基層社會管理的形態改善與績效提升
——解讀“浙江省基層社會管理綜合信息系統”

□ 朱益軍

黨的十八大明確指出，“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。”①見中共十八大報告。實踐證明，運用現代化的通信、網絡和信息技術，實現社會管理和服務信息化，對于整合資源、掌握信息、提高效率、增進溝通、方便群眾、維護穩定，都具有十分重大的意義。近兩年來，浙江省開發建成了“社會管理綜合信息系統”，該系統整合了全省社會管理的各職能部門，往下延伸至每一個社區(村)，在全省范圍內建立起了與社會管理密切相關的涵蓋各類信息的基本數據庫，健全了各種電子臺帳;政府直至社區(村)的相關部門人員借助這一系統開始開展了網上日常工作，受理、處理矛盾糾紛、群眾訴求和基層事件，實施網上督查督辦、考核評估，有效提升了社會管理工作效能和為民辦事服務質量。基層社會管理綜合信息系統的應用，是對基層管理結構和流程按照信息化的要求進行再造和重組，改善和優化了社會管理形態。該系統投入使用以來，得到了中央政法委的高度重視，全國兄弟省市來浙江對該系統進行參觀考察者也絡繹不絕。

一、浙江省社會管理信息化建設現狀

近年來，浙江省各級政府和有關部門，對社會管理服務領域的信息化建設都十分重視，也取得了長足進步。

(一)浙江信息化建設的主要成績

1、信息基礎設施進一步完善

浙江省信息網絡建設取得跨越式發展，信息基礎設施指數僅次于京津滬三地。現代化的廣播電視、綜合信息覆蓋網絡體系已經建成;第三代通信網絡建設加快推進，3G網絡基本實現全省覆蓋;物聯網技術運用快速推進，建成了一批綜合交通、安防監控、智能樓宇、智能電網、工業控制等方面的基礎設施。為推進社會管理信息化建設鋪設了網絡、開通了渠道、奠定了基礎。

2、電子政務建設漸成規模

政府各部門的電子政務建設發展很快，省公安廳的“網上大廳”、流動人口管理系統，省司法廳的“司法行政基層工作信息平臺”、社區矯正、刑釋解教人員管理系統，人口計生委的計劃生育管理系統，以及各相關部門的行政管理和對外服務窗口建設等發展迅速;金盾工程、金財工程、金稅工程、金宏工程、金質工程等一系列“金”字工程不斷推進;教育信息化公共服務體系建設工程、數字校園示范工程等建設成果顯著;文化信息資源共享工程建設穩步推進;城鄉社區衛生服務信息系統基本建成;社保“一卡通”建設取得突破性成果。這些為各部門業務范圍內的管理服務信息化創造了良好的條件。

3、區域性綜合管理服務平臺發展較快

各地的行政服務中心建設基本鋪開，市、縣兩級逐步實現集中辦公、一個窗口接待、一個平臺受理、一條龍服務，為群眾辦理行政審批等行政事務提供了極大的方便。寧波“81890”社會公共服務平臺，整合政府、社會、企業、志愿者的各種服務資源，通過熱線電話、手機短信、移動終端、信息網絡等渠道，及時收集各方訴求，為市民、企業和社會提供信息交流、咨詢和公共服務。金華市社會應急聯動中心，依托公安110指揮中心，建立完善黨委領導、政府負責、部門聯動、社會參與的社會應急聯動救援體系，群眾只需撥打110，即可解決多種應急救急事項。杭州“市民卡”，整合有關部門的信息資源，實現了社會保障服務、城市交通、公共服務、商盟支付“一卡”通，作為政府提供各類公共服務和便民服務的信息化載體，為群眾提供了極大便利。象山縣網絡輿情會辦中心，集群眾投訴處理、網絡輿情處置和社會民生服務于一體，暢通群眾反映渠道，加大部門聯合處理力量，及時回應百姓需求，為處理解決人民群眾關心關注的問題提供了有力的支撐。綜合平臺的出現將加強管理與便民服務有機地結合了起來。

(二)浙江信息化建設中存在的主要問題

但社會管理信息化建設中，還存在著許多困難和問題，有的已經成為制約信息化建設步伐的瓶頸。

1、建設布局上缺乏全局考慮和總體設計，信息孤島、數字鴻溝現象還不同程度的存在

各地各部門的信息化建設積極性很高，信息系統建設發展也較快，但“各自為戰”現象仍比較明顯，部門資源基本不能共享共通;缺乏全局性、整體性、跨部門的綜合信息平臺;有的縣(市、區)、鄉鎮(街道)雖然建立了綜合性信息系統，但僅限于在一定的區域內運行，無法共享全市、全省資源，也影響著將來更大范圍內的聯網運行。

2、資源整合尚存在體制、機制性障礙，部門聯動還難以通暢

因部門職能、業務需求設立的信息系統，相互之間一般都存在著難以逾越的業務、技術甚至法律“壁壘”，直接互聯互通非常困難。部門間整合、共享資源一般都采用再建一個共享交換平臺的方式進行，即將共同需要的數據在一個共享平臺上進行交換，達到共用。但少數部門對整合資源還存在認識上的偏差，不愿將一些共享資源整合到共同平臺上來。有的部門不愿聯通綜合信息平臺，致使一些工作流程中斷，部門聯動功能運轉不起來，群眾反映的問題得不到及時流轉解決。有的地方和部門仍在熱心建設自己的“區域網”和“系統網”，形成新的“煙囪”和“孤島”，全省性的綜合信息網幾乎處于空白狀態。

3、社會管理系統的“智能化”程度不高，基本停留在“數字化”時期

許多應用系統的功能仍然局限于把紙上的東西變為電腦里的東西，多是電子表格、電子檔案、電子臺帳等內容，雖能替代人工發揮查詢、統計、檢索、傳遞等計算機優勢，但對于決策輔助、分析研判、識別報警、信息關聯、跟蹤定位等智能化的功能開發應用較少，仍處于信息化的初級階段。

面對這樣的現實，我們亟需構建一個社會管理領域的綜合信息系統，讓各地各級各部門在充分掌握動態而真實的信息情報，了解人民群眾的所思所想、所需所求的基礎上，通過日常工作，履行職能，有的放矢地抓好管理，搞好服務。運用現代化網絡、通信、信息技術，配合社會管理體制機制創新，以管理工具的進步推動管理形態的改善和優化，形成反逼機制，解決以往社會管理中掌握情況難、部門聯動難、及時服務難、重點關注難等瓶頸問題，正是浙江省基層社會管理綜合信息系統建設的需求背景。

二、浙江省基層社會管理綜合信息系統的開發與建設

系統從2011年3月開始建設，至2012年12月，全省已有11個市、90個縣、(市、區)、1380個鄉鎮(街道)、27372萬余個村(社區)和省、市、縣(市、區)三級1568個部門聯網運行。基本形成全省統一、跨區域、跨部門的基本數據庫、聯合辦公、事件處理、考核評估綜合信息網。主要有以下五個特點:

1、注重頂層設計，發揮全省聯網的優勢

2010年6月，全國社會治安綜合治理工作會議提出，要“進一步適應信息化快速發展的新形勢，盡快形成全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全的社會管理綜合信息系統”。根據這一要求，省委、省政府將加強社會管理綜合信息系統建設列入《浙江省經濟社會發展“十二五”規劃綱要》和《浙江省社會管理重大項目建設“十二五”規劃》，提出理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、基層為主、方便實用的建設原則，要求盡快建立全省統一、一體聯動的社會管理綜合信息平臺。2011年3月起，省綜治辦牽頭進行整體謀篇布局，經過需求調研、功能設計、試點運行、安全論證、專家評審等多道程序，于2011年9月完成了應用系統整體設計，確定信息系統的總體架構為:一個平臺、兩層使用、五級網絡。“一個平臺”是指全省建一個云計算平臺，各地不再另設服務器建立分平臺，各市、縣(市、區)、鄉鎮(街道)、村(社區)通過既設的黨政專網或中國電信VPDN加密網入網運行。“兩層使用”是指系統設計在功能上的各有側重，縣(市、區)以下重在實務操作，主要滿足信息收集、情況反映、互動交流、日常工作開展和具體事件處理的需要;省、市兩級重在督導、研判、決策，主要滿足數據傳遞、分析研判、工作指導和考核監督的需要。“五級網絡”是指系統同時適用省、市、縣(市、區)、鄉鎮(街道)、村(社區、企業)五級社會管理工作的基本需求。省、市、縣(市、區)三級用戶為黨政分管領導，政法委、綜治辦領導和工作人員，信訪、治安、禁毒、消防、人民調解、刑釋解教人員安置幫教、社區矯正、社會組織管理、社會救助、危化企業及從業人員管理、工商企業注冊登記、特種設備管理、學校周邊綜合治理、預防青少年違法犯罪、護路護線等職能部門工作人員。鄉鎮(街道)用戶為鄉鎮(街道)領導、綜治辦和社會服務管理中心相關人員，公安派出所、司法所、安監站等基層單位，村(社區)、企事業單位，以及網格等。

頂層設計、統一平臺，解決了以往信息化建設中長期存在的“信息孤島”、“數字鴻溝”等問題，實現了全省范圍內社會管理綜合治理領域的信息數據共聯共享、矛盾事件聯調聯處。

2、注重應用功效，突出為基層服務的重點

系統按照社會管理工作的共性流程設計功能模塊，主要包括基礎信息、日常工作、事件處理、研判分析、考核評估、視頻集成、遠程交流、系統管理等8大功能模塊，為各級特別是基層領導和各工作部門匯聚基礎資源、規范業務流程、聯動部門職能、提升工作效率、輔助科學決策提供現代技術支撐，實現基礎信息網上錄入、辦事服務網上管理、工作過程網上監督、責任目標網上考核。比如，基礎信息功能模塊共納入13類重點人員250余項數據，5類重點場所70余項數據，3類社會組織20余項數據、以及重點出租房屋、學校及周邊、重點企業等40余項數據，基本包括了需要黨委、政府組織協調相關部門和社會力量、人民群眾共同關注的人、事、物、地、組織的相關信息。日常工作功能模塊，記錄各級綜治組織及相關部門的日常工作內容，相當于一個全省綜治工作OA系統，為無紙化辦公提供了保障、創造了便利。事件處理功能模塊，主要是處理工作中發現和群眾反映的問題，通過短信系統、群眾來信來訪、110警情聯動、門戶網站和綜治人員調查收集等多種渠道，記錄各種矛盾糾紛苗頭、事件隱患和群眾各方面訴求及民生服務需求，并通過網上聯動對事件進行分流，由相關人員和部門處理解決;全程記錄每件事受理、處理、辦理、結果及反饋評價的過程，真正實現群眾反映的問題，件件有著落，事事有回音。考核評估功能模塊，既可對日常工作和事件處理情況進行全程跟蹤、督查督辦，也可對年度社會管理各項工作進行匯總考核，實現了日常工作與考核評分相關聯，從考核項目得分反查工作過程和結果。

強大的實用功能，使基層綜治干部再也不用為在堆積如山的故紙堆里查詢某份資料、年終突擊準備紙質臺帳發愁，延伸到村(社區)甚至網格的這些PC終端和移動終端，實現了信息情況隨訪隨錄、實況圖片即拍即傳、各類臺帳隨錄隨存，在信息員獲取信息的同時，“系統云端”已經為數據分門別類安了家，也為相關部門和人員了解情況、處理問題、事件提供了實時信息。

3、注重互通共享，發揮部門聯動的合力

系統將數據整合和部門聯動作為應用的重點之一，突出資源、力量的整合、融合。在開通運行前，綜治辦、信訪局、教育廳、民政廳、公安廳、司法廳、人力社保廳、衛生廳、工商局、安監局、質監局、團委等省級12個部門聯合下發《浙江省基層社會管理綜合信息系統數據整合暫行規定》①浙綜委辦［2011］21號。，明確規定互通共享的數據種類和方法，將已建立數據庫的7個部門16大類信息數據，通過導入的方法，輸送到社會管理綜合信息系統;尚未建立數據庫的5個部門和其他數據，按照共建共享的原則，依托鄉鎮(街道)社會服務管理中心、村(社區)綜治工作站(室)和“網格化管理、組團式服務”，通過基層綜治組織、群防群治隊伍、網格管理員、各類信息員等，按網格定期采集，錄入社會管理綜合信息系統，與相關部門導入的數據一起建立社會管理基本信息綜合數據庫，并定期進行基層采集信息與部門數據庫原有信息的比對，不斷提高信息的鮮活度，增強數據的全面性和一致性，切實將需綜合治理的相關信息數據整合到一個共享平臺上來，并使綜合治理相關部門在一個網上聯動起來。明確了相關部門網上工作職能，實施網上督促檢查和考核評估的方法程序。目前，全省縣(市、區)級絕大部分已實現相關部門橫向入網聯動。杭州市余杭區正在實施綜治委所有成員單位的入網工程，溫州市平陽縣建立信息處理中心，對涉及到多個部門的矛盾糾紛和其他事件，通過網上抄報、終端彈出，網上派單、催辦、督辦、考核等方法，形成上下貫通橫向聯通的社會管理鏈，既增強了聯動、提高了效能，也方便了群眾、改善了形象。老百姓說，通過社會服務管理中心(站)和社會管理綜合信息系統反映情況，“使我們進了一家的門，就能找到各家的人，能辦各種各樣的事。再也不用象過去那樣不知道這事歸誰管，歸哪個部門管，盲目地找領導、找部門。”基層組織的工作人員說，“為使老百姓辦事、解決問題少跑路，相關部門和人員多整合、多聯動，是基層社會服務管理的基本方向”。

4、注重分步融合，實現功能的漸進完善

遵循“邊建設邊使用、邊建設邊完善”原則，把加強主干系統建設與融合條塊系統建設有機結合起來，把功能應用與深度開發有機結合起來，努力使“基層社會管理綜合信息系統”成為全省社會管理領域的骨干系統。針對當前各類信息化建設方興未艾、部門單項系統多、地方區域系統雜的特點，我們積極協調縣以下社會管理服務領域的應用系統逐步融合，按照“有效融合先建系統、適度整合部門系統、防止重復建設系統”的思路，通過信息融合導入、整合單項系統、同化區域系統等方式，與相關橫向平臺實現信息互通、數據共享;與區域性平臺實現內容擺渡、功能相接，實現多網融合，“一網式”服務管理，逐步解決一些鄉鎮(街道)同時有4、5個信息系統，互不關聯，重復錄入，增加基層負擔的問題。比如，寧波市將“基層社會管理綜合信息系統”融入全市智慧城市建設大格局;溫州市把“基層社會管理綜合信息系統”作為“網格化管理、組團式服務”的基本信息平臺，融合其他個性化管理服務項目;舟山市做好與原有的全市網格管理服務系統的對接工作;衢州市協調推進市“三民工程”系統與“基層社會管理綜合信息系統”數據共享，逐步形成規模效應和聯網聯動優勢。還有一些地方，本來計劃在基層建立獨立的消防網、食品藥品監管網等，現也在試點搭載“基層社會管理綜合信息系統”。日前，省綜治辦又與省經信委、省公安廳等共同協調配合，籌劃建設實有人口基本資源庫和共享平臺。

5、注重規范管理，發揮系統應用的效能

重視信息系統的應用培訓和規范管理工作。系統運行前，省里分期舉辦系統業務培訓，以縣(市、區)為單位或劃片分區組織所轄鄉鎮(街道)、村(社區)和部門用戶進行系統操作和相關制度培訓，共舉辦大小專門培訓260場次，培訓人員11770人次，并在系統運行后隨時根據各地的要求，加強更新培訓，千方百計使系統用戶盡快了解系統的基本功能，掌握操作規程和使用方法，實現網上錄入基礎信息、網上管理辦事服務流程、網上監督工作過程、網上考核相關人員和部門的責任。寧波、溫州、舟山等地在基層實踐的基礎上，著手建立系統使用規范，制定了系統架構和管理、信息采集錄入、日常工作操作、事件處理流轉、督查督辦，以及用戶職責、使用規范、數據整合、安全制度等一整套規章制度，出臺“基層社會管理綜合信息系統管理和操作指南”。溫州市建立了系統使用考核制度，將使用系統錄入信息的數量、質量，受理事件、處理工作的時效與業績考核掛起鉤來，通過黃、紅牌督辦扣分等方法，督促相關部門和工作人員提高網上辦事服務效率。系統的正常運轉和使用，使基層基礎資源匯聚多元實時、業務協同規范流暢、部門聯動積極主動，工作效率、輔助科學決策的能力得到提升。

三、基層社會管理綜合信息系統的績效

基層社會管理綜合信息系統聯網應用不到一年，依托全省11．5萬個網格、15萬余人的網格信息人員，通過5萬余個終端、幾乎覆蓋了浙江10萬余平方公里有人居住的每寸土地，建立了龐大的人、事、物、地、組織的數據庫。自今年2月全省統一的“社會管理云平臺”開通運行以來，全省共建立PC終端41632個，移動終端4千余個，系統接入率覆蓋省、市、縣(市、區)三級政法委、綜治辦、相關部門及100%的鄉鎮(街道)和85%以上的村(社區)。截止2012年12月31日，全省共錄入人員、場所、出租房屋、企業和社會組織等各類信息725萬余條，建立各種電子臺帳36萬余件;記錄、受理、流轉處理各種辦事服務事項38萬余件。同時，通過這些該系統全面及時的信息反饋，各部門有效實現了隨時隨地了解、反映民情民意，從而使基層政府和各級組織的管理更精細，服務更到位，工作更便捷，群眾更滿意。各地應用系統解決了大量的矛盾糾紛調解、突出問題整治、群眾關心問題的回應等，以及送癡呆老人回家、電力設備隱患報告、道路維護回應、環境治理、非正常死亡事件處置、事故人員身份確認等管理服務工作，使現有管理形態得到改善和優化，系統績效初顯。具體地說，該系統運行績效主要表現在以下幾個方面。

1、從“自上而下的領導布置式”轉變為“由下而上的群眾需求式”，工作更有針對性

在大量的社會管理實踐中，我們有一種深切的體會:我們缺少的不是解決問題的辦法，而是缺少靈通和真實的信息，我們不知道問題什么時候會出現，不知道問題會出現在哪里，也不知道問題會在什么人身上發生。以往自上而下的、上級指令性的大排查、大摸底，統一行動，可能會發現一些相對突出的問題，可一些潛在性的、積累性的、漸變性的問題和情況是難以掌握的。現在通過“網格化管理、組團式服務”的精細化工作模式和信息化應用，可以不間斷地觀察問題，從基層一線捕捉信息，從問題源頭反映情況，讓每一個網格、每一戶人家甚至每一個人的情況及時的反映在網上，給及時回應訴求、解決困難、消除隱患、滿足群眾需求提供了第一手資料，為有的放矢地開展管理服務工作創造了良好條件。

2、從“傳統的各自為戰”轉變為“現代的有效聯動”，凸顯了工作效率

上面千條線，下面一根針，上級部門協調不夠，就會使基層無所適從，增加工作量不說，還會使群眾對政府管理能力和秩序產生懷疑。通過信息系統的運用，將各部門(單位)、各鄉鎮(街道)有效連接起來，實現一網聯動，使工作中發現和人民群眾反映的問題，可以通過網上自動流轉和主動派單得以及時有效地解決，促進了綜合治理管理格局的形成。實現了老百姓反映的問題，事事有回音，件件有著落。

3、從“權責不清”轉變為“權責清晰”，落實了管理責任制

通過信息系統應用、工作流程規范和工作制度的完善，使各級各部門和相關人員收集信息、處理事務、結案反饋的職能和流程用信息技術的手段固定下來。一個事件誰受理的、什么時候啟動處理的、誰的職能、什么時候辦理或轉辦交辦的，何時辦結、怎么反饋的等，在網上是一個透明的過程，有權用戶清晰可見，從而形成責任倒查壓力，做到工作痕跡可查，工作責任明確，行政問責有效。

4、從“靜態遲緩”轉變為“動態靈敏”，增強了主動性

由于系統設計為實時信息計算，使全省每個網格的情況變動都能實時地反映到系統中，使其轄區及上級和有關部門都能實時看到，每個工作終端輸入的情況都能實時地反映在網上，使基層能做到“無時差”接報和處理，大大增強了信息的靈敏度，提高了工作的時效性和主動性;同時系統平臺還設有領導督辦、網上督辦、短信提醒、定時報警、超時亮燈等功能，促進各級快速有效地處理各類問題，提升社會管理的智能預警、科學決策和精確調度水平。

5、從“運動式、粗放型”轉變為“常態化、精細型”，推進了長效機制建設

原先無論是排查矛盾糾紛還是采集各類信息，總是要通過一輪輪的“運動”方式進行，搞一次登記一次，不僅耗費了大量的人力、物力、財力，而且還不準確、難統計、難查詢、難更新。通過4萬余個信息觸角，加上幾千個隨訪隨錄，不間斷地收集信息，反映情況，做到管理底數清、情況明、更新快、信息掌握及時，服務管理到位，預防處置快捷，促進管理基礎的強化，形成了一種長效常態機制，基層單位再不用為一次次“運動式”排查摸底犯愁。

6、從“大投入、長周期、難升級”的運營模式轉變為“投入少、應用快、升級易”，顯現社會化運作優勢

采取與運營商聯合開發的模式，由使用單位提出工作需求，確定工作流程，運營商與合作伙伴投資建設，按誰使用誰付費的原則，支付網絡租用費，解決了政府立項難，申請專項難的瓶頸問題，而且還保證了系統的質量和解決了建后維護維修等大量問題，使系統始終處于良好的運行和隨著技術發展不斷升級更新狀態。

四、進一步推進社會管理信息化建設的思考

加強社會管理信息化建設，是加強和創新社會管理的迫切需要。下一步浙江省應繼續加強總體規劃、實行項目化管理，整合各種資源、突出為民服務，進一步推進社會管理智能化建設。

1、堅持黨委、政府統一領導、牽頭部門具體協調、相關部門各負其責的領導體制

在省級層面搞好頂層設計、整體規劃、典型引路、業務指導的基礎上，切實把責任落實到各地黨委、政府，將社會管理信息化建設作為新形勢下加強和創新社會管理的一項實際措施，一項一項抓好落實，并列入年度平安建設和社會管理綜合治理考核內容，強力推動落實。

2、進一步加大數據整合和部門聯動力度

省級相關部門要樹立“大數據”的理念，破除部門“壁壘”，切實做好社會管理相關數據整合和部門聯動處理社會管理相關事務的協調工作，根據工作需要不斷拓展聯動部門入網，并真正抓好落實。各地各部門也要根據各地的實際，切實將需綜合治理的相關信息數據整合到一個共享平臺上來，努力使綜合治理相關部門在一個網上聯動起來，明確網上工作職能，實施網上督促檢查和考核評估，在各級政府構建跨部門、跨地區信息互聯互通和業務協同、政務處理更加智能的綜合系統，形成標準統一、功能完善、安全可靠的政務網絡平臺和業務應用平臺。同時，要建立完善相關規章制度，確保工作機制的正常運行。

3、加強深度開發，提高智能化水平

將現有系統平臺信息的“整合”、“交換”功能，逐步向信息的“使用”和“交易”功能轉變，提高信息的“附加值”和聯網聯動的“含金量”。特別注重開發應用預警預測、自動報警、自動識別、定位跟蹤、關聯比對、網上作業、預案提示和生成、決策指揮輔助等功能，促進社會管理信息系統向社會管理智能系統提升。

4、創新社會管理信息化建設模式，加大保障力度

鼓勵各地探索政府、社會合作建設，租賃服務，購買服務，一個項目一個公司運作，投入與收益相結合等方式運作社會管理信息化建設，重視使用單位、服務單位和監管單位各自需求的滿足。改變政府大包大攬現象，減輕地方財政支出和一次性巨額投入的負擔。同時，建立各領域、各環節、各崗位的責任追究體系，對每一個環節的瑕疵、過失、錯誤和不作為等進行歷史性追溯，確保系統質量和正常運行。

5、加強信息化社會管理研究和社會力量動員

廣泛匯聚社會有關部門、企業、高校、科研院所等各方力量，合力推進社會管理信息化建設，加深全社會對信息化社會管理內涵的認識，明晰推進的路徑和策略，追蹤技術前沿，深化應用探索，不斷提升我省社會管理信息化水平。