督促起訴：法律監督權的理性延伸及科學構建

文◎宋凱利

督促起訴是指針對國家或社會公共利益遭受損害，監管部門或國有單位不行使或怠于行使監管職責，案件性質可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關以法律監督者的身份督促有關監管部門或國有單位依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的一項民事行政檢察制度。

督促起訴的法律性質是督促起訴并非法律的特別授權，而是具有法律監督屬性和公益性質的國家干預。作為法律監督機關對國有資產、公共利益監管權的監督，督促起訴本質上是一種程序上的監督權，目的在于督促有權主體積極行使訴權，啟動民事訴訟程序對國家和社會公共利益進行司法救濟。在法律定位上，督促起訴屬檢察建議范疇，是檢察機關法律監督權的延伸，兼具監督性和指導性。

督促起訴的適用前提。一是有損害國家、社會公共利益的事實或危險存在。只要有損害國家、社會公共利益的危險存在，無論是否有損害結果發生，檢察機關都有權督促起訴，以防止嚴重危害結果的發生。二是損害結果因監管不力或濫用監管權造成。民事交易活動中不存在監管部門監管不力情形的，不屬于督促起訴的范圍。國有公司正常的民事活動遵循意思自治、契約自由原則,檢察機關的公權力不宜介入。三是損害可通過民事訴訟獲得司法救濟。對國家和社會公共利益的損害直接發生在民事活動中，如損害發生在行政管理領域,可以通過行政主管部門的具體行政行為挽回損失的,不屬于督促起訴的范圍。

一、實證考察：督促起訴實施情況分析

（一）督促起訴實施情況

2003年浙江省檢察院率先在麗水地區開展督促起訴試點工作，并于2004年在全省正式推行，在防止國有資產流失方面進行了積極探索。此后，全國各地檢察機關相繼進行了督促起訴的實踐。2009年，最高人民檢察院明確要求全國基層檢察院積極探索開展督促起訴工作，為服務大局、維護穩定、避免國有資產流失發揮檢察機關應有的作用。截至2010年12月，浙江、貴州、江蘇等省都開展了督促起訴的實踐探索，積累了有益經驗。

實踐中，檢察機關督促起訴的線索來源主要通過走訪相關單位或由檢察機關民行與自偵、控申部門在辦案中協同獲?。欢酱倨鹪V的對象相對集中在國土資源、財政等國有資產監管部門；督促起訴的范圍基本集中在國有資產流失領域；督促起訴的方式兼采督促起訴書、督促起訴意見書和檢察建議書；督促起訴的目的主要為挽回經濟損失，被督促單位有通過起訴或其他方式尋求救濟的自由選擇權。經檢察機關督促起訴，有關單位提起訴訟的約占60%；雖然沒有提起訴訟但接受檢察機關意見采用行政協調、和解等方式解決的約占35%；沒有采納檢察機關督促意見的約占5%。

（二）督促起訴實施中存在的主要問題

由于立法的缺失以及相關理論研究的薄弱，督促起訴工作仍然存在一些困難和問題，制約了這項工作的深入開展。

1.適用范圍有限。目前督促起訴的范圍主要集中在國有資產流失領域，對于環境污染侵權、食品安全等侵犯社會公共利益的案件鮮有嘗試，仍存在國家利益和社會公共利益保護的盲區。

2.案源渠道不暢。首先，檢察機關辦理督促起訴的案件線索主要依賴相關部門的提供，取決于相關部門是否愿意配合檢察機關的工作。如果相關部門不予配合，檢察機關獲得案件線索的渠道就極為有限。其次，由于普通群眾對檢察機關的該項職能了解不多，因此很難從社會上收集到此類案件的線索。最后，檢察機關內部溝通銜接不暢。承擔督促起訴職責的民行部門因不參與有關案件的查處而無法獲取案源信息；自偵、控申等部門可能有這方面的案源信息卻沒有移送案件的意識，從而導致一些信息的錯失。

3.法律文書不統一。督促起訴實踐中，檢察機關送達被督促單位的法律文書各不相同，有《督促起訴書》、《督促起訴意見書》、《督促起訴通知書》、《督促起訴檢察建議書》以及《督促起訴書》等等，影響了督促起訴的嚴肅性和權威性。

4.缺乏法律強制力。督促起訴主要是建議、督促和監督有關單位向法院起訴，本身沒有獨立的保障手段強制要求被督促單位起訴，起訴決定權仍由被督促單位掌握。被督促單位基于利益考慮有可能拖延甚至拒絕起訴，只要其沒有達到情節嚴重的程度，檢察機關就無法追究其刑事責任。

二、價值反思：督促起訴的必要性、正當性及可行性

（一）督促起訴的必要性

1.國家和社會公共利益救濟的缺位。當前，我國正處于經濟體制轉軌與社會結構轉型的特殊時期,損害國家、社會公共利益的情形時有發生。然而，權利的主張者往往對此消極、懈怠,甚至出于利益驅動成為國家和社會公共利益的侵害者,使國家、社會公共利益得不到有效的法律救濟或司法保護。

2.現行法律制度的不足。1997年以來，檢察機關一直在積極探索通過支持起訴、提起公訴等辦法解決國家利益、社會公共利益保護不力的局面。雖然有些案件獲得成功，但是由于支持起訴、提起公訴在現有法制框架下爭議較大，司法實踐中也遇到比較多的阻礙，檢察機關在民事公益訴訟上的探索遭遇瓶頸。督促起訴是檢察機關根據憲法賦予的法律監督職能和社會實際情況的需要進行的制度探索，其顯著特征是在充分體現檢察機關法律監督職權的同時，不超越法律框架代替相關部門職權，在實現兩者有機結合的基礎上，達到保護國有資產或社會公共利益的目的。

（二）督促起訴的正當性

1.符合我國檢察權的法律定位。督促起訴以國家、社會公共利益為本位,以公權力監督為重心，符合我國檢察權的憲法定位。檢察機關是國家法律監督機關，其享有的法律監督權包括對行政機關的執法行為和審判機關的司法行為的合法性依法監督的職責。因此，負有國家、社會公共利益監管職責的監管部門或國有單位不履行或怠于履行職責時，檢察機關有權督促其履行職責，包括督促其提起民事訴訟。

2.不違背當事人處分原則。當事人處分原則的適用范圍僅涉及關于私益或私權的民事訴訟，對于涉及國家、社會公共利益的民事案件，則在訴訟中排除處分原則的適用。當事人行使處分權應當在法律規定的范圍內并以符合法律規定的方式進行，否則當事人的處分權就要受到國家權力的干預和監督，這是公共利益優先權在民事訴訟處分原則中的體現。因此,督促起訴并不與當事人處分原則相沖突,它們在各自不同的處分邊界內發揮著不同的功能。

（三）督促起訴的可行性

1.有利于發揮監管部門的自主性和能動性。國家、社會公共利益的監管部門精通相關專業和公共政策,且政府決策具有針對性強和便捷快速等特點,能有效應對瞬息萬變的管理需要,這是司法機關無法替代的。檢察機關通過建議、督促有關監管部門履行職責,體現為一種協作性、建議性的監督;監管部門對具體履行情況享有較大的裁量權,體現為相當的自主性和能動性,是一種積極的法律救濟行為。

2.有利于節省訴訟成本,提高監管效率。在督促起訴中，檢察機關通過較為簡便的形式督促有關部門提起民事訴訟，自身不介入民事訴訟，操作更為簡便、靈活。一旦提起民事公訴,檢察機關勢必為訴辯、舉證、質證投入大量的成本和資源。因此,督促起訴程序在監督公共權力、維護國家利益方面可以實現成本最小化、效益最大化,實屬公力救濟的上策。

3.有利于檢察機關參與、推動社會管理創新。適應現實司法發展的需要，民行檢察監督的功能不止于傳統的糾錯和化解社會矛盾，還應通過自身職能的行使發揮調整、推動社會公共事務管理創新的功能作用。督促起訴屬于“訴前監督”、“事中監督”，能直接面向社會經濟活動，監督面廣、主動性強，對保護國有資產和社會公共利益具有獨特的價值，是其他民行檢察監督方式所不能替代的。

三、制度構建：完善督促起訴的具體路徑

當前，督促起訴制度只是檢察機關根據立法精神創設的保護國家、社會公共利益的工作方法，還需要在實施過程中不斷完善，有必要統一規范督促起訴的范圍、程序及相關機制，推進督促起訴工作的制度化和規范化建設。

（一）督促起訴的原則與限度

1.有限監督原則。督促起訴是對監管機關執法活動的補充，應當成為一種輔助性的制度。檢察機關對監管權的法律監督須保持適當的理性和克制，對監管部門的裁量應當給予必要的尊重，以免影響到監管的能動性與效率。當前，檢察資源相對緊缺，無法及時監督各類侵害國家、社會公共利益的民事違法行為。檢察機關應從現實出發，明確區分法律監督權和行政執行權的職能，通過前者對后者強大的制約和推動，實現行政執法體制的良性運作，使對公益保護不力的問題在現有的權力資源結構內得以消弭。

2.適度謙抑原則。督促起訴應對行政監管權保持適當的謙抑性，將權限保持在必要的限度和范圍內。首先，應將案件類型嚴格限定在公益范圍內，只有涉及國家、社會公共利益被侵害的案件，檢察機關才有督促起訴的必要。不屬于公益范圍內的案件，檢察機關不應也不能進行督促起訴。其次，要始終地、充分地尊重訴權主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性傾向，更不能由此取代當事人的訴權地位，不能影響人民法院對受督促案件的立案審查裁斷權及其他審判權的獨立行使。再次，督促起訴引起的效果僅僅在于啟動救濟程序，其結果為監管部門自行糾正錯誤或訴諸司法途徑糾正錯誤，其價值在于提醒、警示效用，而非直接參與糾錯。

3.最后與最佳救濟原則。其它可以替代的非訴解決方法已經用盡，起訴成為唯一且必要的救濟途徑；或者在眾多的沖突解決方案中，起訴是最佳選擇。檢察機關應先行協調監管機關或國有單位在職權范圍內保護危害國家、社會公共利益的民事違法行為，將督促起訴作為最后一道防線嚴格控制使用。同時應謹慎評估干預帶來的政治效果、社會效果和法律效果，保證三個效果都表現為良性指標。

4.刑事附帶優先原則。盡可能以刑事公訴作為優先考慮的方向，在刑事公訴中注意發現需要提起附帶民事訴訟的案源。對于構成犯罪的侵害國家利益、社會公共利益的案件，優先適用督促起訴形式督促監管部門自行提起刑事附帶民事訴訟。若其不行使或怠于行使職責，則可由檢察機關直接提起刑事附帶民事訴訟進行補救。

（二）建立督促起訴配套機制

1.信息共享機制。首先，在檢察機關內部建立督促起訴線索移送機制，并建立的常態化的工作模式。自偵部門、刑檢部門在辦理案件過程中發現涉及國家、社會公共利益被侵害的線索及時提供給民行部門；民行部門及時派員參與案件審查，對符合條件的督促起訴，增強整體法律監督能力。其次，在外部建立與監管部門的信息共享平臺，檢察機關可通過網絡互聯等方式獲取具有法律意義的監管信息。

2.協調協作機制。督促起訴前，檢察機關應加強與責任主體的協調，鼓勵責任主體采取比訴訟更好的方法保護國家和社會公共利益。同時建立與監管部門的外部協作，健全案件線索移送、聯席會議、工作協作等長效機制，便于檢察機關及時發現監管漏洞，適時開展督促起訴工作。

3.懲戒銜接機制。經督促起訴后,監管部門仍不行使或怠于行使職責時,有必要建立督促起訴事后懲戒銜接機制。對于尚未構成犯罪,需要追究黨紀、政紀責任的,可以依法提出意見移送紀檢監察機關處理。如果涉及貪污賄賂、挪用或者濫用職權、玩忽職守構成犯罪的,檢察機關可以對相關責任人立案偵查或將有關線索移送有權的偵查機關立案偵查,從而保障督促起訴的效力。

（三）督促起訴中需要解決的問題

1.督促起訴的范圍。目前，督促起訴的范圍主要集中在國有資產流失領域。從發展趨勢看，檢察機關需要進一步延伸監督的范圍，無差別地保護國家和社會公共利益，將督促起訴的范圍拓展至包括環境污染、歷史文化資源保護和公共性危害事件等公益事項。凡是國家、社會公共利益受到重大侵害的，均依法啟動督促起訴程序。當然，檢察機關督促起訴的范圍不宜過寬，應嚴格限定在維護國家利益和社會公共利益的必要限度內。

2.督促起訴宜采用的方式。督促起訴的方式應結合督促起訴的目的、法律文書的特征及追求的效果等因素進行考察。首先，督促起訴中，檢察機關的作用主要是建議、敦促有關單位起訴，自身并不進入訴訟程序，不應該直接用《督促起訴書》或《督促起訴意見書》等訴訟法律文書。而《檢察建議書》是一種非訴訟法律文書，較好地體現了督促起訴的這一特征。其次，檢察建議是檢察機關進行法律監督的法定司法文書，《督促起訴書》、《督促起訴書》和《督促起訴通知書》等形式于法無據。再次，《督促起訴書》和《督促起訴通知書》容易與有關單位形成對立，不利于問題的解決，因而現實可行性不強。檢察建議具有靈活、快捷、高效的特點，具有執法彈性，有關單位也易于接受，實踐中執法效果也較好，應規定為督促起訴的基本形式。因此，督促起訴的方式應采用《檢察建議書》，包括建議有關單位進行起訴，對不配合的單位的有關責任人員建議有關組織對其進行行政、紀律處分等。

3.檢察機關調查取證的尺度。檢察機關在獲得督促起訴案件線索后，要判定國家、社會公共利益的受損情況及監管部門是否存在不起訴或者怠于起訴的情形，必須經過調查獲得確鑿證據，因此調查取證是督促起訴的必要前提。一般情況下，檢察機關的調查取證只限于作出督促起訴決定之前,并且應嚴格掌握調查取證尺度，以有證據證明存在國家或社會公共利益受損的情形為標準，不應糾纏于民事案件的具體細節。一旦被督促單位提起民事訴訟,檢察職權作為“公權力”就不宜再介入作為“私權利”領域的訟爭。對于督促起訴后有可能出現的被督促單位盡管形式上提起訴訟,卻以各種理由怠于甚或拒絕必要舉證的情況,檢察機關可以通過提供舉證提綱輔以必要的取證指導,進一步督促被督促單位積極履行訴訟義務。除刑事附帶民事訴訟案件可以利用司法機關基于刑事偵察需要獲取的證據之外，純粹的民事侵權或違約案件，應當以當事人自行舉證為原則。

4.被督促單位處分權的限制。督促起訴中，被督促單位是否起訴、是否撤訴、是否變更訴訟請求、是否以調解方式結束訴訟，都涉及被督促單位處分權的行使問題。為此，賦予監管部門或國有單位一定的處分權是明智而且必要的，可以使其根據情勢行使處分權，從而最大限度地維護國家利益和社會公益。但被督促單位在行使處分權時，必需堅持以實現維護國家利益和社會公益最大化為原則，在處分程序上應當遵循公開透明原則。檢察機關應加強對被督促單位處分行為的跟蹤監督，承擔起監督訴訟的責任，確保整個處分過程合法。但檢察機關對被督促單位處分權的限制應當僅限于程序上，即監督被督促單位嚴格按照法律規定的程序、方法進行處分，但不應對處分的實體內容加以干涉，更不能予以否決。

檢察機關在實踐中創造的保護國家、社會公共利益的有益探索，督促起訴是一種間接性的柔性保護措施。從發展趨勢看，要充分發揮督促起訴的作用，必須整體構建檢察機關民事公益訴訟制度，賦予檢察機關直接通過民事公益訴訟保護國家、社會公共利益的職責。在制度設計上可將督促起訴程序作為民事公訴的前置程序：如果經過督促起訴,有關監管部門已履行職責,整個督促程序終結;如果經過督促起訴程序,有關監管部門在合理的期限內仍拒不履行監管職責的,檢察機關應當以國家利益和社會公益代表的身份提起民事公訴。