中國礦產資源收益體系的反思與重構

■ 魏敬淼/鄭皓輝/李顯冬

（中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088）

礦產資源收益體系與礦業(yè)稅費體系是有區(qū)別的，前者是從礦產資源國家所有者的角度出發(fā)，后者則是從國家利益的相對人——礦業(yè)企業(yè)的視角而言的。然而，二者又是緊密相連的，國家基于礦產資源所有權獲取的任何形式的收益必然形成礦業(yè)企業(yè)的稅費負擔。本文將立足于國家對礦產資源的所有者地位，反思已經建立的礦產資源收益體系，并尋求構建合乎自然規(guī)律和礦業(yè)經濟規(guī)律的礦產資源收益體系。

1 對于現(xiàn)行礦產資源收益體系的反思

為了有效調節(jié)國家與礦產資源使用者之間的經濟關系，實現(xiàn)各主體之間經濟利益的合理分配，我國建立了礦產資源有償使用制度。國家通過行政審批或市場方式出讓探礦權與采礦權，并對礦業(yè)權人在礦業(yè)權取得、持有、使用和轉讓四個環(huán)節(jié)中收取礦產資源補償費、資源稅、礦業(yè)權使用費和礦業(yè)權價款等礦業(yè)相關的特殊稅費和營業(yè)稅、增值稅、所得稅等一般稅費[1]。這其中，礦產資源補償費、資源稅是《礦產資源法》規(guī)定的國家礦產資源所有者經濟權益的實現(xiàn)形式。近年來，價款的內涵被擴大了，已演化成了第三種國家資源所有者利益的實現(xiàn)形式。由三種不同的收益形式共同體現(xiàn)國家礦產資源所有者的經濟利益，存在諸多問題，既影響了國家所有者的礦產資源經濟權益的充分實現(xiàn)，又影響了礦業(yè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

1.1 礦產資源補償費未能成為國家礦產資源所有權人的主要收益形式

現(xiàn)行法律規(guī)定，國家作為礦產資源的所有權人，通過在所有權上設立探礦權和采礦權這兩種用益物權，將礦產資源的使用權讓渡給了私主體，通過對私主體開發(fā)利用礦產資源所得收益的分享，作為讓渡使用權的對[2]。這種關系類似于“所有者與經營者訂立合同，在讓與資產占有權、使用權和處分權的同時，讓與部分收益權，保留部分收益權，從而與經營人按一定比例分享資產的利益。”[3]然而，在我國的礦業(yè)實踐中，礦產資源補償費并未起到其應有的作用，其制度本身存在著以下兩個主要問題。

1.1.1 礦產資源補償費的法律稱謂與其性質并不相符

通過對現(xiàn)有條文的解讀，可以看出現(xiàn)行的資源補償費本身已經超出了“礦產資源補償理論”所界定的范疇。國家征收礦產資源補償費的權利依據在于其礦產資源所有者的地位，即礦產資源補償費應當體現(xiàn)的是國家資源性資產的收益。這一收益從根本上看，體現(xiàn)的是馬克思主義地租理論中的“絕對地租”，其性質應當為財政法學意義上的“租（金）”，而非“費”。

1.1.2 礦產資源補償費征收率較低，不能充分體現(xiàn)礦產資源國家所有者的經濟權益

在《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》的附錄之中，按照計算費率的要求、礦產品的性質和重要程度，礦產資源補償費大體上歸納為了20個不同檔次的費率，礦產資源補償費平均費率僅為1.18%，在礦業(yè)企業(yè)所負擔的礦產資源稅費中，資源補償費所占比重很小，遠遠低于資源稅和其他如增值稅等普通稅種[4]。

1.2 資源稅與資源補償費發(fā)生重合，混淆了國家所有者權利與政治國家權力

在礦產資源的開發(fā)利用中，礦產資源的自然稟賦不同導致在投入同樣數量的勞動和資金的條件下，開采出的礦產品數量也存在著極大的差異。為了調節(jié)不同的開采主體收益上的差異，國家還要征收這種超額收益的一部分，這就是所謂的級差收益。基于這種理論，我國礦產資源稅費體系中，資源稅占據著非常重要的地位。但是，資源稅改革的趨勢在日益背離1984年開征資源稅調節(jié)級差收益的初衷。

1.2.1 現(xiàn)行資源稅具有普遍征收和調節(jié)級差的雙重功能

現(xiàn)行的資源稅是在1994年全國財稅體制改革中所確立的第二代資源稅。這次改革對資源稅從性質上進行了調整，其征收依據不再是企業(yè)的超額利潤，而是按照從量、普遍征收的原則，對所有的礦業(yè)企業(yè)進行征收而不論其盈利與否。自此，我國資源稅具有了普遍征收和調節(jié)級差的雙重功能，與資源補償費在性質上發(fā)生了一定的重合。這種重復征收所造成的最為直接的后果就是礦業(yè)企業(yè)承擔了不合理的高稅負，嚴重阻礙了礦業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

1.2.2 資源稅改革趨勢日益注重財政的需要，淡化調節(jié)級差收益的功能

2010年初，我國在新疆開始有了資源稅改革試點。原油和天然氣兩大資源稅率將由從量征收轉變?yōu)閺膬r計征，稅率提高到5%。從現(xiàn)實效果來看，資源稅改革為財政帶來了更為豐厚的收益。這種做法對平衡東西部發(fā)展和解決民族矛盾都有著積極的作用。然而，這也意味著，資源稅的功能已演化為主要關注財政的需要，與資源補償費的重合更趨嚴重。但是，資源稅是地方稅，不能體現(xiàn)礦產資源國家所有權。

1.3 價款異化，混淆了國家的資源資產權益與國家參與投資活動的資本權益

1.3.1 價款異化的根本原因在于礦產資源補償費過低

《礦產資源法》第五條明確規(guī)定：國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。礦業(yè)權有償取得主要通過探礦權、采礦權價款與探礦權、采礦權使用費來實現(xiàn)的。在國務院頒布的《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》中明確規(guī)定了探礦權和采礦權價款的含義和征收、計算的方法。探礦權、采礦權價款制度的設立原本屬于礦業(yè)權有償取得制度的范疇，目的在于彌補國家前期勘查礦產資源的投資支出，并獲得相應的投資收益，或者說是消去對方的利益。

然而，這一制度在地方政府規(guī)章層面被突破了。由于礦產資源補償費費率過低，一些地方意識到礦產資源的價值，在財政利益的驅使之下，分別采用了“資源價款”、“礦業(yè)權價款”等不同的名稱向礦業(yè)企業(yè)收取費用[5]，甚至對原本沒有國家投資的空白地也向礦業(yè)權人征收了標準不一的款項，這加重了礦業(yè)企業(yè)的負擔，并將影響礦業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1.3.2 價款異化也有制度自身的原因

“價款”一詞并非嚴格意義上的法律術語，不屬于財稅法學中稅、費、金三種基本收益形式中的任何一種。采用這種模糊性極強的名詞，直接導致這一收益的法律性質不明確，進而會造成征收主體和征收標準的混亂。由于“價款”一詞未能準確表達出自身的經濟性質，價款已被異化為礦產資源收益的一種形式，這帶來了礦產資源收益體系的混亂。

1.3.3 價款異化的實質是賣資源，不利于國家的長期效益

價款本應是國家作為勘查投資人探明了礦產地出讓礦業(yè)權時收取的費用，是對投資人前期投資的彌補與回報。但是，一些地方出于“資源財政”的目的，在探礦前先收價款，這不但背離價款制度的初衷，而且從根本上影響礦業(yè)的發(fā)展，是以犧牲國家的長期效益來換取當代政府的資源短期收益，得不償失。

由上文的分析可知，在我國，礦產資源所有者的經濟權益是由礦產資源補償費、資源稅與異化的價款三部分體現(xiàn)的，用三種收益形式調整礦產資源所有者與礦產資源利用者之間的經濟利益關系，出現(xiàn)了調整關系上的重合，如何協(xié)調、處理彼此之間的關系是理順我國礦產資源收益體系的關鍵所在。

2 我國礦產資源收益體系的重構

2.1 改變稱謂

變資源補償費為權利金，建立以權利金為中心的礦產資源收益體系。

“金”是能夠準確反映所有者權利的法律用詞，在國外，對依托礦產資源所有權而向開采出礦產品的主體收取的款項普遍使用“權利金”的概念，我國也應使用準確反映所收款項內涵的概念。故而，應當對《礦產資源法》進行修訂，用權利金替代礦產資源補償費。

目前，世界上主要的礦產資源國家大都建立了以權利金為中心的礦產資源收益體系。

2.1.1 權利金有利于實現(xiàn)政府應追求的最大多數人之最長遠利益

一般來說，政府發(fā)展礦業(yè)的目標包括：(1)使地方政府促進礦產資源勘查和開采所獲收入的現(xiàn)值最大化。(2)使環(huán)境損害和公司對其采礦活動所造成的損害的補償最小化。(3)促進礦業(yè)生產與地方經濟的前向和后向聯(lián)系。(4)關注礦山所在地民眾的社會和文化需求。在上述總體目標的框架內，各國政府還希望它們的稅制具有國際競爭力[7]。征收權利金之所以會成為世界礦業(yè)大國通行的做法，主要由于這一制度能夠最大限度地體現(xiàn)出政府取得礦產資源收益的目標。

2.1.2 權利金是與國家礦產資源收益目的最為相符的收益形式

2.1.2.1 權利金的征收成本相對較低，比較易于管理

權利金屬于礦產資源專業(yè)收益的范疇，通常由國家在專門立法中明確征收主體與權利金的費率，計算方法也相對簡單明了，其征收具有更高的透明性，操作起來也很簡單。

通常情況下，權利金由代表國家行使礦產資源所有者權益的專門部門來征收，代表國家行使礦產資源所有者的權利并取得以此為權源的經濟收益是各國礦業(yè)主管部門的一項基本職能。

2.1.2.2 權利金可確保國家在礦業(yè)開發(fā)中獲得穩(wěn)定不間斷的收益權利金的征收方式主要為兩種：從價征收與從量征收。這兩種方式使得權利金的征收與礦業(yè)企業(yè)的利潤并沒有直接的聯(lián)系。即使礦業(yè)企業(yè)沒有在相應的經濟活動中得到利潤，只要其從事了礦產資源的開發(fā)利用活動，就必須向國家繳納權利金。這使得權利金的取得有著更大的穩(wěn)定性和可預期性。即使是在礦業(yè)企業(yè)經營管理狀態(tài)不佳的情況下，政府依然可以得到一筆數目可觀的收益[8]。

2.1.3 權利金制度的缺陷可以加以完善

2.1.3.1 權利金制度本身存在著一定的缺陷

權利金制度的缺陷表現(xiàn)在以下三個方面：第一，除非進行特殊的設計，否則權利金對于價格變化和實現(xiàn)的利潤水平不敏感；第二，可能會通過改變公司開采方案、品位選擇和可回收儲量水平的形式扭曲效率高的經濟決策；第三，可能會打擊投資者對邊際礦山的投資積極性[7]。然而，這些缺陷都能夠在權利金制度架構內得以解決。

2.1.3.2 權利金制度最大的缺陷在于無法對企業(yè)的利潤做出及時的反映

對此，一些國家創(chuàng)制了新的權利金征收方法，通過將權利金與企業(yè)利潤相掛鉤，在一定程度上減輕了權利金制度的負面作用。《澳大利亞礦產與能源委員會（AM EC）權利金研究論文》就曾對應用于澳大利亞和新西蘭的六種主要權利金進行了評價，包括生產基礎型權利金、會計利潤權利金、資源租金權利金和實際上的權利金等。在此基礎上，澳大利亞對權利金的征收方式進行了改良，將權利金區(qū)分為從價權利金、專門權利金和以利潤為基礎的權利金，這三種權利金分別適用于不同的礦種[9]。權利金制度的變革日益體現(xiàn)對自然規(guī)律、礦業(yè)經濟特性的遵從。

2.1.3.3 權利金是世界范圍內比較成熟的礦產資源收益形式

權利金作為礦產資源特有的收益形式，已經在世界范圍內形成一套比較成熟的法律制度，用權利金制度替代我國現(xiàn)行的礦產資源補償費制度，能夠在我國礦產資源稅費征收體系的基礎概念和基本理論上正本清源，使其名符其實。進入21世紀，世界主要礦業(yè)國家頻繁調整礦業(yè)稅費，我們應當跟蹤世界主要國家權利金費率的變動情況，總結我國二十余年資源補償費征收的經驗教訓，科學確定權利金的類別與征收方式，重新確定費率，確立權利金在礦產資源收益體系中的核心地位，使其能夠最大限度地體現(xiàn)國家礦產資源所有者的經濟權益。

2.2 協(xié)調資源稅與權利金

資源稅在收入再分配中具有獨到功能，應充分發(fā)揮資源稅在礦產資源收益分配調解機制中的作用。

2.2.1 資源稅具有不可替代性，故應予保留

資源稅與替代資源補償費之后的權利金存在功能上的重合，最為理想的解決方案是取消現(xiàn)有的資源稅，只保留權利金這種普遍通行的礦產資源收益形式。同時，針對不同種類的礦產資源，設立不同種類的權利金并確立不同的征收標準。然而，想要成功地完善一項制度，必須要從原有立法和社會經濟實際出發(fā)。資源稅的存廢，一方面需要從礦產資源收益體系的角度進行審視；另一方面，還需要從現(xiàn)行的稅制結構予以評判。在我國目前由18種稅構成的稅制體系中，資源稅具有不可替代性，資源稅是我國僅有的環(huán)境稅種、綠色稅種；資源稅對于資源大省起著支撐地方財政的功能；對于資源豐富的民族自治地方，資源稅還具有獨到的政治意義[10]。在現(xiàn)有的利益格局之下，完全取消資源稅，以權利金取而代之，面臨著巨大的阻力，也與中國實際情況不符。

2.2.2 理順資源稅與權利金的法律內涵和定位

礦產資源收益制度是一個系統(tǒng)化的整體，各種收益形式之間應當實現(xiàn)協(xié)調配合。如果在未來的制度中明確規(guī)定權利金作為礦產資源國家所有權絕對地租的實現(xiàn)形式，那么資源稅就應該修改現(xiàn)有規(guī)定，重新調整其定位，將其與權利金重合的部分剝離掉，只保留其調節(jié)級差收益的功能。具體而言，需要將資源稅的征收對象加以限制，只對一部分利潤豐厚的礦產品進行征收。同時，也需要對現(xiàn)行的征收方式加以改革，由從量計征轉變?yōu)閺膬r計征或者以利潤為基礎進行征收，通過將資源稅與價格和利潤緊密聯(lián)系，提高其對市場變化的敏感度。通過這種改革，明確了權利金與資源稅各自的職能，理順二者的主次關系，才能從根本上消除礦產資源收益體系中存在的矛盾。

2.3 價款制度還原于礦產資源收益體系之外

限制地方政府的權力，將價款制度進行還原，將其排除在礦產資源收益體系之外。

2.3.1 地方政府確定礦產資源收益形式，缺乏法律依據

價款異化為礦產資源收益體系的一種形式，是地方政府行為造成的結果。然而，任何地方政府并不具有確定國家所有礦產資源收益形式與收費標準的權力，必須對地方政府的此種收費進行清理，并在《礦產資源法》修訂時明確規(guī)定礦產資源收益形式確定權的歸屬，這是維護礦產資源國家所有權所必須的。

2.3.2 對價款制度進行還原，理順礦產資源初次分配關系

價款制度的存在具有歷史局限性，是特定條件下出現(xiàn)的事實，今后國家如果不再投資于商業(yè)性礦產勘查工作，一段時間后，有國家投資的礦業(yè)權都出讓完了，價款也就沒有了。對于國家而言，收取的價款是既往投資的彌補與回報，體現(xiàn)的是國家的資本權益，與國家基于礦產資源的所有權追求的資產或是財產權益是不同的。將二者混淆，帶來了國家礦產資源收益體系的混亂，只有將價款回歸本位，才能理順礦產資源初次分配關系。

礦產資源勘查開采稅、費、金的征收與使用是兩個過程，我國對礦產收益的分配要向礦產資源所在地傾斜，這是國家的既定政策。稅、費、金調整后，其收益分配仍應執(zhí)行這一政策，以充分保障資源產地民眾的利益。

總之，礦產資源收益體系重構和礦產資源勘查開采稅、費、金征收的改革，是《礦產資源法》修改完善的重要內容。它關系到礦產資源國家所有者的經濟權益和長遠利益，關系到礦業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，關系到各利益主體的利益平衡。對這一重要法律制度的改革完善應遵循法定原則，通過修訂法律和行政法規(guī)來實現(xiàn)，任何部門和地方政府的規(guī)定要符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定。對礦產資源收益體系的重構必須符合礦產資源勘查開采的自然規(guī)律和經濟規(guī)律。

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[9]國土資源部地質勘查司.各國礦業(yè)法選編[M].北京:中國大地出版社,2005.

[10]楊萍,魏敬淼.稅法學原理[M].北京:中國政法大學出版社,2012.