淺談基層檢察機關整合內部監督資源加強內部監督

文◎胡守珍

系統學原理告訴我們任何事物都處在系統之中，事物與事物之間相互作用并按照一定的規律運行，系統才能平衡有序良性循環。整合檢察機關內部監督資源按照系統學原理就是將分散在檢察機關各綜合部門、綜合業務部門和業務部門的內部監督職能有效整合，以此實現內部監督工作的步調一致和人力資源最大化，從而獲得檢察機關整體運作效能的最優化。

當前基層檢察機關的工作焦點大都集中于如何加強法律監督工作，而忽視了對自身潛在問題的發掘和整合。在現行的檢察體制框架下，檢察權的條塊分割現象明顯，部門職能設置錯綜復雜，內部監督工作幾乎一無例外的存在缺位或流于形式。因此加強基層檢察機關內部監督工作是擺在當前乃至今后檢察工作的重點和改革方向。

一、加強內部監督必須整合內部監督資源

目前，基層檢察機關內部監督工作還存在著多部門監督、監督不到位等實際問題，因此要切實加強內部監督工作，必須整合內部監督資源，這是由當前基層檢察機關內部監督工作的現狀和原因所決定的。

（一）當前基層檢察機關內部監督工作的現狀

當前基層檢察機關內部監督工作多樣化、多重性特征明顯，各職能部門對各自職責劃分、任務分工、沒有制定明確的細化規定和責任追究辦法，致使職能的履行無章可循，履行的效果好壞難以評估，這種現象將導致職能部門的監督方式都處于淺層次的，無法達到預期效果。

1.內部監督部門繁多，職能交叉現象突出。基層檢察院承擔著內部監督職能的有辦公室、政研室、政治處、紀檢監察部門、案管辦、檢委辦、控告申訴科等部門。辦公室、政治處、紀檢監察部門重復監督涉及到的是對檢察人員和有關制度落實情況的監督。在基層檢察院，對案件的監督則存在著多頭管理的情形，案管辦、辦公室、檢委辦、紀檢監察部門、控告申訴科等部門都具有對重大敏感、人民群眾普遍關注的案件的督查督辦職能。案管辦的設立初衷是將其作為執法辦案監督的主體部門，但從目前的運行情況來看，輻射面太廣，效能不明顯；控申部門具有對本院領導和上級領導交辦、批辦的案件進行督辦、催辦，并對重要案件進行評查等職能；辦公室也具有對重要案件的督查督辦職能；紀檢監察部門的職能在于對違法亂紀的檢舉的查處，雖然在加強內部執法監督方面采取了一些措施，但也因為沒有相應的程序和必要的手段而收效甚微；目前雖然多數檢察機關都成立了檢察委員會辦事機構，但由于編制所限，大多設在辦公室或研究室，所作的工作也僅限于對提請檢委會研究的案件的程序性審查和檢委會決定事項的督查督辦，很難介入全部業務工作進行監督管理。

2.內部監督力度不夠，監督方式流于形式。基層檢察院承擔內部監督的職能部門大多為院內的綜合部門和綜合業務部門，他們對內部監督的工作方式主要是采取案件復查、案件回訪及事后研討的方式進行監督，往往對內部監督工作的重點環節，例如自偵案件的初查及不立案，審查逮捕及審查起訴案件改變定性、改變強制措施、增加或減少事實等監督不力，由于這類部門人員少事務多，對這部分工作的內部監督總體處于事后疲于應付的狀態。

3.內部監督效果差，重復勞動效率低下。基層檢察院綜合部門和綜合業務部門這種多維的人員和案件管理模式，將導致檢察機關內設機構的管理都處于淺層次的，只注重結果管理，缺乏過程管理，注重外部管理，缺乏自身管理，監督的效果顯然不濟。無明確的主體或主體過多都會致使工作不能順利有效的開展，如此惡性循環將導致工作效率低下，重復勞動，工作量大，甚至影響辦案質量。

(二)出現目前現狀的原因分析

目前檢察院內部監督工作都在不斷探索中開展，但若在履行監督職能時不注重整合機構、人員，則導致設置內部監督職能部門只會增加基層工作負擔，影響檢察機關的整體工作效果。出現上述問題的原因表現在目前基層檢察機關被監督對象接受監督的意識淡薄，內部監督的方式方法不科學、不系統等等，具體表現如下：

1.重法律監督，輕自身監督。當前受績效考核、傳統工作模式等客觀因素制約，基層檢察院的工作重點主要表現在強化業務部門的法律監督工作上，基層檢察院上至領導機關、下至普通干警，都將工作重點放在在履行檢察機關法律監督職能上，而承擔內部監督工作的綜合部門和綜合業務部門因難以考核，監督職能設置的初衷不能準確有效的實現。

2.重事后監督輕同步監督。現在檢察機關內部監督中最成型的監督就是帶有懲戒性質的事后監督，尤其在執法辦案方面最為明顯，如基層檢察機關出臺的案件質量考評機制、最高人民檢察院出臺的《檢察人員執法過錯責任追究條例》等文件和規定，這些規定都側重于事后監督，只有在案件的錯誤已很嚴重，無法改變的時候問題才會暴露出來。即使事后有懲戒和責任追究，但損失和后果也難以挽回。因此，在完善檢察機關內部監督機制時，要把監督關口前移，使監督的重點向預防性質的事前監督和同步監督傾斜，爭取把錯誤杜絕在萌芽狀態。

3.重人員監督輕制度監督。長期以來，檢察機關內部存在辦理案件過程中的三級審批制度，這種監督機制，雖然是比較有效的一種監督途徑。但這種監督機制弊病在于強調的是一種領導式的單向監督，下級對上級的監督流于形式，監督效果只能取決于領導的業務水平、責任心、甚至習慣好惡，這不符合科學監督體制的要求。而在構建科學的監督體制和強調用制度監督檢察隊伍和執法辦案上則存在著相對弱化現象，無法體現監督實效。因此構建科學規范具有可操作性的長效內部監督機制，就顯得十分重要。

4.重外部監督，輕內部監督。當前基層檢察機關普遍對新形勢下內部監督工作的重要性認識不夠，甚至片面地認為，檢察機關應加強檢務公開、黨內監督、人大監督、社會輿論監督和當事人監督等外部監督，忽視了對內部的監督。內部執法辦案監督也往往不是積極主動地、自覺地監督，都是為了開展自身職能應付性的工作，被監督對象接受監督的意識不強，主動性不夠，檢察機關內部總體缺乏統一協調的執法辦案監督工作機制，無法實現有效監督。

二、整合內部監督資源加強內部監督的對策和舉措

筆者認為，基層檢察院要能真正接受外部監督展示良好形象，內部監督工作是接受外部監督的前提和保證，加強內部監督工作應當而且必須成為檢察機關的中心工作之一。

（一）增強監督互動意識，營造內部監督良好氛圍

作為監督者的職能部門在內部監督問題上往往缺乏責任感，監督意識淡薄，不愿主動監督，甚至有的法律意識不強，存在怯懦心理和“老好人”思想，過分重視自我保護，不敢監督、不善監督，監督的方式方法不科學，加之對監督者保護性措施滯后，導致監督不力，效果不佳。從被監督的對象上來看，少數檢察干警認識模糊，認為監督是組織上對他不信任，甚至認為是有人故意找茬，因而抵觸監督。思想是行動的先導，理念是行動的指南，檢察干警思想認識的統一，行動的自覺，才為內部監督工作的順利開展奠定良好的基礎。因此基層檢察機關每月要分析一次干警執法情況和執法思想動態，每季度要聽取一次紀檢監察和執法辦案監督部門對內部監督工作的進展情況匯報，每年召開一次執法監督總結大會。不加強對執法活動的監督、整肅法紀，檢察事業就難以取得長足的發展，檢察機關的形象就會受到影響，不管是監督者還是被監督者都要增強開展、接受內部監督工作的主動性、自覺性，保證檢察權的正確實施。

（二）注重構建制度體系，提升整合資源強化監督的規范化水平

鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”目前檢察機關各部門之間不同程度地存在內部監督銜接不暢、監督力度不夠等問題。因此，構建完備、管用、可行的制度體系是關鍵，內容可涵蓋檢務保障、執法辦案、隊伍建設、機關管理等各項檢察工作。首先要明確組織機構，統一領導內部監督工作。其次要整理出具體可整合的職能部門。一方面在不打破現有部門建制的基礎上，就相同或相似的內部監督職能進行合并。同時，還要整合非常設性機構的內部監督職能。三要創新內部監督的方法，拓展內部監督的新途徑，新方式。四要提升內部監督實效，發揮檢察院整體監督合力。基層檢察機關整合內部監督力量要把制度建設作為強化內部監督工作的基礎，形成用制度管權，按制度辦事，靠制度管人的體制機制，搞好整體規劃，注重系統配套措施，有計劃、有步驟地推進內部監督體制機制建設。

（三）整合內部監督資源，著力打造牽頭管理的監督模式

如何整合內部監督職能相近的部門，筆者認為可由一部門主要牽頭，其他部門派員參與的方式，以提高工作效率，減少重復勞動，以期實現工作效能最優化。

1.有效整合執法辦案內部監督資源，努力構建案件動態監督機制。執法辦案工作是檢察機關的核心工作，辦案質量是檢察機關的生命線，因此加強對執法辦案活動的監督必然是不可或缺的重要工作，當前基層檢察機關涉及到對執法辦案活動的監督內設機構主要表現在案管辦、檢委辦、控申科、辦公室、紀檢監察部門，其職責分工筆者已在本文第二部分加以詳細闡述，在此不再贅述。筆者認為對于執法辦案工作監督的總體布局可由案管辦牽頭，各職能部門參與的方式開展，例如：案管辦、紀檢監察部門會同兼職紀檢員負責執法辦案紀律的檢查、自偵案件訊問同步錄音錄像、自偵案件一案一談話、重點案件的回訪考察工作；案管辦、檢委辦聯合開展人民監督員評議案件、對擬提請檢委會研究的案件的會前審查、檢委會決定的執行監督工作；案管辦牽頭會同控申科、政研室及案件質量考評員定期組織對各類案件特別是對自偵案件、擬作不捕不訴處理、改變定性或減少增加犯罪事實、捕后改變強制措施等案件的動態考核評查；案管辦會同辦公室和紀檢監察部門共同對涉案款物的扣押凍結及處理情況的監督檢查、對檢察統計工作的檢查。同時作為案件的主要監督管理部門，案管辦還負有配合控申科、紀檢監察部門對信訪案件的辦理情況進行督辦和責任倒查、對重大信訪案件和可能引發涉檢信訪風險的重點案件進行檢查。對執法辦案工作的監督以案管辦為中心，是與其機構設置的初衷是相適應的，只有這樣才能實現案件監督的前瞻性、常態化和務實高效。

2.強化檢察機關隊伍建設，努力構建檢務督察、專項檢查、專項監督長效機制。檢察機關紀檢監察部門工作重點主要通過對干警的監督，來促進依法辦案，讓干警慎權、慎言、慎獨，自覺遵守辦案紀律；還要通過對案件事實、程序、適用法律的監督，在保證案件質量的同時，督促干警加強學習，不斷提高自身的政治、業務素質。整合紀檢監察部門和辦公室、政治處、研究室等職能部門關于對檢察隊伍和規定事項的內部監督職責，主要體現在以下幾個方面：紀檢監察部門可會同辦公室、政治處、政研室檢查本院各部門和人員遵守和執行上級檢察機關及本院重大部署及規章制度情況，參加檢察長辦公會、黨組會、檢委會、民主生活會等，加強對領導班子、領導干部特別是“一把手”貫徹執行黨的路線方針政策、執行民主集中制、廉潔自律和遵守相關規定以及工作作風等情況的監督；會同辦公室、政治處及院兼職紀檢員，檢查執行檢容風紀規定；會同政治處，開展落實黨風廉政建設責任制暨中層以上干部履行“一崗雙責”情況、重大事項報告制度的落實情況、對干部選拔任用工作監督、干警涉嫌違紀的調查等工作的專項檢查；會同辦公室、技術科，加強對重大經費開支、政府采購、重大工程建設項目的監督等。

（四）明確責任追究辦法，全力保障各項監督舉措落到實處

資源整合職責清晰之后就要明確責任追究辦法，解決該抓不抓怎么辦，抓不好又怎么辦？應當實行分管檢察長和科長、部門干警一級抓一級，層層把關，具體責任落實到個人，采取二級目標考核責任制，將勤政廉政保證金制度納入績效考核、黨風廉政責任制考核工作中，確保業務工作和隊伍建設不出問題。《檢察機關黨風廉政建設責任制責任追究規定》中確定:責任追究程序的啟動、調查和處理由紀檢監察部門負責。加強對執行制度的監督檢查，以執行力的好壞來明確獎懲內部監督上，對隊伍中發現的違紀問題早處置、早解決，對苗頭性問題早提醒、早幫助，對實際困難早察覺、早關懷。在制度執行上，要敢于動真碰硬，凡違反法律法規和內部制度規定的，該誰負責任，就誰負責任，該負什么責任，就負什么責任，不夸大、不隱瞞、不姑息、不遷就，及時組織查處，做到令行禁止、賞罰分明，真正把內部監督工作落實好、執行好。