老干部局的要求，新區法律援助中心安排5家律師事務所與新區老干部局本部和4個老干部活動中心結對，開展結對法律援助工作。為了更好地做好擴大法律援助事項范圍的工作，2012年上半年，浦東新區法律援助中心又與新區辦、醫調委合作，成立了醫調委法律援助工作站，安排有從醫背景的律師坐堂接待咨詢，協助化解相關疑難醫患糾紛，受到醫調委和廣大醫患糾紛當事人的歡迎。同時新區法律援助中心還與新區總工會合作，在總工會和7個功能開發區聯合工會開展結對援助工作，工作采取1+7模式，在新區總工會層面成立由10名律師組成的勞動者維權專家志愿團，并組織7家律師事務所與7個開發區工會結對，及時、靈活地為工會、勞動者提供法律幫助;律師還可應工會要求、參與勞資雙方工資談判、協商、職代會方案審定等多項法律服務。這些結對的律師事務所均有代理受理法律援助的權限，可以為申請人提供更為便捷的法律服務。

(二)延伸網絡，推動法援

按照司法部關于開展法律援助便民服務和創先爭優活動的要求，浦東新區法律援助中心因地制宜、創新機制、不斷拓展法律援助便民服務新領域、新舉措。除了建成橫向到邊、縱向到底的法律援助工作網絡，還建立了系列專項法律援助工作站，逐漸形成和完善了律師代理受理、工作站轉交申請、聯絡點聯系申請三項工作機制，較好地發揮法律援助在司法救助、扶貧助弱和維護社會和諧中的作用。特別是2011年，浦東新區對代理受理工作進行了重點研究、重點落實并按步驟推進。一是設計了相關的工作制度，使浦東的代理受理工作運行規范。二是遴選一批政治合格、業務過硬的律師事務所作為代理受理點，首批20家律師事務所由此獲得受理代理資格。自2011年7月18日授牌運行以來，取得了卓越的成效。特別是2012年，由律師事務所代理受理和街鎮法律援助工作站移送的案件達2574件，占年度民事案件總數 (3291件)的78.23%，由新區看守所工作站 (值班律師工作室)代理受理刑事案件262件，約占刑事案件總數(1658件)的15.80%，法律援助代理受理已然成為浦東法律援助的主要受案渠道和增長方式。

(三)及時有效，服務社會

代理受理機制的實施，使法律援助機構能在第一時間受理需要援助的各類民、刑事案件和民事糾紛，能在第一時間為當事人提供有益的指導和幫助，正確引導當事人依法、合理維權。特別是一些疑難、復雜、群體性案件，法律援助工作者從法律的角度，分析糾紛產生的原因和背景，從兼顧糾紛雙方的利益出發，從維護社會穩定的大局出發，依法合情合理、有序地引導當事雙方進行調解。代理受理的案件采用援助調解的方式解決，結合必要的調查取證，使案件的處理時間明顯縮短、效率顯著提高。2012年，浦東新區法律援助中心共受理民事法律援助案件3291件，其中，以勞動仲裁和非訴調解方式解決有2680件，占已結案件總數的81.46%;通過訴訟方式解決的有611件，占18.54%，對維護社會和諧穩定起到了積極的作用，同時節約了大量的社會資源和司法資源。

對社會危害性較大的刑事案件，浦東新區法律援助中心按照司法部試點工作的要求，2010年在新區看守所設立值班律師工作室以來，對刑事案件的援助力度大大增強，特別是對公安偵察階段的犯罪嫌疑人和被告，法律援助案件量由2011年的40件，增加到2012年的224件，同比援助率提高了460%，基本覆蓋了所有公安偵察階段未成年人，部分成年人也在此階段得到免費的法律援助服務。從實體和程序上確保了當事人獲得辯護的權利，對促進訴辨平衡、司法公正、定罪量刑的規范化起到積極的推動作用。

2006-2012年浦東新區刑事法律援助案件一覽表

三、關于法律援助代理受理實踐的幾點思考

從上述法律援助受理代理機制的特點分析可以看出，在現階段代理受理機制的優越性顯而易見，但如何把握律師代理受理的條件范圍?如何確保援助代理受理的程序規范?如何確保援助律師遵守相關的執業規定?如何確保當事人的合法權益?如何提高群眾滿意度?如何體現法律援助的政府責任?是各級法律援助機構在開展法律援助代理受理工作時應該認真思考的問題。筆者認為，要做好這項工作首先要處理好兩個問題，即如何確保法律援助代理受理的程序規范，如何確保法律援助案件質量，維護法律援助的良好信譽。為此從總結上海市浦東新區的實踐分析，應注意以下幾點。

(一)規范先行和培訓在先，嚴格程序

浦東新區法律援助中心在開展代理受理之前，進行了大量的調研，走訪了相關律師事務所、基層法律援助工作站、新區勞動仲裁院、法院、檢察院、公安看守所等部門，聽取各部門對法律援助代理受理工作開展的意見，同時結合司法部2012年頒布的《辦理法律援助案件程序規定》中對法律援助辦理的程序要求，有針對性地設計有關制度進行規范。如，《律師事務所代理受理法律援助基本條件和工作要求》、《浦東新區法律援助代理受理點工作規定》、《浦東新區律師事務所代理受理法律援助案件工作流程》、《浦東新區法律援助中心代理受理法律援助申請工作制度》等，將代理受理的職責、范圍、條件、經濟困難的標準、辦事依據、基本工作制度、代理受理流程、格式文書等作了明確規定，并制作專用的文件夾下發，使各律師事務所和代理受理點操作有規可依、有據可查，法律援助代理受理申請工作推進有力，規范有序。

(二)雙重審查和嚴格審批，提高質量

為加強對案件質量的監管，進一步規范律師、基層法律工作者辦理法律援助事項，我們做到統一標準、嚴格審查、限時審批。一是嚴格按照法律援助的相關規定，對申請人的身份信息、申請資格、訴訟請求、事實依據、是否經濟困難、材料是否齊全等進行嚴格審核，一旦發現不全或有其他問題，即要求律師加以補正或拒批。二是對于律師事務所代理受理的法律援助申請，要求由律師事務所主任簽署意見后在48小時內轉交法律援助中心，實行雙重審核把關。三是對于法律援助案件，承辦律師不得擅自轉委托。四是定期召開代理受理工作會議，總結經驗，查找工作中的問題，并聯合相關部門加以改進，確保代理受理各環節暢通、規范、有序。如制作法律援助代理受理工作牌、專用工作證、公開法律援助律師信息、依法維權引導、監督途徑電話等，使站點工作更趨規范高效，便民利民更具實效。

(三)強調程序和實體審查，全面考核

為了全面了解和掌握法律援助代理受理工作情況，提高法律援助質量，自2011年8月，浦東新區法律援助中心加強了對律師申報結案的法律援助案件結案材料的審查，由原先的程序性審查變更為程序性審查和實體審查相結合。對受援人的回訪由此前的隨機抽訪改為能訪則訪 (民事案件要求每案必訪)。即通過對結案材料的實體審查來了解律師法律援助工作情況及效果，通過電話對可訪對象進行回訪來了解律師法律援助服務質量，并將上述兩項內容作為核定律師辦案補貼標準的重要依據。同時定期、主動聽取辦案機關對律師辦理法律援助案件質量的意見和建議，結合日常的受援人意見反饋、群眾滿意度測評、年度案件質量檢查、受援人座談會和法律援助工作座談會等，對律師辦理法律援助案件的服務態度、業務水平、執業紀律等情況進行綜合考評，遇有一次投訴，口頭警告，兩次投訴，經查實有據的，輕者取消法律援助律師資格，重者提交律師行業協會，按照相關規定進行處罰。

在全面考評的基礎上，嚴格把握案件補貼的發放。結合上海市三項標準的動態調整，法律援助中心及時制定了《浦東新區法律援助辦案補貼標準》及《實施細則》下發實施。該《標準》及《實施細則》針對刑事案件和民事案件以案件處理程序的不同，規定了不同的付費標準，同時針對服務質量的優劣和結案歸檔時間的長短確定了不同的獎懲措施，努力實現辦案補貼計發標準的科學化，形成了浦東法律援助律師代理受理嚴把入口、重在審核、規范實施、質量上乘的運行模式。