縣鄉關系調整:從權力收放到職責分工

黃紅華

伴隨著縣域經濟的興起以及統籌城鄉發展戰略的推進，縣鄉政府的經濟社會職能逐步發生變化，縣鄉關系需要進行適時調整。這種調整的模式，從最初的機構人員精簡、鄉鎮撤并，到后來的鄉財縣管，從簡政放權到強鎮擴權(擴權強鎮)再到縣鄉分權，林林種種、不一而足。這些看似相互矛盾的改革舉措，在我國不同時期或者同一時期的不同地區，正在積極嘗試，有些地區甚至在不同時期對這些改革進行了反復嘗試。

那么，為什么縣鄉關系需要調整?縣鄉關系調整的典型模式是什么?什么是縣鄉關系調整的根本和長遠模式?如何實現這一調整?本文試圖通過浙江省和成都市這兩個典型案例的比較分析，探索上述問題的答案。

一、縣鄉關系的癥結:壓力體制下的相互依賴關系

縣鄉關系的模式被一些學者歸結為“壓力”、“同構”、“共謀”、“互動”等類型①吳理財:《縣鄉關系的幾種理論模式》，《江漢論壇》，2009年第6期。。其實，這些模式不僅可以用來描述縣鄉關系，而且用來描述所有上下級地方政府間關系也是不謬的。只是相對于較高層級地方政府間關系來說，縣鄉政府間的這種關系更具特色。

特色之一:縣鄉之間具有法定的分權關系。壓力體制下，上級政府將相關職責和指標體系分解到下級政府來執行，并實行層層考核。這就通常要求上下級政府承擔的職責相同。但從法條來看，縣鄉政府間不嚴格具備職責重合的特征。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條對地方政府的職權是通過“縣以上地方政府”和“鄉、民族鄉、鎮政府”兩個條款分別規定的。省、市、縣之間有較典型的職責重合特征，而鄉鎮政府的職責另列，它不包括行政監察、城鄉建設事業、環境和資源保護、民族事務等方面的內容。也就是說，縣鄉政府之間存在法定意義上的職權分工，具有分權體制的某些特征。

特色之二，縣鄉之間機構設置上具有“異構”特征。我國縣級以上各級地方政府的機構設置基本符合“上下同構”的特征。縣級政府一般都有30多個職能部門，分工細、人員多，行政運行過程中的部門間界限較為分明;而鄉鎮政府通常只有3－5個或5－7個機構，如黨政辦公室、經濟發展辦公室、財政工作辦公室、農業發展辦公室、社會事務管理辦公室、村鎮建設辦公室、綜合治理辦公室等，不僅分工粗、人員少，而且在運行過程中通常打破部門間的界線統籌行動。在縣鄉工作銜接中，通常出現鄉鎮政府一個部門甚至一個工作人員應對縣級政府多個部門和工作人員的現象。所以，縣鄉政府之間也不具備嚴格的“同構”特征。

雖然從職權和機構設置來看，縣鄉政府之間不存在嚴格的“同權”、“同構”特征，但黨政機關的組織人事體制以及財政體制卻沖淡了縣鄉之間的“分權”和“異構”特征，它們形成的“壓力體制”制約了鄉鎮政府的主動性和獨立性。

首先，我國的黨政組織人事體制強化了鄉鎮政府對縣級政府的附屬性。我國實行的是黨委領導下的行政首長負責制，黨委擁有思想、政治和組織方面的領導權。地方行政首長在程序上由同級人民代表大會選舉產生，實質上候選人的提名權掌握在上級黨委手中，因而干部的產生具有強烈的選拔和委任特征。如此一來，鄉鎮政府黨政領導都會遵照縣級黨委的指示去履行職權(至少形式上如此)，因而縣級政府對鄉鎮政府擁有重要的影響力。此外，《組織法》還規定，縣級政府有領導下級人民政府的工作，改變或者撤銷下級人民政府不適當的決定、命令，依照法律的規定任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員等方面的職權。正因為如此，雖然鄉鎮政府在法律上不必承擔城鄉建設事業、環境和資源保護、民族事務等方面的職責，但實際上當縣級政府要求作為下級的鄉鎮政府配合甚至參與履行上述職能，鄉鎮政府也不便推卻。

其次，1994年以來實施的分稅制以及后來“鄉財縣管”強化了鄉鎮政府對縣級政府的依賴關系。1993年國務院頒布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》只在中央和地方之間進行了財稅分權，而地方各級政府之間的財稅權力則由各地自上而下進行分配。其結果往往是財稅向上級政府集中。縣鄉財政關系也是如此。雖然縣級政府在處理財政體制的時候也提出了“財權與事權相匹配”等原則，按照“劃分鄉鎮類型、確定收支范圍、核定收支基數、分類超收分成”等辦法進行財政分配，但分配的結果往往是財政向縣級政府集中。這使得鄉鎮政府必然在行政過程中需要仰仗縣級政府的財政支持，遵循縣級政府對各項職能輕重緩急的導向作用。2006年全面取消農業稅后，鄉鎮的財政能力進一步明顯下降。為了保障鄉鎮的基本運作，截至2011年底，全國已有85%的鄉鎮實施了“鄉財縣管”制度。其基本內容包括:“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”，縣級財政部門直接監管鄉鎮財政收支。其配套措施一般包括:撤銷鄉鎮財政國庫，明確鄉鎮財政支出范圍、順序和標準，統一縣鄉工資福利政策和標準，控制和減少財政供養人員等。分稅制、農村稅費改革及其配套制度改革較好地規范了鄉鎮財政支出管理，確保了工資發放和機構運轉，但同時也壓縮了鄉鎮提供公共服務的自主空間。

總之，在縣級政府與鄉鎮政府的關系當中，法定意義上的“分權”特征受到組織人事制度和財政實力約束等方面的深刻影響，形成了現實中的“壓力”體制，客觀上壓縮了鄉鎮政府的自主性。同時，由于縣級政府不是最基層的一級政府，因而在直接履行相應職責的能力和便利性方面存在不足。縣級政府的能力缺陷與鄉鎮政府的財力不足緊密結合，相互強化，形成了縣鄉政府之間的相互依賴關系。這種關系造成了縣鄉法定職權關系囿于字面，縣級政府脫離群眾，鄉鎮政府疲于應付上級考核與監督的格局。

隨著統籌城鄉發展和城鎮化發展戰略的推行，這種縣鄉關系格局受到一次次沖擊。以下我們通過浙江省和成都市的案例進行闡述。

二、縣鄉關系調整的浙江案例:縣市放權與強鎮擴權

浙江省是小城鎮建設起步較早、取得較大成就的省份。改革開放后，浙江省的小城鎮建設已經有20多年的歷史:1994年率先提出建設100個現代化小城鎮并進行綜合改革試點，1998年將34個鎮列入全國112個綜合改革試點鎮，2000年確定136個鎮作為進行優先布局和發展的對象，2007年確定141個省級中心鎮，2010年增設63個省級中心鎮，并從200多個中心鎮當中選出27個作為小城市培育。在國家發展和改革委員會2005、2008、2012年發布的《發展改革試點小城鎮名單》中，浙江省(不含寧波市)分別以8個、11個和16個全國性試點小城鎮的數量名列前茅。

城鎮化的推進對于縣鄉關系的調整具有重要影響。在工業化和城市化推進的過程中出現了一系列的現象:人口集聚導致治安環境相對復雜、社會保障問題亟待解決，工業發展導致環境污染問題、安全生產事故多發。此外，經濟發展和城市建設需要集鎮規劃、土地和項目審批、處罰違規建筑等。這些問題和需求在鄉鎮現有體制下都難以解決。在這種背景下，強鎮擴權改革應運而生。

2005年，浙江省開始在紹興縣楊汛橋等5個小城鎮進行“強鎮擴權”試點。2006年，紹興縣錢清鎮政府把機構從“四辦一中心”調整為“五辦一局兩中心”，縣級主要職能部門在鎮級基本建立，鎮政府由此開始行使城市管理職能。2007年，浙江省首批選定141個省級中心鎮，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面的擴權。2010年，浙江省從200多個中心鎮當中選出27個作為小城市培育，賦予它們縣級經濟社會管理權，設立具有金庫的一級財政體制，并享有中心鎮的所有優惠政策，戶籍制度更為開放。

浙江省在小城鎮(市)建設過程中調整了縣鄉之間的職權和關系。在管理權限方面，賦予中心鎮相應的經濟類項目核準、備案權和市政設施、市容交通、社會治安、就業社保、戶籍管理等社會管理權，鼓勵將非行政許可事項直接交中心鎮行使，行政許可依法委托中心鎮直接行使，在中心鎮集中辦理各類審批事項;(通過委托、交辦、延伸機構等方式)賦予小城市縣級經濟社會管理權限。在縣鄉關系方面，中心鎮黨委書記一般由縣級領導班子成員兼任，不能兼任的，可高配為副縣級;縣級部門派駐機構業務上接受部門指導，財政管理以試點鎮為主，干部任免須鎮黨委書面同意、賦予中心鎮黨委人事動議權。在小城市試點鎮的縣級部門派駐機構業務上接受部門指導，日常管理以試點鎮為主，負責人任免須鎮黨委書面同意。

與欠發達地區鄉鎮改革的差異在于，即使在農村稅費改革的背景下，浙江省的鄉鎮改革也沒有經歷明顯的收權過程。2001年，《浙江省市縣鄉機構改革實施意見》規定:“縣級政府要調整縣級主管部門派駐鄉鎮機構的管理體制，凡能下放給鄉鎮的，要堅決下放，以完善鄉鎮政府功能。實行鄉鎮與縣級主管部門雙重管理的，盡量以鄉鎮管理為主;對垂直管理部門設在鄉鎮的機構，鄉鎮要加強對其監督。”可以認為，這次改革的基調是向鄉鎮下放職權。2006年，浙江省又出臺了《關于推進鄉(鎮)機構改革工作的意見》文件，基調仍然是下放職權，規定“縣政府需要鄉鎮政府承擔相關責任的，應依法合理賦予鄉鎮政府相應的辦事權限，尤其是在安全生產、環境保護、市場監管、村鎮規劃建設與管理、公共衛生、食品安全、人口和計劃生育、勞動保障、土地、林業、水利等領域，要明確權責關系”。2007年以后，浙江省鄉鎮體制改革的重心就放在了中心鎮、小城鎮(市)建設以及強鎮擴權方面了。

與全國其它省份一樣，浙江省的強鎮擴權改革一方面增強了小城鎮的權能，提高了小城鎮的適應性和經濟發展的活力①陳剩勇、張丙宣:《強鎮擴權:浙江省近年來小城鎮政府管理體制改革的實踐》，《浙江學刊》，2007年第6期。，另一方面也可能導致鄉鎮權力和機構膨脹。單一的放權不能消除歷史上一般行政權力下放的“鐘擺效應”的出現。②孫柏瑛:《強鎮擴權中的兩個問題探討》，《中國行政管理》，2011年第2期。同時，隨著小城鎮(市)財政實力的增強、管轄規模的擴大以及管理職權的擴展，難免會出現在鄉鎮政府以下再設置一級行政(派出)機關的現象。例如，2006年開始擴權的錢清鎮就已經在鎮政府之下設置了錢清、新甸、南錢清等三個片管理區。我們有理由擔憂:小城鎮(市)在全面擴權之后升格為縣級政府，而此前的片區也相應地升格為鄉鎮或者街道。小城鎮建設并不能實現縣鄉關系的根本調整和優化，而僅僅是新增了壓力體制下縣鄉群體的數量。可以斷定，如果縣鄉壓力體制不發生變化，縣鄉政府之間不實現分權，那么縣鄉體制改革將一再重復權力下放和上收的鐘擺現象。因而，在放權的基礎上進一步實現分權，將是浙江省縣鄉體制改革的重要突破口。①需要指出的是，雖然浙江省的改革是以放權和擴權為基調的，但其中也有分權改革的內容。這一點將在本文第四部分具體闡述。

三、縣鄉關系調整的成都樣本:從放權、收權到分權

2007年獲批“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的成都市，在2001、2004和2007年進行了三輪鄉鎮體制改革，每次改革都試圖對縣鄉關系進行調整。

2001年的鄉鎮體制改革是在四川省委省政府的統一部署下進行的，主要內容包括機構改革和人員精簡，調整相關機構的管理體制、下放一些部門的權力。如，把能下放給鄉鎮的縣級部門派駐機構統統下放給鄉鎮;把原先實行縣鄉雙重管理的部門改為以鄉鎮為主進行管理;加強鄉鎮政府對上級垂直管理部門的監管。鄉鎮事業單位改革的要求也是以鄉鎮管理為主。②中共四川省委、四川省人民政府:《關于四川省市縣鄉機構改革的意見》，川委發［2001］12號，2001年3月7日。可以判斷，這一輪縣鄉關系調整的基調是職權下放。

2004年的鄉鎮體制改革是由成都市委市政府根據國家相關文件精神提出的。當時的背景是，一方面國家正在實施的農村稅費改革削弱了鄉鎮的財政能力，改革面臨部分鄉鎮規模偏小、承載能力差、輻射帶動功能弱以及財政欠帳多、負擔重等問題;另一方面，統籌城鄉發展提上日程，縣級政府職責加大。在這種背景下，成都市一方面精簡了鄉鎮的機構、領導職數、行政編制，另一方面強化縣級涉農部門對農村基層的服務職能。將不該由鄉鎮政府承擔的工作交由區(市)縣政府職能部門承擔，農業技術服務中心、文化服務中心、農機站、畜牧獸醫站等機構撤銷，多數鄉鎮事業單位整合之后歸縣級政府部門進行業務指導。③中共成都市委、成都市人民政府:《關于深化我市鄉(鎮)機構改革的意見》，成委發［2004］47號，2004年8月13日。可以看出，這一輪改革的基調是職責上收。

2007年的改革是在成都市獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的背景下進行的。與前兩次改革的共同之處在于，都有機構和人員精簡的內容，而且此次改革延續了上次改革的權力上收，把不適合鄉鎮政府承擔的行政執法性、公益性和技術性的工作上收到縣級部門。其區別在于，這次改革明確將鄉鎮的經濟工作重點放在環境打造、政策宣傳以及引導、服務和維權方面，剝離其招商引資和生產經營等職責。同時賦予鄉鎮對農村集體資產和財務管理、農地和農民負擔監管等方面的權限。④四川省人民政府:《印發〈關于進一步推進鄉鎮機構改革的意見〉、〈關于進一步深化農村義務教育管理體制改革的意見〉、〈關于進一步推進縣鄉財政管理體制改革的意見〉、〈關于做好控制和化解鄉村債務工作的意見〉的通知》，川府發［2007］2號，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《關于進一步深化完善我市鄉鎮機構改革的實施方案(送審稿)》，2007年。可以看到，這一輪改革是對縣鄉關系的進一步調整，縣鄉職權分工進一步明確。

由上可見，成都市鄉鎮機構改革的重心在短短7年內經歷了從權力職能下放到上收再到縣鄉分權的調整。成都市的改革邏輯可以闡釋為:為了提高行政效率，必須合理下放事權;但隨后的農村稅費改革卻削弱了鄉鎮的財力，因此鄉鎮事權不得不上收;但接踵而至的統籌城鄉發展戰略卻要求縣鄉政府加強對農業農村的管理與服務。在宏觀背景迅速變遷、政策頻繁調整的背景下，在鄉鎮財政能力不足和行政職能增強的雙重壓力下，成都市不得不將改革策略從原先的放權和收權調整為分權，一步步理清縣鄉政府之間的職能關系。

值得指出的是，盡管從總體脈絡來看，成都市的三次鄉鎮機構改革呈現出從放權、收權到分權的格局，但是前兩個時期都有近乎矛盾的舉措。例如，2001年的改革在加強鄉鎮管理和服務職能的同時要求大力精簡機構和人員編制;2004年的改革，在精簡機構、減少職數的同時，提出在城關鎮和區域優勢突出、具有輻射作用的中心鎮設置行政執法派出機構。直到分權以后，這些舉措之間的矛盾才不那么明顯。同時，三次改革都體現了因地制宜、區別對待、分類指導的精神。也就是說，分權改革比前兩次改革更能緩解縣鄉之間的矛盾，更能避免“按下葫蘆浮起瓢”的問題，相比之下更是長遠之計。

四、縣鄉分權的條件

從浙江省與成都市的案例分析可以看出，在統籌城鄉發展和城鎮化戰略背景下，鄉鎮體制改革已成定局，但放權改革只是權宜之計，分權改革才是根本。接下來的問題是:如果要實現縣鄉分權，需要具備什么樣的條件?既然壓力體制下的相互依賴關系是縣鄉體制的癥結所在，那么能夠緩解縣鄉兩級政府的壓力、減少縣鄉政府之間相互依賴，就是縣鄉分權的條件。

第一，縣鄉分權改革必須由高層級政府主導，在減少上級黨政機關壓力的同時加強同級人大的作用。無論是成都市還是浙江省，其改革都是在國務院的部署下由省市政府主導進行的。雖然需要結合轄區縣鄉各自的特征，但許多改革措施還是具有一定的超脫性，能夠一定程度上超脫縣鄉兩級政府各自的利益訴求來統籌進行，減少來自縣級政府的阻力。為減少縣級黨政機關對鄉鎮的壓力，無論是成都市還是浙江省都已經開始規范縣級黨政機關對鄉鎮的考核體系。成都市在2007年明確規定“取消應是縣級政府部門的職能而考核鄉鎮的各種考核和‘升級達標’活動”。①四川省人民政府:《印發〈關于進一步推進鄉鎮機構改革的意見〉、〈關于進一步深化農村義務教育管理體制改革的意見〉、〈關于進一步推進縣鄉財政管理體制改革的意見〉、〈關于做好控制和化解鄉村債務工作的意見〉的通知》，川府發［2007］2號，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府:《關于進一步深化完善我市鄉鎮機構改革的實施方案(送審稿)》，2007年。以成都市龍泉驛區為例，它在2008年改革中將“經濟建設”板塊中與招商引資相關的指標從鄉鎮考核體系中刪除。浙江省則在2006年明確規定“不得將不屬于鄉鎮職能范圍的事項或不應由鄉鎮承擔的責任列入對鄉鎮工作的考核，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的‘一票否決’事項”。這也說明浙江省在“縣鄉分權”方面已經邁出重要的步伐。需要強調的是，在減少上級黨政壓力的同時，需要加強同級人大對同級政府的決策權和約束力，以保障鄉鎮政府把主要精力放在滿足本區域人民群眾的需求方面。當然，這就涉及到國家層面的政治體制改革，不是某個省市可以主導的。

第二，縣鄉分權改革必須以鄉鎮穩定而獨立的財政來源作為基本保障。如果鄉鎮財政來源缺乏制度化和穩定性、鄉鎮財政沒有相對的獨立性、鄉鎮自有財力與支出總額的比重太小、來自上級的轉移支付尤其是專項轉移支付比重過高，那么即使表面上縣級政府不再對鄉鎮的某些指標進行考核，鄉鎮也仍然會不得不接受縣級政府及部門所施加的任務。鄉鎮街道財政來源的制度化、穩定性、獨立性以及財政實力是衡量縣鄉分權實現程度的重要指標。成都市2005年以來的做法是:劃分縣鄉各自的稅種、分成比例和超收比例，確定各類鄉鎮的支出基數。②參見成都市溫江區人民政府:《關于進一步完善鎮(街道辦)財政體制的意見》，溫府發［2005］32號，2005年4月4日。同時，奉行“財力向下傾斜，缺口留在縣上”的原則，財力不支的縣還可以獲得省市財政的補助。③四川省人民政府:《印發〈關于進一步推進鄉鎮機構改革的意見〉、〈關于進一步深化農村義務教育管理體制改革的意見〉、〈關于進一步推進縣鄉財政管理體制改革的意見〉、〈關于做好控制和化解鄉村債務工作的意見〉的通知》，川府發［2007］2號，2007年02月26日。這些規定都使得鄉鎮的基本支出具有制度化的剛性保障。④中共成都市委、成都市人民政府:《關于深化我市鄉(鎮)機構改革的意見》，成委發［2004］47號，2004年8月13日。浙江省2002年實行的是“兩保兩掛”、“兩保兩聯”的縣鄉分稅體制⑤中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳:《關于印發我省農村稅費改革10個配套文件的通知》，浙委辦［2002］39號，2002年8月13日。，2011年更是明確提出了“一級政府、一級財政”的體制⑥浙江省人民政府:《關于進一步加強鄉鎮財政建設的意見》，(浙政發〔2011〕52號)，2011年7月15日。，“鄉財縣管鄉用”體制只限于欠發達鄉鎮。從這一點而言，浙江省鄉鎮財政更具獨立性，比成都市具備更好的縣鄉分權條件。

第三，縣鄉分權改革必須以縣級政府直接管理和服務基層能力的提升作為前提。成都市在2003年就要求成立“農業服務中心”，負責鄉鎮的涉農管理和服務事務。2004年，成都市把農村經營管理工作劃歸財政所。2007年改革中，成都市又成立縣投資促進委員，整合了縣鄉政府的招商引資、協稅護稅、固定資產投資、經濟統計等經濟管理職能;同時，通過設置直屬縣級職能部門的片區站所來處理鄉鎮涉農事務⑦成都市機構編制委員會辦公室:《成都市鄉鎮機構改革工作總結》，2008年10月23日。。這些舉措都加強了縣級政府直接管理和服務農村的能力。浙江省在這方面也做出了積極探索，即在每個行政村設置由鄉鎮或者縣級政府部門派出的專職駐村指導員，實行一村一人、脫崗專職，承擔“村情民意調研、政策法規宣傳、群眾信訪調解、富民強村服務、民主制度監督、組織建設督導、計劃生育協管”等七項重要職責。如果增加縣級政府派出的駐村指導員數量，賦予駐村指導員更多的權力，提高駐村指導員及其所在機構的地位，通過駐村指導員切實實現溝通信息、宣傳政策、代理事務、協調糾紛等職能，那么縣級政府直接管理農村的目標就可能實現。

第四，必須加強農村自治組織的權威與自治能力，從整體上減輕縣鄉政府管理和服務方面的壓力。村級組織自我管理和服務的能力越強，市場體系和機制的發育越完善，鄉鎮政府的壓力就會越輕。成都市把農村公共管理和服務劃分為文體、教育、醫療衛生、就業社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務以及社會管理等類別，并把每項管理和服務內容都劃分為“政府為主、村自治組織為主、市場為主”三類，規定“政府主要做好基本的公益性公共服務和社會管理，村級自治組織切實做好自治組織內部的服務和管理，依托市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務和社會管理，引導和規范社會組織開展公共服務和社會管理”①成都市統籌城鄉工作委員會、成都市財政局:《關于印發成都市公共服務和公共管理村級專項資金管理暫行辦法的通知》，成統籌［2009］59號，2009年7月24日。。各級地方政府每年向每個行政村提供至少20萬元(2009年、2012年分別調整為25萬和30萬以上)的社會管理和公共服務專項資金②具體數量根據每個村的戶籍人口、轄區面積、地形地貌和村組數量等指標計算得出。，并由各村協商決定資金的使用方法。浙江省則以中心村綜合服務中心建設、村級協商民主等形式提升了村級自我管理和服務的能力。

五、縣鄉分權的具體路徑

前面已經闡述縣鄉分權的必要性和條件，最后一個需要探討的問題是:如何具體實現縣鄉分權?

首先，縣鄉分權需要頂層設計、系統考慮。要減少壓力型體制，除了加強同級人大的決策、考核與監督作用，適當減少上級黨政機關對下級黨政機關的具體干預外，還需要減輕縣級政府的職責壓力。由于縣級政府在區域經濟發展、基礎設施建設、基礎教育、環境保護、醫療衛生、就業和社會保障等方面承擔了重要的職責，同時縣級財政又遠不及高層級政府，因而縣級政府在履行各項職責時承擔了巨大壓力，這種壓力在現有體制下不可避免地傳遞到鄉鎮一級。因此，在不改變分稅制的背景下，應該適當進行縣鄉政府與高層級政府之間的分權，讓高層級政府在醫療衛生服務、社會保障和基礎教育等方面承擔更多責任，適當減小縣鄉兩級政府的壓力。就分稅制而言，應該根據各級政府的事權適當調整各自的稅種和稅收分成。在財政轉移支付方面，需要增加一般性轉移支付和財力性轉移支付，減少專項轉移支付，保障低層級地方政府財政自主空間。

其次，縣鄉分權需要對縣鄉政府的專有職能進行界定，并在履行共有職能的過程中對縣鄉角色進行定位。有學者提出了根據受益范圍原則、溢出效應原則、區域均等化原則、各有側重原則、財力和事權相匹配原則、法制原則等劃分中央和地方政府的職權關系。③沈榮華:《各級政府公共服務職責劃分研究》，《新視野》，2011年第1期。縣鄉政府間的職權劃分也可以參照這些原則，將財政花費大或者專業性、技術性、權威性強，或者外部性大以及均等化程度要求高的職能劃歸縣級以上政府及其部門;瑣碎繁雜、個性化程度高、服務性強、本土化程度高的職能劃歸鄉鎮政府。對于縣級政府專有職能，鄉鎮政府可以提供基層信息等方面的輔助。當前鄉鎮職能之所以那么多，一方面是因為縣級政府把本該自己承擔的職責壓給了鄉鎮政府;另一方面是因為縣鄉政府過多地干預了市場和社會組織的運行。而鄉鎮政府之所以承擔這些職責，一方面是壓力體制的原因，另一方面還出于地方利益方面的考慮。

再次，加強農村自治組織的權威和自治能力的具體措施包括:把某些原來由政府掌控的權力正式委托給村級自治組織;增加鄉鎮駐村指導員的人數，擴大其職能，發揮駐村指導員建設與改造農村的先鋒作用;增加縣級政府或者縣屬職能部門駐村指導員的數量，增加縣級政府對農村的直接了解、滲透與政策執行能力;建立駐村指導員與村級自治組織成員聯席會議制度，利用聯席會議解決村域內的糾紛和簡單的法律問題;建立由村級組織和駐村指導員代辦簡單審批事項的制度;加快農村的制度化、市場化，從基礎設施建設、公共物品提供、教育與文化事業、就業與社會保障、生活習慣等方面改造農村，縮小農村與城市之間的差距等等。

最后需要指出的是，浙江省和成都市的案例表明，由于經濟社會發展階段不同，各地縣鄉分權的具體方式和內容都會有所差異，所以在縣鄉分權的問題上，一方面要有較為統一的分權原則，另一方面也要給予各地一定的個性化改革空間。也就是說，在制定縣鄉分權改革政策時，需要加強縣鄉兩級政府的參與。