檢察機關案件管理類型化研究

文◎胡 勇 胡 濤

對案件實行集中管理，是這些年高檢院為改革完善檢察內部監督管理機制而大力推行的一項重要舉措。截至2012年10月，全國已有2250個檢察院設立了專門案件管理機構，其中省級院除軍事檢察院外均成立了案件管理部門，形成了不同的案件管理模式。對這些不同的案件管理模式進行類型化研究，對比分析不同案件管理模式的利弊得失，進而為改進和完善案件管理工作提供理想參照，對于全面認識和把握當下檢察機關案件管理工作現狀，進一步采取有針對性的措施推動檢察機關案件管理工作科學發展，具有十分重要的理論價值和實踐指導意義。

本文以狹義的案件管理范疇為研究對象，為使案件管理類型化研究更具科學性和針對性，以案件管理的目標為基準對案件管理進行分類，即將各地檢察機關案件管理模式劃分為程序監督型、程序監督與實體監督兼顧偏重實體監督型、程序監督與實體監督兼顧偏重程序監督型等三種類型。

一、檢察機關案件管理模式及其評估

（一）第一種模式：程序監督型

在理論上，有觀點認為流程控制權與實體審查權的相對分離是司法改革的必然選擇，主張案件管理應針對辦案中的程序性問題，即是否嚴格遵守刑訴法及相關司法解釋對檢察機關各辦案部門的職責權限、辦案時限等程序性規定進行監督，通過審查辦案程序的合法性，規范執法活動，確保辦案質量。［1］程序監督型的案件管理實踐中以上海市檢察機關的模式最具代表性。上海檢察機關在1997年就設計開發了檢察動態辦案系統輔助流程辦案，實行案件集中管理。目前上海三級檢察院均已成立了案件管理中心，把案件統一歸口管理、流程監控和統計分析作為案件管理中心建設的三項職能，統一收送案、統一分配案件、統一流程監控、統一信息查詢，明確在案管職能定位上把握案件管理是程序性管理而不是實體管理，所關注的是檢察機關各項業務工作在過程中的各個環節是否都得到了控制，單位、部門和崗位的職能是否得到了充分的履行，案件管理部門能夠及時全面了解和掌握檢察機關全部業務情況，便于檢察長對辦案進行統一指揮、協調、督辦，使檢察機關的整體優勢和效能得到充分發揮。［2］目前實行這一制度的主要還有哈爾濱、福州等地檢察院。這一案件管理模式在內部又有區別，上海、哈爾濱檢察機關在案件管理中全面避開實體監督的內容；福州檢察機關在案件管理過程中，一般不介入案件的實體審查，僅在階段性調研過程中，涉及同類案件的實體處理結果和案件的實體分析。

該種模式主要問題在于：一是程序監督上仍然存在盲區，包括對庭審活動、初查、偵查活動等，這些執法辦案活動均由業務部門獨立開展，在此過程中辦案程序是否符合法律和檢察機關內部規定無法監管；二是實踐中對案件的程序管理和實體監督有時難以截然分開，特別是大量案件是程序錯誤導致實體錯誤的案件，對案件進行實體監督是案件管理不可或缺的組成部分，也是防止管理流于形式的基礎；三是案件管理機構的權威性不高，沒有實體監督的權力使得相關案件管理機構在程序監督上與業務部門的銜接、溝通上也存在一定困難，一些地方更是將案管機構設置在控申部門，無法充分發揮案件管理的監督、服務職能；［3］四是在程序監督過程中，要求業務運行過程中能夠隨時提供各項工作過程及其質量情況的記錄，需要借助信息化手段，但目前管理軟件的開發往往自成體系，與以往檢察業務軟件不相兼容，此外，記錄各項工作過程及其質量情況的操作，特別是對檢察業務及其他工作應用軟件已經錄入的基礎信息進行的重復操作，增加了工作量，影響了程序監控工作的進一步開展。

（二）第二種模式：程序監督與實體監督兼顧偏重實體監督型

該種模式在理論上主張案件管理要適應案件在事實、證據、程序、適用法律等方面的質量要求，在加強辦案流程管理的同時，通過建立完善辦案質量督查機制、案件質量評查機制、辦案質量考核獎勵機制，側重對實體質量進行監控。［4］實踐中以浙江省杭州市蕭山區檢察院為代表。該院在2006年成立案件管理中心，定位為檢察業務綜合管理部門和檢察委員會日常工作機構，案管中心在檢察長、檢察委員會的領導下，對案件進行流程管理、質量監控，負責案件管理的指導、協調、檢查、督導、質量評估等方面工作，實體監督具體是將每個案件確定為實體、程序、事務三類共500余個質量控制點，制定相應的質量檢查標準，由案件管理中心對所有已辦結案件進行質量評查；針對檢查中發現的執法問題，撰寫季度質量分析報告提交檢委會專題會議討論，并根據會議紀要實施督促檢查；針對有信訪、質量差錯比較嚴重等案件，就個案實施專門評查，同時，將案件質量評查結果與承辦人的考核晉升掛鉤。［5］吉林、遼寧、鄭州等省市檢察院也采取這一案件管理模式，區別是吉林省檢察院和鄭州市檢察院是對所有案件進行分類評估，如吉林省檢察院根據執行實體法、程序法和遵守辦案紀律三個方面對檢察各環節辦結的案件進行質量分類評估，將案件質量由高到低劃分為A、B、C、D四類，由案件管理辦公室審查擬定質量等級評價意見并向業務部門反饋，再提請檢察長或者檢委會確認，案件質量評審結果作為對辦案人員、辦案部門獎懲的重要依據，鄭州市檢察院也基本采取這一評查方式，只是在其中增設了案件質量評查辦公室的審查環節。而遼寧省檢察院案管部門則承擔有限的實體審查任務，具體負責檢委會辦公室和執法質量、隊伍建設考評辦公室工作，對各業務部門提交檢委會研究及部分重點案件進行實體程序審查，對錯案、嚴重瑕疵案件進行調查，提出處理意見和建議，同時承擔辦案質量考核、業務考評等工作。［6］

該模式力圖對案件質量進行程序監督的同時，突出案件質量的實體方面進行監督，從各地的實踐看，更加有力地規范了辦案行為，促進了執法規范化；實體方面的案件質量評價與績效考評相結合，對辦案人員的素質提高也起到了重要的引領作用，促進了隊伍專業化建設。同時，也存在三方面的突出問題：一是各地對案件質量評價的客觀標準不盡一致，分級分類評價案件的標準難以明確，評價難度較大；二是案件管理機構介入實體審查或部分介入實體審查，與業務部門的現行職能有重疊交叉，同時由于案件管理機構工作人員業務水平等原因，可能把關不嚴，致使案件處理過程中出現一些問題，造成工作中的推諉、扯皮；三是目前尚處于初創階段的案件管理部門無力承擔所有案件的實體審查，而且可能導致案件辦理效率低下，實際降低案件辦理質量，而遼寧省檢察院對部分重點案件進行實體審查，又難以對整個辦案工作實施管理和過程監控。

（三）第三種模式：程序監督與實體監督兼顧偏重程序監督型

在理論上，有些觀念認為案件流程管理的過程中，應體現出過程控制和預防為主、以實體結果監督為輔的理念，對辦案活動的行為過程進行監督、檢查和調整，其目的是為了控制其他業務部門辦理案件過程中的程序性違法行為，一般不宜進行實體審查，改變傳統案件管理模式主要對案件結果進行評估和檢查的方式。［7］該模式以2010年1月成立的山西省檢察院案件管理中心為代表，明確采取程序管理和實體監督相結合、以程序管理為主，職能體系較為全面的案件管理模式。具體構建了案件程序管理機制、案件審查督查機制、案件運行分析評價機制、檢察業務考評指導機制等四大機制，重點是通過統一審查受理和分配各類案件，審查開具、備案管理法律文書、對扣押涉案款物管理的監督等手段，實施案件進口與出口監管，同步監督辦案環節和訴訟程序，及時發現和督促糾正違規違法行為，促進執法辦案活動依法規范進行；而對案件質量的實體審查突出重點案件，通過對提出異議的不批捕、不起訴、撤回起訴等案件，檢察長批示交辦、督辦案件進行審查、督查、評查，促進提高執法水平和案件質量。［8］這種模式得到了普遍認可和運用，目前案件管理工作運行已比較成熟的江蘇、廣東等省檢察機關均采用這一模式，對程序監督的規范基本一致，僅就對重點案件的實體監督有所區別，如江蘇重點對自偵部門不立案案件、撤銷案件、刑檢部門不批捕、不起訴案件及無罪判決案件，由案件管理部門負責組織實體復查；廣東重點對上級機關交辦、督辦的社會影響較大的案件、重復信訪案件以及其他可能存在問題的案件進行評查。［9］最高人民檢察院案件管理辦公室也采用這一模式，明確了案件統一受理與登記、案件流程監控、案件文書監管、涉案款物監管、辦案質量評查和案件統計等六項職責任務，以程序性監督為主，涉及實體內容的案件評查采取隨機評查、重點評查、專項評查等方式進行。［10］

該模式較好地滿足了現階段提高案件質量對流程控制的需要，同時又兼顧了實體監督的要求，與相關業務部門形成了集約或者統籌關系、資源整合關系和促進型關系，能夠最大限度避免案件管理影響到業務部門的正常工作。這種模式運行中主要問題在于與上級院考核關系的處理，上級院的考核往往側重于數量和結果，側重于評優，與表彰獎勵掛鉤，而偏重程序的案件管理強調的是過程，時刻關注過程及過程的質量是否得到控制，不簡單追求數量和結果，在滿足兩方面工作要求的過程中難度更大，費力不討好，影響到工作積極性。此外，偏重程序監督的案件管理模式與前述程序監督型的案件管理模式相類的是，也集中面臨著存在監督盲區、案件管理機構權威性不夠以及案件管理信息軟件開發的問題。

二、檢察機關案件管理模式改革的理想類型

檢察機關案件管理模式選擇是一個復雜的問題，盡管實踐中存有諸多的“模式”，但各種模式都有自己的優勢和不足。目前，案件管理工作已正式納入高檢院修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》，檢察機關的案件集中管理改革，應當堅持以高檢院確定的承擔“案件管理、監督、服務、參謀”職能為方向，以妥當的基礎理論為支撐和指導，以各地模式構建的探索實踐為依據，尋求具有正當性和合理性的制度性方案。這里我們很難對具體制度進行詳細勾畫和描繪，只能對其中的關鍵節點進行探討，宏觀構建案件管理的理想類型和圖景。

在觀念前提方面，我們應該樹立“辦案質量問題不可避免、盡量減少質量問題”觀念，摒棄“杜絕錯案、有錯必糾”、“不僅杜絕錯案，而且拒絕瑕疵”中理想性或者口號式的成分。我們認為，案件質量問題不可能杜絕，案件具有可錯性，我們努力追求公正裁判時，不應將其絕對化，使之成為可望不可及的目標。［11］一味堅持有錯必糾，過于注重案件實體監督，無疑給檢察機關案件管理注入“不可能完成的任務”。要使刑事司法過程獲得正當性，使得刑事司法裁決獲得可接受性，防范和救濟案件質量問題應當成為刑事訴訟的重要任務。這時，盡量減少質量問題就成為一種與現實妥協的選擇方案。這種訴訟觀念決定了在程序正當、行為合法的前提下，就應該允許檢察官出錯，同時盡可能地減少質量問題。同時，上述三種案件管理模式的相互印證表明，對案件進行實體監督應當是實施案件集中管理不可或缺的組成部分，也是防止管理流于形式的基礎。在案件管理中，要將對程序的監督和實體的監督截然分開實屬困難，科學的做法是程序監督與實體監督相結合、以程序監督為主，并要通過實體監督來保證管理活動的約束力，確保案件集中管理對于規范執法行為、提高辦案質量的改革成效。

在運行模式方面，要堅持對程序的事中監督、全程監督和對實體的事后監督、重點監督。程序具有流程特點，對其進行監督必須與檢察權的行使緊密銜接，進行事中監督，這從上述三種模式的運行，特別是偏重程序型監督的檢察機關的實踐可以得到體現，為防止工作偏差，應當遵循以下原則：一是公開性原則，案件管理應與執法辦案活動一樣通過公開的方式運作，防止某些管理行為對執法辦案行為的不當干預；二是程序性原則，對程序監督一定要遵循程序規則，特別是作出重大管理決策、對個案的維護保障和監督制約措施等，必須在一定的程序規則下進行；三是公正性原則，在案件管理活動中對程序的執行、對案件質量的評判要體現公正性，要有章可循，有科學、合理的標準，要統一尺度，防止案件管理的盲目、混亂；四是時效性原則，檢察機關案件管理機制的構建必須注意管理過程的經濟合理性和管理效果的合目的性，前者包括訴訟周期、程序繁簡、司法資源合理配置，后者包括管理案件的數量和質量。在實體上以事后監督為主，既明確了辦案人員的責任，又發揮了辦案人員的積極性，符合檢察辦案工作“親歷性”、“判斷性”等內在規律，同時，對實體監督實行重點監督能夠使得管理人員更有效的把握提升重點案件的質量，樹立監督權威。要明確的是，案件管理機構對案件實體提出的處理意見，只能是一種參考意見，最終決定還是要由案件承辦人、檢察長或者檢察委員會來作出。

目前，工程中多采用間接循環式系統，因為在連續循環式系統中，冷水補水時，水箱溫度波動較大，用戶側的供水溫度得不到保障。間接循環系統中，將加熱水箱和保溫水箱分開，水在加熱水箱中加熱至一定溫度，才能送入循環水箱，水箱溫度恒定，舒適性較高。

在機構定位上，有觀點認為根據案件管理工作的性質、地位和監督權威，應當適當提高案件管理部門的設置規格。［12］實踐中也有不少地方爭取高規格批編設立案件管理部門，如山西目前已有4個省轄市內的全部縣級檢察院和其它市的部分縣級檢察院經編制管理部門批準，設立了規格建制高于其他內設機構的案件管理部門。我們認為，要正確處理案件管理權與檢察權間的關系，雖然案件管理起著管理、監督、服務等作用，但始終只是檢察權的一種輔助性權能，它不能超越檢察權而獨立存在，更不能替代檢察權。當兩者發生沖突時，首先應從管理權入手，剖析沖突原因，查出引起沖突的癥結所在，不斷優化案件管理權的配置。同時，當檢察權的行使不當引起沖突時，則要分析案件管理在哪些環節存在疏漏以致對檢察權的控制和監督不力，及時采取適當的應對措施。就案件管理機構的監督權威問題，我們認為一是要堅持內部監督主體主導原則。案件管理機制作為內部監督機制，責任主體應當包括檢察長、分管檢察長、執法辦案部門負責人及其檢察人員，［13］執法辦案內部監督的組織部署、具體實施主要應當由這些主體在案件管理部門、監察部門的協調下分別負責完成，不能在實踐中一講到執法辦案內部監督，就感到是案件管理部門、監察部門的事情，而更主要的責任者確沒有擔負起應有的責任。二是要積極協調。案件管理存在著大量的環節與環節之間的銜接、部門與部門之間的配合問題，實際運作當中難免會出現各種摩擦沖突。為確保案件管理的運行流暢，應當建立案件管理協調、嚴重案件質量問題監管向檢察長報告等制度，理順案件管理部門與各內設業務機構的關系、案件管理人員與檢察官的關系等，避免和緩和案件管理權與檢察權間發生沖突。三是要依法管理。案件管理權應當圍繞內部監督，依照修改后的刑訴法、檢察院組織法和相關司法解釋進行設置；同時，要積極探索檢委會辦事機構與案件管理機構合署辦公，直接向檢察長與檢察委員會負責，立足 《人民檢察院檢察委員會組織條例》來確立管理權威。［14］實踐中，遼寧省檢察院、杭州蕭山區檢察院等案件管理機構偏重實體監督型檢察院已在這方面取得有了良好成效。

在保障措施方面，重點抓好三項工作：一是要加強對檢察院管理工作的整體評價。注意縱向的上級院管理下級院的績效考評對橫向的院內部案件管理工作的影響，充分認識到縱向的指標體系不能全面反映各項工作情況，不同檢察、不同部門、不同檢察人員的工作情況，不能完全單純地按指標來統計積極探索對質效指標數據進行分析，應采取自我前后比較分析為主，尤忌不同類別的檢察院之間不顧實際情況的盲目攀比。［15］二是要加強對檢察人員個人的評價指引。借鑒各地的實踐經驗，通過對辦案人員辦理的每一個案件適時、準確的質量評價，并把評價結果記入個人執法檔案，作為評優評先、升職晉級的重要依據。三是盡快研發推行統一的案件管理軟件，建設最高人民檢察院、省級檢察院及部分市級院檢察數據管理中心，以保證案件管理機構具有必要、高效的監督管理手段和能力。

注釋：

［1］石京學：《案件管理機制的理論基礎》，載《檢察實踐》2005年第4期；劉科：《論案件管理中心的建設》，載《法制與社會》，2010年 9月（上）；李百建：《構想與實踐——案件管理機制改革探索》，載 《中國檢察論壇》2003年第1期。

［2］參見《上海市檢察機關案件統一歸口管理工作規定（試行）》、《上海市檢察機關案件統一歸口受理、登記移送操作辦法》、上海浦東區院、靜安區院《案件管理操作細則》。

［3］上海市三級檢察院均設立案管中心，但只有市院、浦東、靜安區院是單獨設置，其余均設在控申部門內。

［4］魏旋君:《確立理性質量意識 構建案件全面質量管理體系》，載《中國檢察》第9卷，北京大學出版社。2005年版；姚石京、周婭：《檢察機關案件質量管理的制度設計》，載《人民檢察》2007年第10期。

［6］參見《吉林市檢察機關案件質量評價標準》、《遼寧省檢察機關案件質量標準》、《遼寧省檢察機關案件質量管理辦法（試行）》、《鄭州市檢察院案件質量評價辦法》。

［7］王磊：《對檢察機關案件流程管理模式構建的若干思考》，《中國檢察—人民檢察院組織法修改問題研究》第9卷，北京大學出版社2005年版，第335頁；顧苗、韋東：《檢察機關案件管理工作的指導原則與路徑選擇》，載《人民檢察》2012年第9期。

［8］王建明：《檢察機關案件管理改革論要—基于山西檢察機關的實踐》，載《人民檢察》2011年第12期。

［9］參見《江蘇省人民檢察院關于進一步加強案件監督管理工作的意見》、《廣東省人民檢察院案件管理工作辦法（試行）》。

［10］參見《最高人民檢察院案件管理暫行辦法》。

［11］對此，彭真指出：“法制健全起來了還會不會發生錯誤？錯誤可以減少是肯定的，會不會一件不錯呢？……一個不錯作為奮斗目標是可以的，事實上不可能做到”。引自彭真在1956年4月全國公安廳局長會議上的發言。

［12］顧苗、韋東：《檢察機關案件管理工作的指導原則與路徑選擇》，載《人民檢察》2012年第9期。

［13］參見最高人民檢察院《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》。

［14］鄧國權：《檢察委員會辦事機構要案件管理機構合署之我見》，載《法制與社會》2011年第10期（上）。

［15］如浙江省檢察機關2008年以來實行對市、縣兩級院的規范化分類考評，并設立前后業績比對的最佳進步獎項，在實踐中取得了良好效果。