加強檢委會辦事機構規范化建設的思考

文◎項 谷 張 菁

加強檢委會辦事機構規范化建設的思考

文◎項 谷*張 菁*

*上海市人民檢察院第一分院［200052］

檢察委員會（下稱檢委會）是我國檢察機關的業務決策機構，是中國特色社會主義檢察制度的重要內容和鮮明特色。檢委會辦事機構（下稱辦事機構）作為各級檢察機關中負責檢委會日常工作的法定機構，認真履行議題審查、會務服務、督辦落實、總結指導等職責，全程參與、服務檢委會決策過程，在檢委會工作中處于樞紐地位。充分發揮辦事機構的橋梁紐帶作用，是加強和改進檢委會工作的重要保障。本文試在現行檢委會制度體系的框架內，圍繞辦事機構的基本職責，探索進一步拓展和完善履職的方法和途徑，以期通過加強辦事機構規范化建設，促進檢委會提高議事質量和效率。

一、加強議題審查，嚴把程序關口

議題審查是辦事機構的一項基本職責。《人民檢察院檢察委員會組織條例》（下稱《組織條例》）第17條規定了辦事機構對提交檢委會討論的案件或事項材料是否符合要求進行審核。雖然議題審查屬于受理環節的程序性審查范疇，但作為一種前置程序，既能夠濾除不屬于或不需要檢委會討論的案件或事項，使檢委會能夠集中精力審議重大議題，又能夠確保提交的議題達到主題明確、內容清楚、材料齊備的要求。

一般來說，辦事機構可從以下方面加強對議題材料的審查：

一是審查議題內容是否符合檢委會的議事范圍。高檢院 《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》（下稱《議事和工作規則》）第3條詳細規定了檢委會審議議題的范圍，辦事機構應嚴格按照范圍要求審查議題，認為不屬于議題范圍的，要及時向檢察長報告。

二是審查議題的提請及審批程序是否符合規定。承辦部門提請檢委會審議事項或案件，應當實行“三級審批制”，即承辦人提出辦理意見，承辦部門負責人簽署明確意見，分管檢察長審核。辦事機構受理審查認為議題符合議事范圍及報批程序的，應當填寫《安排檢委會會議申請表》，報檢察長決定是否提請檢委會審議。如議題系檢委會委員提出的，也應報檢察長同意方可提請。

三是審查議題材料是否符合議題標準。辦事機構應當嚴格執行高檢院 《人民檢察院檢察委員會議題標準（試行）》（下稱《議題標準》），認真審核承辦部門提交的議題材料，并根據議題的具體類型審查是否符合相應的議題報告格式和主要內容、附件及議題制作要求等技術性規范。對于不符合標準的議題要及時向承辦部門提出修改補充的意見和建議。同時還要加強與承辦部門、承辦人的溝通，加強引導和幫助，共同做好議題準備等基礎性工作。

二、規范文書制作，確保議事質量

檢察文書是實現檢察職能的重要工具，也是檢驗檢察工作質量的重要標尺。檢委會在審議決定案件過程中形成的一系列工作文書，大致可分為表格式和敘述式兩大類，其中：檢委會決定事項通知書和檢委會決定事項執行情況反饋表屬于表格式文書，一般根據實際情況填寫即可；議題報告和會議紀要則屬于敘述式文書，不僅其格式與要素必須符合既定的形式要件，而且需要精心制作確保其實體質量。辦事機構是起草檢委會工作文書的責任主體之一，規范制作檢委會工作文書，應當作為辦事機構規范化建設中的工作重點。

一是突出案件類議題報告的針對性。案件類議題報告，實踐中也稱為提請檢委會討論案件報告，是由承辦人根據高檢院議題標準要求，圍繞提請檢委會討論案件的請示問題，客觀全面反映相關事實證據、背景情況和審查意見等內容而制作的請示性報告，經承辦部門負責人審核、分管檢察長簽署意見，供檢委會委員審案議案所用。議題報告是檢委會據以審議案件的基礎，辦事機構負有審核的重要職責。由于檢委會議事決策的非親歷性特征，使檢委會委員對議題報告的依賴性較大。但實踐中，議題報告直接照搬照抄案件審結報告的現象較為普遍，換個標題、加個封面，“案件審結報告”就變身為 “議題報告”，既使議題報告篇幅冗長，也使議題報告重點不明，嚴重影響檢委會決策的質量和效率。因此，當前議題報告首先要強調突出重點，案件審結報告是議題報告的重要基礎但不是全部。議題報告要緊緊圍繞請示問題展開闡述，可以借鑒案件審結報告中的相關內容進行取舍和重組。與議題有關的事實要全面客觀表述，無關的內容則可刪減；對其他犯罪情節、案件背景等情況也不需要面面俱到，只要敘述與請示問題有關的內容即可。值得指出的是，根據高檢院《議題標準》規定，提請檢委會審議的案件，應當事實清楚，證據確實充分，或者符合規定的條件，議題材料齊備。檢委會審議案件時大多討論法律適用問題，一般不討論事實證據認定問題。基于承辦人、承辦部門對案件事實、證據認定負責的原則，對于檢委會討論不涉及認定事實爭議的案件，證據部分表述可概括簡寫甚至省略；對于檢委會討論認定事實爭議如抗訴事實認定錯誤、下級院請示事實認定疑難的案件，則也要緊緊圍繞爭議焦點開展事實、證據的分析論證。需要補充的是，為使檢委會委員能夠全面客觀了解掌握案件事實全貌，可以在會前將案件審結報告作為附件通過辦案內網或書面形式，與議題報告一并發給委員審閱，供決策時參考。

二是增強檢委會會議紀要的說理性。檢委會會議紀要［4］是由辦事機構負責制作的用于記載和傳達檢委會會議情況及議定事項的工作文書。過去實踐中檢察機關對檢委會決定事項文書普遍使用 “檢委會決定”，在高檢院下發《議題標準》后，統一以“檢委會會議紀要”取代“檢委會決定”。檢委會決定是“一案一決定”，即會議審議幾個議題，就有相應的幾份決定文書。而檢委會會議紀要則是“一會一紀要”，即一份會議紀要記載本次會議上所有議題的審議決定事項。從高檢院《議題標準》對會議紀要的制作要求來看，無論是文件類議題還是案件類議題，涵蓋的內容均非常全面。但目前實踐中大多數檢委會會議紀要制作中都存在“只寫結論性意見和決定，不寫決定依據或理由”的傾向，而承辦部門或下級檢察院根據檢委會決定事項制作法律文書時，往往無法直接引用或說明檢委會決定的理由和依據，且將檢委會一次會議討論的不同案件和不同事項綜合在一起的會議紀要，也不宜在辦案過程中隨案移送。我們認為，這種“條目化、捆綁式”相對簡單的文書制作方法，既不符合高檢院《議題標準》的規范要求，也不具備法律文書的功能作用，更不能適應執法辦案需要。為此，首先，建議分類撰寫會議紀要。根據所決定的案件、事項是否涉密而分別制作會議紀要，凡需要全院或下級檢察院統一遵照執行的執法辦案規范性文件，應當公開發布會議紀要；凡需要訴訟階段保密的在辦案件，則可以單獨制作會議紀要并隨案移送。其次，增強會議紀要的法律屬性。會議紀要表述案件決定事項的，應當突出辦案法律文書的基本特征和制作重點，具備辦案文書的基本內容和要素，如包括簡要案情、訴訟經過及會議決定理由等。再次，強化會議紀要的說理性。會議紀要要在明確檢委會審查意見的基礎上，針對爭議焦點重點闡明相關事實、法律、法理依據，便于承辦部門或者下級檢察院能夠全面準確理解和執行檢委會決定。

三是提升匯報案件的質量。目前，檢委會審議議題的主要方式還是看材料、聽匯報。因此，除了要確保議題報告的制作質量外，承辦人的匯報方式和匯報質量也非常重要。實踐中，承辦人在會上往往照本宣科通讀一遍議題報告，由于議題報告已在會前分送檢委會委員審閱，上會再宣讀一遍，尤其是對一些案情疑難復雜且議題報告篇幅較長的案件，既占用會議較長時間又無必要，匯報效果也不佳。為此，我們建議采用書面報告與口頭匯報相結合的方式。檢委會委員會前側重于審查議題報告，會上側重于聽取承辦人口頭匯報案件。具體而言，承辦人在會前準備一份匯報提綱，列明匯報的重點，并預測檢委會委員可能提問的相關問題。開會時，先由承辦人匯報請示問題、基本案情、爭議焦點，以及承辦人的意見或觀點，力求做到敘述事實到位、列舉證據到位、論述分歧到位、闡明觀點到位、分析法理到位。之后，可由檢委會委員針對案件提問或質詢、承辦人答辯，這樣有助于檢委會委員深入了解掌握案件情況和議題內容，為檢委會科學、高效地作出決策奠定基礎。

三、強化督辦落實，維護檢委會權威

根據高檢院《議事和工作規則》規定，辦事機構還承擔著督辦落實檢委會決定的職責。檢委會審議議題作出決定后，先由辦事機構起草檢委會會議紀要和檢委會決定事項通知書，其中會議紀要報檢察長或者受委托主持會議的副檢察長審批，并印發各委員及報備上一級辦事機構。檢委會決定事項通知書則以本院名義印發本院承辦部門和有關下級檢察院。檢委會作出的決定具有法律效力，承辦部門和有關的下級人民檢察院應當執行。為保證檢委會決定得到及時全面正確地執行，切實維護檢委會的權威，辦事機構應當對決定的執行情況進行跟蹤督辦。

一是實行檢委會決定事項執行情況二次反饋機制。辦事機構應向本院承辦部門一并送達檢委會決定事項通知書和檢委會決定事項執行反饋表（下稱反饋表）。承辦部門在決定事項執行完畢后五日內填寫反饋表，連同反映執行情況的相關材料（包括印發的相關文件原件或者訴訟、工作文書復印件等）送辦事機構。如果議題所涉事項或者案件系由下級檢察院具體承辦的，下級檢察院有關部門應將執行情況層報上級檢察院議題提請部門，再由議題提請部門填寫反饋表送辦事機構。這就是決定事項執行情況的第一次反饋，其中不起訴或撤銷案件、不支持抗訴、不提請抗訴等案件，一般只需一次反饋即可。而對于提起公訴、提出抗訴、支持抗訴、提請抗訴等案件，辦事機構應根據不同類型案件的辦理期限，適時向承辦部門或督促其向相關辦案單位了解案件的進展階段。當案件有了最終處理結果后，承辦部門應再次填寫反饋表，連同反映案件最終處理結果的相關材料送辦事機構。設置執行檢委會決定情況二次反饋機制，不僅保證了檢委會決定得到及時正確地貫徹執行，也通過全面了解案件的最終處理結果，進一步檢驗和提高檢委會決策的科學性。

二是加大對檢委會原則通過議題執行情況的跟蹤力度。檢委會審議規范性文件或工作報告等事項后，在大多數情況下會作出原則通過的決定。原則通過的議題在執行時有一個延遲性，即承辦部門要根據委員提出的審議意見對規范性文件或工作報告等進行補充和修改，必要時還要與有關方面進行溝通、協調，之后才能正式發文。因此，辦事機構對于原則通過的議題，不能坐等承辦部門反饋，而應及時向承辦部門了解審議意見被采納的情況以及補充修改情況。如果檢委會提出的重要審議意見不被采納，還應當要求承辦部門書面報告分管檢察長審核后，再上報檢察長。

三是堅持檢委會決定事項執行情況定期報告制度。辦事機構應當及時了解承辦部門或有關下級檢察院執行檢委會決定的情況，并將有關執行情況形成書面材料定期向檢察長和檢委會報告，這樣能使檢委會及時了解掌握決策的科學化程度，有針對性地采取加強和改進檢委會工作的措施，從而進一步提高檢委會決策的科學性。辦事機構在報告執行情況時要注意內容的全面性，即報告不僅要包括案件的處理情況，對承辦部門因特殊原因不能及時執行檢委會決定的有關情況和理由，也應列入報告內容。如果檢委會審議通過的是規范性文件等事項，辦事機構還應當了解承辦部門對規范性文件的檢查執行情況，以及對執行中存在問題的解決情況，并在報告中寫入相關內容。