從地質工作質量看完善制度必要性

■ 彭齊鳴

（國土資源部地質勘查司，北京 100812）

1 我國地質工作的現狀

隨著國家經濟社會發展對礦產資源需求的不斷增加以及各行各業對地質工作需求的不斷擴展，地質工作的任務越來越重，難度越來越大，質量問題也越發重要。《國務院關于加強地質工作的決定》出臺以來[1]，財政和社會資金對地質工作的投入不斷加大，基礎地質調查工作也開始提速。2012年全國地質勘查投入達到1220億元，是2007年的近兩倍。這些都反映出國家、社會對地質工作的重視，也體現了地質工作的重要地位。但是，在投入不斷加大，各單位忙于爭取項目、完成預算的情況下，質量問題被不同程度地忽視了，質量下滑，甚至造假事件時有發生。

質量是地質工作的生命。產品質量對任何行業來說都是舉足輕重的大事，地質工作的特殊性使得質量管理尤顯重要。地質工作的產品是地學信息數據，地質工作實質上是地學信息數據采集、處理和應用的過程，最終的成果是通過大量數據積累與集成形成的[2]，所有的環節，特別是采集過程的質量對最終產品的質量都有重要影響。《礦產資源法》[3]和《地質資料管理條例》[4]對匯交地質資料管理作出了明確規定，強調這些資料都是國家所有，需要按規定匯交，長期保存使用。這些信息產品的質量高低和真偽都會對用戶產生重大的影響，錯誤的數據會產生誤導，造成巨大損失。所以說，錯誤的數據不如沒有。

全面深入分析影響地質工作質量的主要因素和各個環節問題，特別是涉及地質工作質量的制度設計問題，無論對實現找礦突破還是對地質工作長遠發展都至關重要。

2 從質量看體制機制問題

質量問題表面看來是技術管理問題，往往會與管理部門監管不嚴、檢查不夠、作業單位責任心不強等原因聯系在一起。但是，近年來開展的質量檢查工作并沒有收到理想效果，無論管理部門怎樣強調質量的重要性都沒有顯著收效。實際上，當質量問題成為普遍性問題的時候，其原因往往來自更深層次、源自體制機制問題。質量問題頻發而我們的管理部門對這些現象或者視而不見，或者無能為力。其實，不是管理者沒有發現這些問題，而是我們的制度設計中沒有明確這些問題的責任和相關責任人，大家似乎都站在局外，缺少提出解決方案并付諸實踐的人。

2.1 體制問題：甲方乙方關系不明晰

出資人作為甲方理應對乙方提出要求并進行監管，確保部署、設計、質量和效果符合出資人的目標任務要求。要么甲方親自監管，要么通過監理人進行監管，總之，要有人對投資回報負責。如果是財政出資，政府應該有專門機構對經費使用情況進行監管，有相應機制對工作部署和組織實施情況進行監督，保證經費安排合理，成果符合要求。例如，財政專項往往通過事業單位來負責組織實施，由事業單位代表國家行使甲方權利義務，但事業單位同時還有乙方的身份，直接承擔項目。這就出現了一個矛盾，工作是自己部署的，自己實施的，自己評估的。一方面要考核經費使用是否得當，是否體現甲方意志；另一方面要體現乙方工作盡心盡力，成果顯著，所有過程都由一家完成了。結果一定是趨向于乙方的立場，評估結果一定是好的。在某種意義上，甲方的意圖實際上已經讓位于乙方的利益了。

2.2 機制問題：甲方對乙方缺乏有效約束

乙方對甲方負責是天經地義的事，但問題是甲方制定的政策制度是否能夠讓乙方對自己負責。一般來說，乙方出于兩個考慮要把項目做好，一是信譽，為的是今后繼續得到甲方或其他投資人的項目；二是合同約定，乙方會因質量問題而受到甲方的經濟懲罰。簡單說來，就是明確做好了，能夠得到什么，做不好，會失去什么。如果缺乏這方面的制度，做好做壞一個樣，那么乙方就沒有理由一定要保證質量了。特別是當制度設計讓乙方感到不降低質量得不到實惠的時候，質量可以給利益讓位。基礎調查項目中經費包干就會出現這種問題，乙方從項目實施一開始就將經費結余當作一個目標，想方設法減少工作量，降低成本，其代價是質量降低。不難看出，在這些問題沒有解決的情況下無論怎么強調質量都很難奏效。

由此聯想到20世紀90年代美國地質調查局險些被國會裁掉的例子。當時主要的原因是國會認為地質調查局（乙方）的工作不符合納稅人（甲方）的要求。這一事件反映的問題是，納稅人（甲方）是否滿意是地調局（乙方）能否繼續得到經費支持的關鍵。

所以，質量問題的出現實質上是制度缺陷造成的。沒有人代表甲方行使監管責任，乙方又缺少對甲方負責的責任約束。根本原因是在制度設計上缺少對責任的確認，缺少對質量保障的剛性約束。在制度存在缺陷的情況下，任何規模浩大的質量檢查活動都僅僅是一種形式。

3 影響地質工作質量的制度缺陷分析

近年來，圍繞地質工作質量開展了各種形式的檢查，但效果不理想，說明質量問題涉及到一些深層次問題，核心是考核指標和制度設計問題。最直接的表現是領導是否真正重視質量，管理部門是否把質量當做重要、甚至一票否決的指標來進行管理。

3.1 工作部署

工作部署不僅僅要突出重點，考慮該干什么，還要考慮工作安排是否量力而行，能否干得好，特別是在現有的條件下能否滿足質量要求。工作部署要根據實際情況，遵循規律，特別是速度與質量的平衡。這些都應該是甲方最關心的。為了保證投入達到預期效果，甲方不能容忍為了追求速度和數量，降低質量要求，出現欲速則不達的情況。例如，地質填圖工作要根據輕重緩急排序安排，工作進度要與目前的經濟和人力條件相適應。一般來說，重新開展一輪地質填圖往往需要20年甚至更長時間。所以要確保每個圖幅的質量都符合要求，能在當時的科學技術水平下如實反映地質情況。在這個問題上，甲方關心的首先是質量，要確保這些圖件的質量符合要求，不能為追求速度降低標準，否則將會出現廢品，造成難以彌補的損失。相比之下，乙方會更關心數量，因為在質量控制不嚴的情況下，數量更容易體現乙方的業績。在工作成果總結時往往會談及基礎地質調查工作程度提高了多少個百分點，而對質量卻很少提及。如果乙方繼續行使甲方職責，這樣的問題就會繼續持續下去。

3.2 業務管理

業務管理包括技術、經濟兩個方面，技術管理決定了工作內容、方式和需要達到的指標，經濟管理決定了完成這些工作的經費條件。綜合起來，這些制度決定了作業者以什么樣的方式和條件去完成什么樣的任務。如果甲方對乙方沒有明確的質量要求，就不會針對質量問題制定相應的制度進行約束。這里涉及到的問題很多，包括技術要求是否符合實際，能否充分調動作業者的積極性和主觀能動性；經費標準是否足以滿足完成指標所需工作量。以地質填圖為例，野外地質情況千變萬化，工作人員必須根據自己的判斷去安排工作，遇到復雜的地質情況必須根據實際情況追溯調查、深入觀察，這些都很難在規范中一一明確，要依靠地質人員的經驗和智慧去處理。因此，規范標準中給這樣的工作留出足夠空間，才能保證工作質量。從這個角度來看，項目經費包干的做法在地質填圖這樣的項目中不可取。特別是當任務層層承包時，野外作業人員不得不在規定的時間內用有限的經費完成預定任務，否則將影響單位和個人的經濟效益和收入。這樣的制度安排就迫使人們以降低工作質量為代價去片面地抓進度。不少質量問題甚至造假事件就是在這樣的背景下發生的。

3.3 后勤保障

野外地質工作具有艱苦性、危險性和流動性等特點。作業人員在極其艱苦的工作環境下既有高強度的體力付出，又要從事復雜的腦力勞動，必須有很好的保障條件和合理的經濟補償，包括良好的野外后勤裝備、完善的安全保障體系和合理的野外津貼等軟硬件措施。這些條件使野外工作者能夠享受到現代城市的生活，讓他們的家庭得到補償，是對作業者的尊重和認可，可以有效地激發他們的工作熱情和愛崗敬業精神。

3.4 獎懲機制

對地質工作成果的考核是一種導向，決定了工作成果的質量。如果強調工作進度和預算執行率，以這些內容作為主要指標來考核業務人員，就會形成犧牲質量追求數量的導向。我們對單位和個人的考核，是否將質量放在重要地位，列入重要考核指標，還是僅僅停留在口頭和文字上，都直接影響工作成果的質量。特別是一把手的重視程度就更為重要。不久前某鉆探公司被查出偽造巖心，究其原因，主要是為了在收隊之前完成合同定額，減少經濟損失。如果在公司的考核指標中，將質量和誠信放在比完成進尺、結余經費更重要的地位，就可以避免出現這種問題。如果誠實守信的人得不到肯定，弄虛作假者得不到懲罰，就很容易滋長粗制濫造之風。很長時間內，對各類質量問題，甚至包括造假都沒有進行過嚴厲的處理。這使得造假成本太低，在很大程度上滋長了不良作風。

4 提高地質工作質量的措施

4.1 領導重視是關鍵

要從領導開始，自上而下在全行業樹立求真務實的理念，形成質量是生命線的強烈意識。管理部門要從工作部署開始就把保障質量放在首位，從基層實際出發做出規劃和年度計劃。工作量安排要與實際能力相符，要考慮可能達到的目標和效果。預算標準要符合實際，確保工作量，從經費管理上保障質量。要慎用那種經費包干的經費管理辦法，防止作業者通過減少工作量來結余經費。要在過程管理中切實把好質量關，考核中把質量合格與否放在壓倒一切的地位。

4.2 加強行業誠信體系建設是根本

完善的管理制度和保障措施是建立誠信體系的基礎。在計劃經濟時期，我國地質行業有很好的質量監督制度，各個專業都有完整的質量管理體系[5]，從業人員從開始工作時就受到質量至上的教育和熏陶，管理部門和實施單位對原始資料高度重視，對實物資料的保管措施也落實的很好。但當時的制度是在計劃經濟條件下制定的，要認真總結經驗，結合當前實際，盡快出臺新的措施，構建適合當今條件的誠信體系。要通過完善制度提高違法違規成本，明確違法違規者應受的懲罰并切實執行。在這方面國外有許多成熟的經驗。上市的礦業公司會受到股票交易相關機構的監督；注冊地質師會受到相關協會章程的制約；公益性地質調查機構有內部的管理制度。另外，當涉及到法律時，會進入法律程序。在這樣的制度下，比較容易形成誠信光榮、違規可恥的風氣。借鑒國外經驗，要盡快建立適合我國國情的注冊地質勘查師制度，將責任落實到具體的責任人，通過終身負責制來約束從業人員的行為。

4.3 改善野外工作生活環境是輔助條件

野外地質工作十分艱苦，要讓地質人員恪盡職守，確保質量，除了要求從業人員有良好的職業操守之外，還要為他們提供良好的待遇和后勤與健康安全保障。計劃經濟時期國家在這方面出臺了大量政策，在當時的經濟條件下為野外地質人員提供了很好的待遇，包括野外津貼、駐地補貼、勞保用品和交通工具等。那時的待遇比起社會上大多數行業更加優越。實際上，這些物質條件起到了為“三光榮”精神配套的作用。在今天的市場經濟條件下，已有的政策已經無法發揮作用，亟待出臺新形勢下的保障政策。在發達國家，野外后勤保障隨著社會經濟發展水平的提高不斷提高，野外作業的交通、通訊工具、宿營裝備等條件也在不斷提升，直升飛機已經成為常用的野外交通工具，野外營地房車可以擁有空調、電視、衛生間等裝備。廚房餐廳擁有城市生活所能夠有的各種基本設施，包括冰箱、消毒柜、餐桌等。較高的野外津貼也是對野外工作者的一種補償。目前我國只有中石油、中石化、中海油等大型企業有自己的野外作業裝備企業標準，一直沒有出臺全國地勘行業的后勤保障裝備標準，大多數地勘單位仍然主要靠自己想辦法改善工作條件，缺乏政策保障。這樣的狀況已經不適應當今的社會環境，難以激發地質人員，特別是年青一代熱愛地質事業的熱情，難以保護作業人員的利益，更難以保障地質工作的質量和水平。在調研中我們聽到這樣的來自基層單位意見：“我們跑野外不怕吃苦，但希望不要受罪。”這就是說不怕爬山涉水、嚴寒酷暑，但希望回到營地之后有舒適的休息環境。現在我們的野外工作條件還較差，難以滿足野外人員的這些訴求，按照目前的經費管理辦法，由于沒有野外工作后勤保障裝備標準，購買裝備沒有政策依據，沒有經費渠道。因此，加快制定野外后勤保障標準十分必要。

目前，國土資源部地質勘查司已經組織有關單位研究新形勢下野外安全與后勤保障裝備行業標準，在征得有關部委同意后出臺包括野外交通、通訊、飲食、住宿等條件，針對不同自然地理環境的野外后勤保障標準，以此全面提升我國野外地質工作后勤保障水平。值得欣慰的是，一些地勘單位已經在這方面走在前頭。寧夏地勘局出臺文件，對野外后勤保障條件提出了明確要求，包括野外廚房必須配備冰箱等裝備等具體問題。

質量問題反映的不僅僅是業務問題，它涉及到地質工作改革發展的全局，是地質工作改革發展指導思想和制度設計方面諸多問題的表象反映。追根溯源，質量問題反映的是地質工作為誰做，怎么做、誰負責的問題。只有本著對國家高度負責的精神，精益求精，地質工作才能真正在國民經濟與社會發展中發揮基礎支撐作用。為此，需要從事業發展角度出發，對出資人負責，對作業人負責，從深層次找原因，多方面改善工作，完善制度，促進地質工作質量的明顯提升和地質工作的可持續發展。

[1]國務院.關于加強地質工作的決定[Z].北京:國務院，2006.

[2]中國地質調查局.公益性地質工作定位與發展方向[Z].北京:中國地質調查局，2006.

[3]國務院.中華人民共和國礦產資源法[Z].北京:國務院,1996.

[4]國務院.地質資料管理條例[Z].北京:國務院,2002.

[5]中華人民共和國地質部.地質工作質量檢查驗收規定：試行[Z].北京:中華人民共和國地質部,1979.