北京市破解“三無”和“老病傷殘”刑釋解教人員安置難的實踐與思考

■林仲書 張 迪(北京市司法局)

近年來，隨著政府職能的轉換、城市化建設的加快和社會價值觀的多元，刑滿釋放人員和解除勞教人員的安置幫教工作面臨諸多新的挑戰。其中，監所“三無”和“老病傷殘”服刑在教人員釋放解教的銜接安置問題尤為凸顯，多年來逐漸形成了監所釋放難、地方安置難和刑釋解教人員融入社會難等工作瓶頸，不僅給司法行政機關依法履行教育改造和安置幫教工作職能增加了負擔，也直接影響了首都社會的安全穩定。

自2010年以來，北京市司法局緊緊圍繞司法部和市委市政府關于創新社會管理、維護首都安全穩定的要求，認真分析“三無”和“老病傷殘”刑釋解教人員安置難的成因，全面梳理近年來的實踐經驗，克服重重困難，采取了一系列有針對性的工作措施，在實踐中取得了明顯的成效。

一、“三無”和“老病傷殘”刑釋解教人員安置難的成因

“三無”人員是指無家可歸、無親可投、無生活來源的刑釋解教人員。“老病傷殘”人員是指因年老、患精神病或者其他嚴重疾病、傷殘等原因難以自行返回戶籍地，且無親屬或親屬不接納的刑釋解教人員。 “三無”和“老病傷殘”人員銜接安置難產生的原因，一方面是受近年來社會發展、政策調整的影響，另一方面也源于監所、區縣司法行政機關、地方政府之間，上述政府部門與這些人員親屬之間的觀念差異與利益沖突，以及政策機制的缺失等等。具體包括:

(一)監獄、勞教機關

一是認識有誤區。部分監所干警在工作中依然或多或少地存在著“關起門來是老大”的錯誤思想，片面地認為對罪犯的刑罰執行就是單純的在監改造、到期釋放，沒有充分認識到順利釋放和安置對于鞏固教育改造成果、預防重新違法犯罪的重要意義。在這一錯誤認識的影響下，部分監所干警在與地方政府、區縣司法行政機關的工作配合上缺乏積極性、主動性和協調溝通意識，不能及時與地方形成工作合力，具體體現為提供服刑在教人員信息不全面、通報預釋放解教人員名單不及時、協調工作簡單生硬等。

二是措施不到位。在教育改造過程中，針對“三無”和“老病傷殘”人員沒有采取有針對性的銜接工作措施。表現為不注重核實人員基本信息、不注重積累親屬情況、不注重留存診療記錄、不注重提前與地方溝通聯系等。

三是管理不精細。在傳統改造模式下，監獄改造主要解決罪犯的普遍性問題，教育管理多采用千人一面、千篇一律的方式進行。鑒于“三無”和“老病傷殘”人員群體的特殊性，應當采取有針對性的措施，如對患病的服刑在教人員及時通知家屬探視;對由于監所管理存在過錯導致受傷致殘的服刑在教人員提前化解矛盾等。由于一些監所工作不細致、不到位，導致家屬不滿意，釋放時以此為由拒絕接收，甚至轉化為長期纏訴纏訪案件。

(二)區縣司法行政機關

一是思想上有畏難情緒。“三無”和“老病傷殘”人員接收后，往往面臨著臨時安置、住院就醫、拆遷補償、接續社保、涉訪涉訴等多方面的后續問題，需要區縣司法局組織多家單位反復進行協調，甚至需要協調街鄉鎮黨委政府墊付救助經費或解決臨時住房，司法行政機關無疑會感到工作難度大。特別是少數區縣黨委政府領導認為接收“三無”和“老病傷殘”人員是為本地區增加治安風險和財政負擔，是吃力不討好的工作，更加重了這些區縣的司法行政機關的畏難情緒。

二是行動上缺乏主動性。個別區縣司法行政機關對“三無”和“老病傷殘”人員銜接安置問題不主動研究、積極協調，具體表現為在接到監所提供的重點人員情況后，不及時組織入監幫教、不提前籌劃安置措施、不耐心做通親屬工作、不針對矛盾疏導化解。在人員出監后工作陷入被動時，則采取拖拉、推諉、矛盾上交等方式被動應付，致使小事拖成難事，引發“三無”和“老病傷殘”人員纏訪鬧訪。

三是工作上不細、不實。在與“老病傷殘”人員親屬的溝通過程中，一些司法局、司法所的工作人員多采取電話溝通的形式。特別是在親屬口頭承諾接收人員后，工作人員就不再上門面對面進行核實了解。由于對親屬的思想工作沒有做實、做透，導致“老病傷殘”人員釋放當日親屬臨時變卦拒絕接收，造成各方工作的被動。

(三)地方政府

一是不重視。部分區縣、街鄉鎮黨委政府領導認為“三無”和“老病傷殘”人員的銜接安置工作是“小事”，接收“三無”和“老病傷殘”人員是“頂雷”，沒有認識到地方黨委政府對“三無”和“老病傷殘”人員銜接安置工作負有首要責任，也沒認識到做好刑釋解教人員安置幫教工作對維護地區社會穩定的重要意義。

二是有誤解。一些地方政府領導和干部群眾，基于樸素的重刑主義觀點，認為對刑滿釋放和解除勞教人員實施無縫對接、生活救助和臨時安置是一種過輕的處理，甚至誤解為是對廣大居民的不公平，用他們的話說就是“好人都管不過來還管他們”。在一些社區中，為刑釋解教人員辦理低保或救助進行公示時，大部分居民都表示反對意見。

三是怕風險。由于“三無”和“老病傷殘”人員有較高的人身危險性，地方黨委政府多對接收和安置有顧慮。如患精神分裂癥的刑釋人員李某，市司法局會同區、街兩級黨委政府經過多次協調才落實此人接收事宜。當“三無”和“老病傷殘”人員由于人戶分離等原因涉及多個區縣時，更是容易發生關于接收和管轄的爭議。

(四)親屬

一是犯罪行為導致親情破裂。在因親屬拒不接納而產生的“三無”和“老病傷殘”人員中，多數曾于此前的犯罪中給親屬帶來過巨大傷害，因此在釋放后親屬對其不管不顧。如刑釋人員王某在入獄前因參與賭博經常打罵父母，其父母在服刑期間從未探望，并將原住房出售后搬到其他區縣居住。該犯釋放后，司法所經過多方努力找到其父母，但其父母堅決表示不予接納，并在與司法所接觸后再次搬家。

二是醫療費用過高無力承擔。近年來，需要醫療救助的刑釋解教人員的數量雖然不多，但每一起都需要大量的協調工作才能圓滿解決。一些服刑在教人員患病多為肝炎、心臟病、癌癥等較為嚴重的疾病，治療周期長、費用高。因此，無論是當地黨委政府，還是患病刑釋解教人員的家屬，都盡量躲開這個“無底洞”。如某區曾有兩名身患重病的刑釋解教人員，親屬提出以區司法局墊付長期治療的費用作為接收的前提條件。

三是以過高的利益訴求作為接收條件。一些刑釋解教人員與親屬私下串通，以要求政府提供一定的經濟利益為接收的前提條件。此類問題主要有三種:第一種是服刑在教期間發生事件，造成人身傷害，要求追究責任并進行經濟補償。如某縣解除勞教人員耿某，因在勞教期間被傷，會同親屬提出長期治療、安排住房、辦理低保以及四十余萬補償金的要求。第二種是涉及拆遷，要求政府予以補償安置。親屬表面上拒絕接收，在背后支持刑釋解教人員向政府施壓解決住房或給予經濟補償。第三種是涉及戶籍恢復問題。多為本人注銷前戶口在中心城區，而投靠的親屬戶口在郊區縣。親屬表面上拒絕接收入戶，其實是配合其向政府施壓在中心城區恢復戶口。

(五)政策機制

一是經費不明確。對于“三無”和“老病傷殘”人員的臨時安置，上級文件只提出了安置要求，但無專門經費。由于在財政上沒有就救助安置經費進行專門立項，實際工作中多由司法行政機關和街鄉鎮黨委政府從其他的經費渠道中墊付。

二是機制不健全。長期以來， “三無”和“老病傷殘”人員的銜接安置多采取個案協調方式進行，未會同各相關部門研究形成長效工作機制。

三是制度不完善。在中辦發〔2010〕5 號文件出臺后，對于“三無”人員明確了地方黨委政府的工作責任，但對于有親屬但不接納的準“三無”人員和“老病傷殘”人員未加以規定。特別是在實踐中，對老年、精神病、生活難以自理的刑釋解教人員，其贍養人、監護人拒不履行贍養、監護義務的情況較為常見。按照現行法律規定，在刑釋解教人員本人不訴的情況下，尚無有效的手段使其贍養人、監護人履行義務。

二、對“三無”人員和“老病傷殘”人員銜接安置工作的探索實踐

盡管存在上述困難，然而從2010年至今，北京市在安置“三無”和“老病傷殘”人員方面仍取得巨大成效。三年來，全市共接收“三無”人員和“老病傷殘”人員271人，其中“三無”人員57 名，“老病傷殘”人員214 名，實現了百分之百安置，未發生一例監所放不出去、地方安置不了的問題。具體做法如下:

(一)高規格發文，明確屬地責任

為更好地落實中辦發〔2010〕5 號文件精神，我市先后于2010年6月和2011年9月下發了《中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳轉發〈首都社會治安綜合治理委員會關于進一步加強刑釋解教人員安置幫教工作的實施意見〉的通知》和《首都社會治安綜合治理委員會關于進一步加強刑釋解教人員安置幫教和社區矯正工作的實施方案》。這兩個文件下發后，在全市得以建立完善責任明確、分工具體的管理體系。一是明確了街鄉鎮政府的第一責任。明確重點幫教對象刑釋解教的接收銜接工作，由街道、鄉鎮負責統籌協調，司法所具體負責。二是將人員銜接安置納入綜治考核內容。在年終綜治考核評先中對于拒不接收“三無”人員和“老病傷殘”人員的區縣或街鄉鎮予以“一票否決”。三是明確對人員實施無縫銜接政策，即對親屬拒絕接納或無親屬接納的“三無”和“特殊老病傷殘”人員，由戶籍所在地街道、鄉鎮組織協調相關部門派人接回。

(二)明確監所責任，增進銜接工作的主動性

一是提前通報，主動化解。監所提前三個月將重點人員綜合評估意見等相關材料送達戶籍地，區縣司法局自收到材料之日起10日內進行核實。服刑勞教人員患有較為嚴重的疾病、受傷或致殘的，監所應當在第一時間通知其親屬。對親屬有異議的，要會同檢察機關做好答復工作，將矛盾化解在釋放之前。二是制定預案，主動溝通。對于“三無”和“老病傷殘”人員，監所在送達材料的同時，制定工作預案，自刑釋解教之日起提前三個月，由主管監獄長、勞教所長、看守所長帶隊，會同區縣司法局主動前往戶籍地街道鄉鎮政府，溝通解決刑釋解教后接納、居住、就醫及基本生活保障等問題。

(三)建立協作關系，加強內外協調配合

一是建立“結對子”機制，進一步緊密區縣與監所之間的聯系。以陽光中途之家與監所結對協作為契機，在區縣司法局和監所之間建立定期的溝通聯系機制，加強信息核實、材料送達、協調溝通、調查核實、入監幫教、出監銜接等工作，按照規定的分工、程序與時限，做好刑釋解教人員、尤其是刑釋解教重點人員的銜接工作。二是建立區縣司法局與監所互考互評機制，進一步加強相互之間的監督制約。制定下發《北京市司法局關于開展區縣司法局與監所社區矯正和安置幫教互考互評工作的通知》，將“三無”和“老病傷殘”人員的銜接作為核心內容，納入各區縣司法局與各監獄、各勞教所互考互評范圍，互考互評情況向全市通報并納入綜治考核，有力促進了雙方工作的主動銜接。

(四)全面完善政策，加強制度保障

針對銜接安置工作中面臨的住房、經費、醫療、救助等難點問題，市司法局協調市財政局、市人力社保局、市民政局、市住建委、市紅十字會六部門共同出臺了《關于進一步加強社區矯正和刑釋解教人員就業與社會保障工作的意見》。通過這個文件的出臺，一是建立完善系統的就業與社會保障機制。該文件從就業、社會保障和困難救助三大環節入手，內容全面覆蓋了創業幫扶、最低生活保障、醫療、住房、社會救濟等社會保障制度各個方面，建立了一套完整的、系統的制度保障機制。二是推廣建立刑釋解教人員應急救助機制。市司法局會同市財政局在全市推廣建立刑釋解教人員應急救助資金，為“低保”尚在辦理期間、暫時沒有生活來源的刑釋解教人員，特別是無家可歸、無親可投、無生活來源的刑釋解教人員和無親屬或親屬拒絕接納的年老、重病、因傷殘生活難以自理的刑釋解教人員提供一次性臨時救助。三是推廣建立刑釋解教人員過渡性就業安置基地。在每個區縣建立三家以上、在全市形成五十家左右規模的過渡性就業安置基地，用于對長期難以就業的刑釋解教人員給予過渡性就業安置。四是會同紅十字會建立人道救助機制。市司法局會同紅十字會共同在各區縣建立刑釋解教人員人道救助機制，成立刑釋解教人員專項人道救助小組，將特困刑釋解教人員納入區縣紅十字組織的救助工作范圍。

(五)拓寬安置渠道，形成多套安置模式

一是區縣陽光中途之家臨時安置。對于剛釋放的“三無”人員，在落實銜接安置措施之前，在區縣陽光中途之家接受為期兩個月左右的臨時過渡性安置。截至目前，全市陽光中途之家已提供臨時過渡性安置850 余人次。

二是廉租房配租安置。對于符合廉租房條件的人員，通過辦理貨幣配租或實物配租的形式落實安置。三年來，共協調解決廉租房387 人。如某區服刑人員黃某在原住房拆遷時因戶籍注銷未予安置，刑滿釋放后對其采取辦理廉租房貨幣配租、不足部分由區司法局協調補貼的形式予以臨時安置。廉租房實物配租啟動后，按照相關程序為黃某辦理了一套一居室的廉租住房實物配租，后在年度復核工作中了解到其結婚后家庭人口變化，又變更為配租一套兩居室。

三是敬老院安置。對于無親屬接收，無自理能力的老年刑釋解教人員，在出監后協調敬老院臨時安置，近年來有10名“老病傷殘”人員在敬老院得到安置。如某區刑釋人員宋某，鑒于年老多病、無人照顧、生活難以自理等困難，由司法局協調一家敬老院將其安置，民政部門負擔費用，戶籍地司法所負責日常管理。

四是醫院安置。對于患有嚴重疾病或生命垂危的“老病傷殘”人員，由區縣聯系專門醫院進行安置。如某區刑釋人員董某釋放前胃癌復發，病情危重，家屬表示無力接納。區司法局會同所在街道在釋放當日將董某安置在某臨終關懷醫院，并墊付了治療費用和提供救助安置經費。

五是過渡性就業安置基地安置。對有就業能力的“三無”人員，通過在企業建立過渡性就業基地，提供簡單、低薪并包食宿的崗位進行安置。如昌平區東小口鎮的過渡性安置基地“北京一路順保潔服務中心”成立以來，提供過渡性臨時安置25 人次、提供就業幫助和臨時救助43 人次。該安置基地于2012年獲得“全國就業先進企業”榮譽稱號。

六是臨時救助安置。通過刑釋解教人員應急救助專項資金向剛剛回歸社會的“三無”和“老病傷殘”人員提供小額的一次性救助，在“低保”辦理完成前的一個月內維持其基本生活。三年來，全市各區縣向刑釋解教人員提供一次性臨時救助1513 人次。

三、對做好“三無”和“老病傷殘”人員銜接安置工作的進一步思考

三年來，通過采取一系列措施，我市“三無”和“老病傷殘”刑釋解教人員安置工作取得了顯著的成效，但在實踐中，依然存在一些問題需要深入研究和加以解決。

(一)進一步采取措施，將釋放安置相關工作貫穿監所執法全程

在罪犯、勞教人員入監所后，應會同區縣司法行政機關提前啟動信息核實、社會幫教、矛盾化解等工作，防止釋放解教前時間短、工作被動的問題。要重點解決:一是在對新入監的服刑在教人員進行體檢時，對于在入監所前即患病的服刑在教人員，應及時通知家屬，防止后續工作中出現隱患。二是對監管過程中發病的、工傷、致殘的服刑在教人員，要及時書面通知區縣司法行政機關和罪犯家屬，酌情安排會見，提前化解矛盾。三是對被他人打傷的，要積極運用法律手段，通過法院判決的形式確定被告人的民事賠償責任，防止引發后續糾紛。

(二)進一步完善政策，建立“老病傷殘”人員醫療救助經費保障機制

“老病傷殘”刑釋解教人員在出監所時，尚未辦理低保，也沒有辦理城鎮居民醫療保險或新型農村合作醫療，通過臨時救助雖能解決基本生存問題，但他們的醫療問題由于經費數額大、周期長、缺乏政策依據，尚未建立具有長效性的工作機制。特別是在用足救助政策后，仍有很大缺口，需要出臺專門政策予以解決。

(三)進一步健全制度，解決法定義務人不承擔贍養或扶養義務問題

對于有親屬但不接納的準“三無”和“老病傷殘”人員，目前尚沒有對拒絕承擔贍養或扶養義務的親屬相應的強制措施，不僅助長了親屬會同準“三無”和“老病傷殘”人員串通向政府施壓謀取不當利益的風氣，也容易引發其他居民心理失衡，產生負面影響。在親屬不接納且刑釋解教人員本人不要求親屬履行贍養或扶養義務的情況下，應當考慮授權老齡委、婦聯、關工委、殘聯等群團組織代為訴訟，維護他們的合法權益。