安徽省農村土地綜合整治的SWOT分析

■ 張 勇/包婷婷

（1.中國礦業大學土地管理系，江蘇 徐州 221116；2.池州學院政法管理系，安徽 池州 247000）

0 引言

安徽省自2002年開展農村土地綜合整治以來，經過十多年的發展，其范疇、目標、模式等都發生了深刻變化，同時也進行了大膽地創新，在整治范疇上由初始階段的土地開發整理向田、水、路、林、村綜合整治轉變；在整治目標上由單純的耕地占補平衡向建設性保護耕地、建設高標準基本農田、推進新農村建設和統籌城鄉發展相結合轉變；在整治模式上由單一的以農地整治為主向農地整治和村莊整治相結合的整村推進模式轉變。通過多年的實踐，農村土地綜合整治已經成為統籌解決耕地保護“缺動力”、工業化城鎮化“缺指標”、農民增收“缺渠道”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”、深化農村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題的有效途徑及推進安徽省工業化、新型城鎮化和農業現代化的重大戰略選擇。本研究通過對安徽省實施農村土地綜合整治的發展歷程進行回顧，運用SW OT分析法，深入結合農村土地綜合整治發展背景，對安徽省農村土地綜合整治的優勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）和挑戰（T）加以分析，總結了當前安徽省農村土地綜合整治所面臨的內外部條件，進而提出了相關對策建議以供參考。

1 安徽省農村土地綜合整治的發展歷程

從安徽省近十年來農村土地綜合整治工作開展的基本情況來看，農村土地綜合整治大致經歷了三個階段[2]，具體見表1。

2 安徽省農村土地綜合整治的SWOT分析

2.1 優勢（Strengths）

2.1.1 S1——實施經驗豐富

安徽省近十年來實施農村土地綜合整治經過三個階段的發展，取得了豐富的經驗，并結合國家出臺的相關政策進行了大膽創新，探索出一條值得借鑒和推廣的途徑。主要表現在：一是在整治內涵上從單一的補充耕地以實現耕地占補平衡為主的土地整理向綜合整治、整村推進以實現統籌城鄉發展拓展；二是在整治模式上從由政府單一投資向多元化投資演進；三是在保障機制上從部門推動向地方政府統籌實施轉變，目前已初步形成“政府主導、國土搭臺、部門合作、鄉鎮實施、農民參與”的工作機制[3]。

表1 安徽省農村土地綜合整治的發展歷程[4][5]

2.1.2 S2——群眾基礎堅實

自2008年以來，安徽省創新性地將土地整理、建設用地置換和新農村建設結合起來，實施整村推進，并通過建立群眾參與機制，使得群眾對土地整治工作有了更加深入地認識，很多沒有開展此項工作的農村村民都期盼通過推進整治來改善生活生產條件，促進鄉村發展。這些都成為今后繼續開展農村土地綜合整治堅實的群眾基礎。

2.1.3 S3——整治潛力巨大

據統計，目前安徽省農村居民點用地面積約100.27萬hm2，人均居民點用地約190m2，是城鎮人均建設用地的2.2倍，如果按照新農村建設人均上限標準120m2測算，比上限標準高出66%[4][5]。按照規劃，到2020年，通過農村土地綜合整治和建設用地置換，可新增耕地13.33萬hm2，可置換40多萬hm2建設用地指標。

2.2 劣勢（Weaknesses）

2.2.1 W1——目標缺乏綜合性

安徽省自開展農村土地綜合整治工作以來，普遍存在整治目標單一、缺乏綜合統籌兼顧的問題。主要體現在兩個方面：一是2006年以前主要是以增加耕地面積為首要目標；二是2006年以后，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤和建設用地置換，則以獲取城鎮建設用地指標為主要目標，難以從建設新農村的大局通盤考慮[6]。特別是缺乏對農民生產、生活及改善環境需求的統籌兼顧，以及對農村田、水、路、林、村用地的整體設計，尤其是在改善農村基礎設施、完善村級公共服務實施方面做不到統籌兼顧，使得在統籌城鄉發展、推進公共服務均等化中難以發揮其綜合性的作用。

2.2.2 W2——進展難以均衡

由于安徽省各地自然經濟條件差異較大，加上各地實施該項工作遇到的實際問題各不相同，導致農村土地綜合整治工作在安徽省內表現出很強的區域性和不平衡性[9]。主要表現在：一是安徽省各地地形地貌差異較大，整治潛力分布不平衡。皖北平原地區和江淮丘陵地區潛整治力較大，其中淮北、滁州的很多村莊戶均占地面積達數千平方米，沿江平原和皖南山區整治潛力相對較小。二是由于各地經濟發展水平差異極大，整治整村推進不平衡，或者是單一整治中低產農田，而村莊面貌依舊；或者是整治村莊了，村莊的面貌煥然一新，但農田面貌依舊。

2.2.3 W3——鄉村與城市難以實現等值化

安徽省近年來在農村土地綜合整治中，并沒有充分吸納城鄉等值化的理念[8]，很多地方在實施中過于追求耕地保有量、獲取建設用地指標等單一目標，而忽視了工業與農業、城市與鄉村應該形成良性互動的格局，導致在城鄉資源配置、公共服務、就業機會、生活質量等方面鄉村與城市難以實現等值化，鄉村居民很難享受到與城市居民同等的基本權益。

2.2.4 W4——拆舊建新補償標準低，宅基地財產權難以體現

土地是農民的命根子，房產是農民畢生血汗的結晶。農村土地綜合整治中的整村推進能否順利實施的關鍵環節是房屋拆遷安置補償。目前的拆遷補償標準低，農民普遍反映拆舊建新的經濟負擔較重，主要原因是：一方面由于整治中涉及的拆遷安置標準沒有政策依據，各地都自行制定。筆者曾對滁州市全椒縣的部分農村地區進行調研，該縣拆遷補助每平方米磚瓦平房為300多元，樓房結構為400多元，而購買新居則要650多元，每戶還需籌款3萬元以上。另一方面目前的拆遷補償主要考慮到房屋和地面附著物的價值，而由于現行法律法規規定的制約，農戶重要的資產——宅基地的資產價值未能充分體現，以及被置換為城鎮建設用地增值收益沒有得到體現，現行拆遷補償政策難以應對拆遷安置中的多樣化矛盾。

2.3 機遇 (Opportunities)

2.3.1 O 1——國家高度重視

2008年以來，我國各地農村土地綜合整治工作蓬勃開展，土地整治目標的多元化、多功能、內涵和效益的綜合性特點越來越鮮明，社會認知度也越來越高，已經成為各地促進城鎮化、工業化、農業現代化同步發展和實現城鄉統籌發展的重要平臺和抓手。黨中央、國務院也高度重視農村土地綜合整治工作，認為此項工作是“利民利鄉利城”的“惠民工程”[10]。2011年8月，胡錦濤在中共中央政治局第31次集體學習時強調，“要推進農村土地整治，加快農村土地整理復墾”。2012年3月，國務院批準頒布實施《全國土地整治規劃（2011—2015年）》[11]。2012年11月，黨的十八大報告明確提出，“要全面改善農村生產生活條件”，“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化”，可以預見未來國家將在推進城鄉一體化、實現鄉村與城市等值化發展上下大力氣，這也必將會促進農村土地綜合整治工作進入一個新的發展階段。

2.3.2 O 2——整村推進時機難得

從農村層面看，安徽省農村地區特別是江淮和皖北地區等農村土地綜合整治潛力大的地方正處在新一輪建房高峰期，農民建房意愿較強，現有住房又大多是第二代磚瓦房，拆建成本也較低。無論是從拉動內需來說，還是從建設新農村農民集中居住區來說，目前都是開展整村推進工作的大好時期。與此同時，安徽省正處在工業化、城市化加速發展期，城鎮工礦建設用地需求量逐年增大，建設用地指標緊張日益加劇。如果按照2020年安徽省城市化率達到55%來測算，全省共需新增建設用地24.01萬hm2，而在此期間，全省可用國家建設用地指標15.67萬hm2，缺口約在8.34萬hm2上下。期間如果通過實施整村推進，對居民點進行整理，可解決40多萬hm2建設用地指標，按照規劃，到2020年，可提供建設用地12萬hm2左右，基本能夠滿足城鎮工礦建設用地需求，也就突破了城鎮建設用地瓶頸，開辟出經濟發展的新空間[12]。

2.3.3 O 3——“生態文明”和“美好鄉村”建設全面推進

2012年11月，黨的十八大報告中明確提出“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”，“大力推進生態文明建設”，把建設生態文明提高到了關系民族發展的戰略高度。在此之前，2012年9月，安徽省委、省政府發布《關于全面推進美好鄉村建設的決定》。該《決定》指出要“按照培育中心村、整治自然村、提升特色村”的要求，全面推進美好鄉村建設”。《決定》提出到2020年，力爭全省80%以上的中心村達到美好鄉村建設要求，總體實現“生態宜居村莊美”、“興業富民生活美”、“文明和諧鄉風美”的“三美”目標1資料來自2012年9月18日《安徽日報》。。可見，隨著全國生態文明建設和安徽省“美好鄉村”建設地全面推進，為安徽省農村土地綜合整治工作的繼續推進帶來了難得的機遇。

2.4 挑戰（Threats）

2.4.1 T1——耕地保護形勢依然嚴峻

隨著皖江城市帶、合肥經濟圈和皖北城市群“一帶一圈一群”空間發展戰略的實施和推進，加之部分地區積極地融入“長三角”經濟圈，未來5到10年安徽省對建設用地的需求量很大，耕地保護的形勢依然嚴峻，形成了對安徽省農村土地綜合整治的巨大威脅。

2.4.2 T2——建設用地供需矛盾依舊突出

近年來，安徽省處于工業化、城鎮化加速發展的階段，促進社會經濟發展的各項工作都需要土地作為支撐。因此，可以預見在很長的一個時期內，安徽省的建設用地需求總量將處于一個較高的水平，僅僅依靠國家下達的建設用地指標遠遠不能滿足經濟社會發展對建設用地的需求。然而，安徽省的耕地保有量和基本農田保護指標是不可逾越的“紅線”，新增建設用地后備資源不足，導致了建設用地供需矛盾依舊十分突出，給今后開展農村土地綜合整治帶來了一定的壓力。

2.4.3 T3——法律法規等保障措施缺失

目前，我國有關農村土地綜合整治方面的法律法規很少，僅在《土地管理法》中有一些原則性的規定。另外，農村土地綜合整治的保障措施欠缺，很多

地方還沒有建立起與土地相對應的社會保障體系、相應的戶籍制度和就業制度。這樣廣大農戶就會對農村土地綜合整治工作帶來的各種不確定性因素和風險產生恐懼，以至大大降低農戶參加農村土地綜合整治工作的積極性，即便是參加了整治活動也會因為保障制度的缺失而引發很多社會問題，出現各種社會矛盾，影響到農村社會的穩定。

3 相關建議

3.1 出臺《安徽省土地整治管理辦法》

針對當前安徽省開展農村土地綜合整治工作中出現的制度建設滯后的問題，今后須在制度層面上加強建設，特別是在涉及利益、權益維護的重大問題必須要通過深化改革、制度創新予以保障，充分發揮出政策組合的制度集成創新作用[13][14]。首先，要進一步強化組織保障體制，加強“政府主導、國土搭臺、部門合作、公眾參與”的工作機制，落實土地整治的共同責任；其次，結合安徽省目前開展此項工作的實際情況，安徽省政府應該盡快制定推進農村土地綜合整治工作的管理辦法即《安徽省土地整治管理辦法》，對整治中涉及的整合政策、機制體制、目標任務、組織實施、監管驗收等作統一的規范，使整治工作由目前的運動式向常規化、制度化方向轉變；最后，盡快出臺安徽省農村集體建設用地流轉地方性法規，建立健全流轉后的農民土地財產性權益保障機制，從制度上明晰和維護好農民土地財產權益。

3.2 “分區+模式”相結合

3.2.1“城鎮工礦發展型+現代農業發展型”模式

該模式包括皖中區和沿江區，包括合肥市、滁州市、六安市、蕪湖市、馬鞍山市、銅陵市和安慶市七個市。該模式的重點：一是加大高標準基本農田和農田基礎設施建設力度，加強優質商品糧基地建設，加大土地整治科技投入，強化補充耕地的質量建設和管理，優化耕地多功能布局，促進都市型、現代型、多功能型現代化農業發展；二是對農業生產基礎較好或有特色農業發展潛力的城鎮密集發展區的城郊村、城市衛星城鎮的鄰近村及偏遠的自然村莊通過科學合理的村莊布局規劃引導，進行遷村并點、整村搬遷，大力推進“空心村”、“危舊房”改造，引導農村居民向中心村、集鎮、小城鎮集中，以完善農業生產條件、優化農業產業布局，完善農村基礎設施和公共服務設施，引導城鄉空間優化和農村空間重構[15]。

3.2.2“現代農業發展型+生態環境保護型”模式

該模式包括沿淮區和皖北區，包括蚌埠市、淮南市、阜陽市、淮北市、亳州市和宿州市六個市。該模式的重點：一是結合糧食主產區和優質商品糧生產基地建設, 大規模建設旱澇保收高標準基本農田，切實加大農用地整治力度，加強中低產田改造，提高農業綜合生產能力；二是加強淮河行蓄滯洪生態區治理，加快淮河流域平原洼地中低產田綜合治理，對原有的農田水利設施和灌區溝渠配套實施加固、更新改造，提高防洪除澇能力，以增強整治后的土地抵御自然災害的能力，推進高產、優質、高效的現代農業示范區建設，鞏固皖北地區糧食主產區地位；三是推進該區“空心村”和“危舊房”改造，加大農村閑置低效建設用地整治力度，挖掘農村建設用地利用潛力，進一步規范實施城鄉建設用地增減掛鉤試點和淮南、淮北及宿州煤礦廢棄地復墾利用，強化采煤塌陷區和中小流域生態環境綜合整治，促進礦區居民點生態重建和環境保護[16]。

3.2.3“生態環境保護型+現代農田保護型”模式

該模式主要是皖南區，包括池州市、宣城市和黃山市三個市。該區是安徽省重要的生態功能區。由于該區有自然保護區、水源涵養區等重要的生態功能區，加上該區域地形復雜，境內多以丘陵、崗地為主，農業生產以水稻、經濟作物為主，村落布局分散，農田水利交通基礎條件薄弱，該區域開展農村土地綜合整治不能簡單地大規模拆并村莊進行農村建設用地整理，重點應該是結合退耕還林、治理水土流失，對山間盆地和河谷平原實施綜合整治，重點解決農田灌溉和山洪災害問題，加強農田防護工程建設，改善區域生態環境[17]。

3.3 完善資金保障機制

開展農村土地綜合整治需要大量的資金，應該堅持以政府資金投入為主導，積極鼓勵社會資金的投入，形成多渠道籌集土地整治資金的機制，充分發揮資金的聚合效益，推進土地整治實施的市場化建設。按照現有政策，可以整合5個方面的資金，即：土地整理開發專項資金、城鄉建設用地增減掛鉤增值收益資金、各類涉農資金、社會資金、財稅和金融資金。這樣通過多渠道的資金整合，既能破解資金短缺問題，又可避免各部門重復建設，集中有限的財力辦大事、辦實事、辦好事。

3.4 切實保障農民土地財產權

土地產權定界和土地增值收益分配是有效推進農村土地綜合整治工作穩定有序開展的關鍵。首先，要堅持產權意識，加強土地整治中權屬管理。土地整治中涉及土地所有權、使用權、承包經營權等土地權利的調整，要打破原有的土地戶界、組界，在保證農民土地承包經營權基本穩定的前提下，公開、公平、公正地進行土地權屬調整并做好確權辦證工作，切實維護好農民的土地財產性權益。其次，針對建設用地置換中節余的農村建設用地指標，在優先保證農民住房建設、農村基礎設施和公共服務建設的前提下，要大膽創新農村集體建設用地上市流轉機制，探索農村土地房屋產權制度改革的途徑，構建省域內集體建設用地指標市場交易平臺，允許指標在全省范圍內有償調劑使用，可以借鑒重慶的“地票交易”模式，將置換后的指標通過市場手段體現農村土地資產化價值，最大可能的保護農民的財產權，提高農民的財產性收入。

[1]李艷.安徽省耕地資源變化預測與保護研究[D].合肥:安徽農業大學,2010.

[2]劉瑞,潘浩.世紀之交:安徽省土地整理回顧與展望[J].鄉鎮經濟,2004(9):37-38.

[3]嚴金明,夏方舟,李強.中國土地綜合整治戰略頂層設計[J].農業工程學報,2012,28(14):1-9.

[4]張慶軍.安徽省土地置換政策制定研究[J].安徽地質,2012(2):81-83.

[5]汪拓,吳曉光.“建設用地置換”的安徽試驗——專訪安徽省國土資源廳廳長張慶軍[J].中國經濟周刊,2009(19):48-49.

[6]管叔琪,倪皖莉.土地整治工作是新農村建設的重大戰略選擇[J].農村·農業·農民(A版),2010(1):22-23.

[7]劉彥隨.論中國城鄉等值化與新農村建設[C]//地理學核心問題與主線——中國地理學會2011年學術年會暨中國科學院新疆生態與地理研究所建所五十年慶典論文摘要集北京：中國地理學會,2011.

[8]LIU Yansui,LIU Yu,CHEN Yangfen,LONG Hualou. The process and driving forces of rural hollowing in China under rapid urbanization [J]. Journal of Geographical Sciences, 2010(6):876-888.

[9] 管叔琪.安徽省農村土地整治實踐、問題與對策[C].第十三屆中國科協年會第17分會場——城鄉一體化與“三農”創新發展研討會論文集（下）.北京：中國農學通報期刊社，2011.

[10]國瑞.農村土地利用新篇章——新時期農村土地綜合整治的歷史使命[J].中國土地,2011(3):1.

[11]賈文濤.土地整治有了新目標——《全國土地整治規劃（2011—2015年）》解讀[J].中國土地,2012(4):12-14.

[12]張曉磊.安徽省整村推進的土地整理模式研究[D].合肥：安徽農業大學,2011.

[13]楊建波,王莉,劉潤亞,等.我國農村土地綜合整治的發展態勢與重點研究領域[J].國土資源科技管理,2012,29(1):94-101.

[14]管叔琪.安徽省農村土地綜合整治實踐、問題與對策[J].中國農學通報,2011,27(9):163-166.

[15]劉彥隨,朱琳,李玉恒.轉型期農村土地綜合整治的基礎理論與模式探析[J].地理科學進展，2012,31(6):777-782.

[16]吳次芳,費羅成,葉艷妹.土地整治發展的理論視野、理性范式和戰略路徑[J].經濟地理,2011,31(10):1718-1722.

[17]劉彥隨.科學推進中國農村土地綜合整治戰略[J].中國土地科學,2011,25(4):3-8.