淺析案管應強化對案件實體質量之監管——以北京市人民檢察院第二分院案管實踐為視角

文◎張祥塍 趙春鳳

淺析案管應強化對案件實體質量之監管
——以北京市人民檢察院第二分院案管實踐為視角

文◎張祥塍*趙春鳳**

*北京市人民檢察院第二分院案件管理辦公室副主任［100078］

**北京市人民檢察院第二分院，法學博士［100078］

為進一步提升檢察機關執法公信力，強化內部監督，提高案件管理規范化水平，推動檢察業務工作科學發展，根據最高人民檢察院關于加強案件管理工作的部署，全國各地檢察院先后根據自身情況，探索案件監督管理新模式。案件流程質量管理和實體質量管理都是案件管理的重要內容。最新的《人民檢察院刑事訴訟規則》也明確規定了人民檢察院案件管理部門辦案質量等進行管理、監督、預警的職責。2010年北京市人民檢察院第二分院開始開展案管工作，并在案件實體質量管理方面形成自己特色。

一、案管監管案件實體質量之必要性

（一）原有案件質量管理體系存在弊端

檢察機關原有的案件質量管理體系主要有：一是檢委會。檢委會是檢察業務決策機構，檢委會組成人員的業務能力以及民主集中制的組織原則可以保證審議案件的質量。檢委會控制案件質量的范圍是由辦案部門提起審議的重大、疑難、復雜案件及按法定程序和規定由檢委會決定的案件，因此監督案件范圍有限，且基本是以被動方式開展工作。二是案件質量考評體系。北京案件質量考評體系對全市檢察機關每年辦結的案件進行事后考核，考核結果分為ABCD四類。該考評體系分為系統自動考核、承辦人自評考核、部門考核、本院考核、市院考核、市院檢委會考核幾個階段，目前本院考核工作由案管完成。該體系的主要缺點是僅能對案件進行事后評價，不能對案件辦理過程進行事中的監督控制，考評案件的范圍也有一定的局限。三是不同業務部門的內部監督制約。例如檢察機關辦理的自偵案件，案件線索來源由控申部門管理，案件的偵查、批捕、公訴由三個部門負責，這本身就是對案件質量的內部監督制約，但這種監督制約機制存在盲區，只有進入后一個環節的案件，才能由下一個部門把關，對于未能進入下一個環節的案件則存在監督盲點，而且這種把關更多針對前一個環節的實體問題而非程序問題。四是人民監督員制度。人民監督員制度是檢察機關主動創新的外部監督工作機制，通過人民監督員對檢察院查辦職務犯罪案件出現犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的情況實施監督。人民監督員制度的缺點是監督案件范圍有限，僅限于自偵案件的幾種情形，人民監督員的意見是否采納由檢察機關決定。五是辦案部門負責人、主管檢察長層級審批案件工作機制。對于承辦人辦理的案件涉及的重要程序問題和實體處理，要經過辦案部門負責人、主管檢察長層層審批，這本身也是檢察機關辦理案件的內部監督工作機制。

檢察機關原有的案件質量管理體系存在種種不足之處，或體現為案件管理范圍小，或體現為案件管理內容窄，或體現管理程序的被動性、隨機性和滯后性，或體現為案件管理主體與案件辦理主體的同一性從而發生自我管理、自我監督的弊端。從另外一個角度而言，訴訟監督工作應貫穿于整個訴訟過程中，公安、法院執法辦案過程法律規定由檢察機關進行監督，而檢察機關自身的偵查、批捕、公訴環節也都是訴訟的一個過程，對這些環節也都需要監督，而在這些環節結束流轉的案件，如自偵部門初查結案（不立案）、立案后撤案、公訴撤案、偵查監督處不批捕、民行處不支持基層院抗訴等案件，對于沒有經過檢委會決定程序而由部門和主管檢察長作出最終決定的，僅由辦案部門進行自我監督和管理，顯然存在較大弊端。案管作為檢察機關獨立于辦案部門的機構，對案件監督、管理的職能定位決定由其對以上這些案件實體質量和程序質量進行全面監管是適當的，也是非常必要的。

（二）強化案件實體質量之監管是案管職能應有之意

黨的十七屆四中全會指出要健全權力運行制約和監督機制，“十二五”時期檢察工作發展規劃綱要指出要強化法律監督，強化自身監督，要建立適應檢察工作特點的執法管理機制和內部監督制約體系。案件管理機制改革正是檢察機關加強自身監督、促進執法規范化、增強執法公信力而采取的重要措施。執法辦案是檢察機關首要的和最基本的職能，案件質量是檢察工作的生命線，是公正廉潔執法的直接反映，是檢察機關執法公信力的載體，只有保證檢察機關的辦案質量，才能切實提高檢察機關的執法公信力。檢察權的核心價值追求是公平和效率，而能不能做到關鍵在于辦案質量能否得到保障，而保障辦案質量有賴于一套行之有效的監督管理機制。案件質量的含義內涵豐富，不僅指實體質量，包括定罪和量刑等方面，也指程序質量，包括效率和程序規范等內容。長期以來，檢察機關內部案件監督管理工作一直是檢察業務工作的薄弱環節，特別是對案件實體質量監督管理。雖然近些年來，各級檢察機關對案件質量管理提出了許多原則性要求，也相繼進行了一些改革探索。但總體而言，案件質量管理工作宏觀規定的多，程序性管理的多，事后考核總結的多，突擊性檢查進行的多，事務性工作涉及的多，而對案件實體質量管理的少，具體案件涉及的少，事前事中監督的少，案件監督管理長效機制少，具體辦案環節管理的少。檢察機關作為國家法律監督機關必須加強自身建設，確保檢察權依法正確行使，保證辦案質量和效率。案件管理機制改革是檢察機關完善內部監督機制的重要措施，實現對案件實體質量和程序質量的全面管理是案管職能應有之意。

二、案管對案件實體質量監管應堅持的原則

案管要從程序和實體兩個方面實現對案件的全面管理，其必須要解決好案件辦理和案件管理之間的關系，處理好案管部門與辦案部門之間的關系，因此，案管對案件質量進行全面管理必須堅持以下原則：

（一）協調原則

案管對案件質量管理工作目標和任務的設定要與現行辦案模式相協調，是在不根本改變現有辦案模式并充分發揮其優勢的前提下，嵌入案管質量管理環節，對辦案過程中存在的質量風險點進行監督管理。因此案管對案件質量管理的具體工作流程必須與現有辦案流程相銜接和配套，如要與主管檢察長審批案件制度、檢委會討論案件制度、專家咨詢委員會制度、人民監督員制度相協調配合，做到工作不重復，程序不矛盾，做到幫忙而不添亂。

（二）補充原則

案管對案件質量管理工作目標和任務的設定要遵循補充原則，是對原有內部監督機制工作盲區的拾漏補遺，而不是重復勞動，堅持補充原則也是為了將有限的人力集中到確實需要加強案件質量監督的風險控制點上。因此，對于經檢委會討論決定的案件，不需再設置風險點進行管理；對于經過不同辦案部門層層把關起訴到法院，經過法院外部監督并得到法院判決認可的案件，不設置實體風險點進行管理。

（三）發展原則

案管機構是新設立的內部機構，其對案件質量管理的具體工作內容和程序需要在發展中不斷的總結完善。現階段的工作屬于初期摸索階段，因此所設置的案件質量監管點需要在實踐中不斷總結完善。首先，在工作的量上，案件監管點的數量可以增加。我們可以待案管工作機制比較成熟以后，增加案件質量監管點，以更全面、更系統的控制案件質量；其次，可以創新案管工作方式，將案管內部監督作用進一步發展和延伸，對在辦案工作中遇到的重大問題、共性問題以及機制性問題，發揮對外法律監督作用，提升檢察機關法律監督能力。

（四）監管而非辦理原則

案管機構是檢察機關內部不同于辦案部門的專司案件管理的專門機構，在檢察長和檢委會統一領導下開展案件管理工作，是輔助檢察長和檢委會監督管理全院案件的具體部門，其只有案件管理權，而沒有案件辦理權，對案件實體處理只有建議權，沒有決策權。在案件質量管理過程中，如果案管對案件實體問題的處理意見與辦案部門不同，可以將有關問題提交檢察長或經檢察長批準提請檢委會討論決定。

三、案管對案件實體質量監管之方式

（一）風險案件之個案管理

1.管理范圍。案管機構對風險案件之個案管理，包括對沒有經過檢委會決定程序而由部門和主管檢察長做出最終決定從而結束訴訟程序的案件進行事中、事后審查，如自偵初查不立案案件、立案后撤案案件、不批捕案件、公訴部門建議偵查機關撤案案件、撤回起訴案件、不起訴案件等；也包括對進入法院審判環節但是法院判決否定了檢察機關決定的案件進行事后審查，如法院判決無罪案件、法院改變定性案件、法院量刑與檢察機關存在較大爭議案件等；還包括隨機抽查的案件、領導交辦案件和案件質量考核為低質量的案件等。

2.管理程序。個案案管通過參與這些具體案件的審查來實現對案件實體質量的監管，其具體的審查程序是：首先是業務處室將待審查案件相關材料報送案管立案，案管根據案件性質采用事中審查或事后備案審查的方式，并確定審查時限。審查后，由案管向辦案部門出具書面的審查意見，如果案管的意見與辦案部門主管檢察長意見不同，先要進行溝通協商，協商后意見一致的，按主管檢察長審批程序進行；不能達成一致意見的，案管或辦案部門均可以直接提請檢察長作最后決定或經檢察長批準提請檢委會作最后決定。對于事中審查的案件，案管的審查程序嵌入原有辦案程序中，成為辦理此類案件的必經程序，以加強事中對這類案件質量的控制。對于事后備案審查的案件，案管的審查程序在原辦案程序結束后進行，成為辦理此類案件必經的后續程序，如果案管經過審查發現案件錯誤，則啟動上述糾錯程序，發揮事后監督的作用。

（二）個案之案件質量考核

案管依托案件質量考核系統對各業務部門辦結的每一起案件進行質量考核，確定A、B、C、D等級，并對考核為CD等級的低質量案件逐案進行審查，進行分析，查找原因，提出解決對策，服務部門辦案，每月向院級領導和業務部門負責人通報各業務部門案件質量等級情況和考核超期情況，督促各業務部門重視，對被考核為C、D等級低質量案件通報審查結論。

（三）宏觀管理

案管每月對各業務部門案件辦理和訴訟監督情況進行匯總分析，對辦案過程存在的問題進行通報；案管還通過開展業務考評分析、案件運行態勢分析、類案分析、情況匯總等業務綜合分析工作，宏觀把握全院案件質量，使檢察長和檢委會及時、全面、客觀、動態地掌握全院各項檢察業務運行情況，發揮案管參謀服務職能，服務領導決策，提高檢察長和檢委會對檢察業務工作統籌管理、科學研判和正確決策能力。

四、案件實體質量監管工作與其它工作的銜接

案件實體質量監管工作與紀檢監察、干部管理、風險評估、調查研究等工作密切相關。首先，案管對案件實體質量進行監督考核的結果是檢察人員執法過錯責任認定和追究的重要依據。案管在監督審查案件過程中發現辦案部門承辦人或其他檢察人員可能存在違法違紀問題的，應將相關線索移送至紀檢監察部門處理。其次，案管部門對案件實體質量監督審查的結果，如案件質量考核結果等應作為辦案人員執法業績的一部分反饋到辦案人員執法檔案中，并應與相應獎懲機制配套，作為干部部門獎懲和考核任用干部時的依據和參考。再次，案管部門在案件實體審查工作中發現某個案件存在辦案風險，如反貪立案后撤案、反瀆立案后撤案、公訴撤案、民行不支持抗訴等案件存在辦案件風險，有可能引發涉檢信訪、群體性上訪等問題，則將此信息通報相關部門處理。最后，研究室的中心工作是為辦案部門服務，因此研究室必須根植辦案實踐加強調研工作，以增強調研工作實踐性和實效性。研究室重要職能是通過調查研究為辦案部門解決實際問題提供理論指導和智力支持。案管部門對案件實體質量進行監管，掌握全院案件辦理情況，因此案管辦與研究室做好工作銜接十分重要。案管部門在監督審查案件過程中發現案件需要作理論研究和實證調研的，將相關情況反饋給研究室，為研究室調查研究提供實踐素材。