從制度層面加強我國地下空間資源管理

■ 黃德林/袁 婧

（中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074）

1 我國地下空間開發利用現狀

地下空間主要指地表以下的建筑，比如地下商城、地下停車場、地鐵、礦井、地下軍事基地，穿海隧道等建筑空間。開發地下空間是21世紀結構工程的重要發展趨勢，就目前而言，開發城市地下空間可應用于交通設施、商業設施、地下車庫、市政管線設施、城市綜合防災建設、軍事工程、倉儲設施、高層建筑地下空間等8個領域。隨著我國城市化進程不斷向前推進，城市地下空間開發利用同步加快發展成為必然。地下空間的利用對改善地面環境起著重要作用，發展城市地下交通，不僅可以降低城市大氣污染，還能緩解地面主要街道人車擁堵的情況；建設城市地下市政管線設施公用隧道，將通信線路、供水供熱管、排污管等市政管線設施納入其中，既可以縮短路線還易于統一檢查和修理；發展城市地下公共休閑娛樂中心，可以緩解地面娛樂場所人滿為患的局面。在當前我國建設“兩型”社會的大背景下，充分利用地下空間已經逐漸成為我國城市空間發展不可逆轉的新趨勢。

近些年來，中國城市地下空間開發利用得到了很大發展，北京、上海、廣州、武漢、長沙等大城市在國內開發地下空間資源方面起步較早，已建成多個地下街道、地下商鋪、地下生活娛樂中心，以及湖底隧道、過江隧道、地下管網系統等。我國在1995年至今的十多年里，建成擁有地下軌道交通的城市從當年的2個增加到現在的16個，截至2012年12月，已開通地下軌道交通運營的城市有16個（不包含臺灣）：香港、北京、上海、廣州、深圳、重慶、成都、天津、蘇州、南京、西安、沈陽、大連、長春、佛山、武漢。目前，又有十多個城市獲準建設地鐵工程，即將擁有地下軌道交通（建設中）的城市有哈爾濱、青島、鄭州、合肥等。城市化進程的不斷加速發展正有力地推動著我國地下空間資源的開發利用同步加快，可以預計，今后的幾十年將是中國地下空間資源開發利用的高峰期。

2 從制度層面分析我國地下空間資源在管理中存在的問題

隨著我國經濟的持續發展，城市化進程的不斷加快，地下空間資源的開發利用也得到迅猛發展，多地的原有地下地質狀況被逐步改變，一些新的問題逐步顯現，如地下空間資源無序開發，進而造成地下空間資源的鋪張浪費。與此同時，一些管理制度層面存在的問題也日益引起人們的重視，例如：我國地下空間資源開發存在多項立法空白、地下空間權概念模糊不清、在地下空間資源開發前缺乏整體的開發戰略和全面規劃、在開發過程中缺乏明確具體的地下空間開發專門管理機構、多頭管理和無頭管理并存等，這些問題給我國地下空間資源的開發帶來了嚴重阻礙。下面主要從管理制度層面，具體分析一下我國城市地下空間開發利用管理中存在的一些問題。

2.1 地下空間開發管理立法缺失

2.1.1 立法存在多項空白

1997年12月1日住建部頒布了《城市地下空間開發利用管理規定》，這是我國關于城市地下空間資源規劃開發和管理利用的第一部法規性文件，它的頒布也標志著我國城市地下空間的開發利用管理正式步入法制化軌道。但是，關于如何合理利用地下空間資源、界定地下空間產權關系等方面的立法仍屬空白，與地下空間資源開發管理的有關內容主要分散在《建筑法》、《城市規劃法》、《道路交通法》、《土地管理法》以及《人民防空法》等一些單行法律中，缺乏一部直接的專門針對地下空間資源規劃開發和管理利用的綜合性法律規范，因此并未形成此方面系統完整的立法體系。關于地下空間資源的所有權、使用權、管理權缺乏明確法律界定，關于地下空間資源的規劃設計、建設標準、具體施工、監督管理等一系列問題缺乏明確具體的專項立法，這也在一定程度上影響了地下空間的發展。法律制度層面的規定已經明顯滯后于地下空間資源開發利用的發展實踐，無法滿足我國城市地下空間資源開發日益發展的需求。在當前我國地下空間資源開發利用迅猛發展的大背景下，制定一部系統權威的綜合性法律對我國地下空間資源開發進行制度化規范和合理化管理顯得尤為重要。

2.1.2 關于地下空間權的概念界定模糊

地下空間權應該包括地下空間資源的所有權、使用權和管理權，現有的法律規范對地下空間資源的所有權和使用權至今尚未有明確規定。現有的土地管理法只在相關條款中對土地資源的所有權和使用權做出規定，并沒有明確規定土地與地下空間以及地下空間資源的權利歸屬問題，這在一定程度上造成了地下空間資源在開發和管理中無法得到法律保障，其所用權和使用權界定模糊不清也經常帶來地下空間設施和地下建筑的使用權限糾紛。地下空間資源的各項權利界定模糊，沒有明確的法律規定，這也給實際工作中相關部門的管理帶來一定難度，影響了地下空間資源開發利用工作的效率和管理的合理有效性。

2.2 缺乏專門具體的地下空間資源開發管理機構

在我國，城市地下空間資源的開發管理是一項新興事業，城市地下空間資源在開發過程中缺乏長遠戰略規劃的主要原因就是因為管理機構的缺失。當前，各城市普遍缺乏一個明確擁有城市地下空間開發利用管理職能的專門機構，現有管理機構多數只是兼管其對應的相關工作領域，例如人防、交通、通訊和市政等部門，它們往往自成一體、各行其是，只對自己工作領域相關的地下空間資源進行管轄，對城市地下空間資源的開發利用缺乏長遠的整體規劃，并經常擅自采用一些缺乏遠見的短期行為——“建了再修，挖了再改”，造成城市地下空間的浪費，甚至導致千瘡百孔。而且，還導致了多頭管理與無頭管理并存，一方面，這些機構和部門之間分工界限不清，職能相互交叉，因而往往容易導致多頭領導、政出多門，缺乏相互間的溝通聯系和統一的工作協調，難以形成合力；另一方面，又有無頭管理的情況存在，對于城市地下空間資源，開發前缺乏明確的部門制定整體規劃，具體施工中缺乏具體的監督管理部門，發生事故后又沒有具體的部門負責等，都是實際中存在的無頭管理的情況。這些都導致了地下空間資源在開發利用管理時矛盾復雜、困難重重，難以發揮其最佳效益。

2.3 地下空間開發缺乏整體規劃和長遠戰略

城市地下空間開發利用是一項系統工程，既要考慮地表土地資源和地下空間資源之間相互協調，考慮環境和生態資源的可持續，又要考慮資源開發的可能性和必要性，以及財力、物力、技術能力的可能，是一項極具綜合性和決策性的工作。當前我國地下空間資源開發利用中存在很多問題的首要原因就是缺乏長遠的發展規劃和系統的發展戰略，各相關部門根據自己管轄領域的發展需要，擅自開發地下空間資源，缺乏遠見卓識，不顧整體規劃，難以形成城市建設的整體效益與效率，這樣既無益于城市交通擁堵、建設用地緊缺和生態環境污染等問題的解決，還會造成地下空間資源的破壞與浪費。比如，在城市建設中經常發生這樣的情況：己經建成的地下空間設施，由于地下管線的不合理設置而不得不改道，這樣既增加了建設成本也浪費了人力物力。

3 從制度層面加強我國地下空間資源管理的建議

3.1 建立健全地下空間資源開發管理的法律體系

地下空間資源作為一種新型的國土資源，和許多其他自然資源一樣，具有不可再生性，十分寶貴，需要通過法律形式來保障和規范其開發利用管理的合理有序，避免因無序開發而造成地下空間資源的破壞和浪費。且地下空間的開發具有不可逆轉性，地下空間資源一但被開發，其地層結構和地質特征將無法恢復到最初原始狀態，這也決定了地下空間資源開發利用的嚴肅性。要合理有序開發我國城市地下空間資源，首先需要建立健全具有中國特色的地下空間資源開發利用法律法規體系，通過立法對地下空間資源進行科學、合理的統一規劃和綜合利用，同時借鑒西方發達國家在城市建設中對地下空間管理的法律規定，并對國內現有的與城市地下空間資源開發利用相關的單行法、地方性法規及條例進行補充和完善，從立法層面加強我國地下空間資源的合理開發利用。

3.1.1 從法律上明確地下空間權

地下空間權既包括地下空間的所有權，也包括地下空間使用權。在對地下空間權的界定問題上，可以在法律釋義或地方法規中，明確表示地下空間也屬于一種不可再生資源，闡明地表以下的土地空間資源為國家所有，對于土地所有者來說，僅擁有地表以下一定深度的空間，其余深度的地下空間資源為國家所有，受國家支配使用，在此所有權的基礎上，再針對地下空間資源的使用權做出相關明確的法律界定。中國實行土地公有制制度，通過法律明確國家對地下空間資源的所有權和使用權，即可從法律高度保證在地下空間領域的公共利益及國家利益免受侵害。

3.1.2 建立地下空間開發管理的專門法律

鑒于我國目前缺乏一部直接專門針對地下空間資源開發利用管理的綜合性法律文件，對地下空間資源的各項權利界定模糊不清，以及地下空間資源在規劃設計、建設評估、實際施工、管理監督等諸多方面都基本上處于無法可依的狀態，目前，首要的是建立一部符合我國國情的地下空間資源開發利用的權威的綜合性專項法律，并通過它來規范和解決當前我國地下空間資源在開發中所遇到的各類實際問題，合理有序、綜合高效地開發利用地下空間，滿足城市現代化建設發展的需要。

3.1.3 完善地方地下空間資源開發管理的法規體系

各個城市的發展規劃受各自的地理位置、地域文化和現有發展情況等因素的影響，具有一定的特殊性。在對城市地下空間資源進行開發管理的過程中，除了需要制定符合我國國情的綜合性地下空間資源開發管理的法律規范外，還要考慮各個地方城市建設的實際情況以及地質環境、地域文化等因素，對各地方的相關性法規進行具體補充，完善地下空間資源開發管理的地方性法規體系。地方城市可以根據各地具體實際情況，在符合我國相關法律規定的前提下，針對實踐中遇到的問題，制定相關具體的地方性法規，如對地下鐵路、地下停車庫、地下電力設施，以及下水道等地下設施在規劃、設計、施工等方面的地方性法規，并不斷加以補充和完善，推動我國地下空間資源開發利用相關法律法規的建設。

3.2 建立地下空間開發專門管理機構

面對我國當前城市地下空間資源開發利用迅速發展的現狀，應該加快建立一個直接針對地下空間資源開發利用專門管理機構，結合各地發展和建設實際情況，對地下空間資源的開發利用進行統一全面的規劃，并在該機構內明確各個職能部門和下屬機構（單位）的管轄范圍和執法力度，針對各個地下空間的分支領域（如地下軌道交通、地下停車庫、地下商城、地下倉庫、管線設施、人民防空等）進行具體明確的管理，對相關違法情況進行相應處罰。這樣既避免了先前各機構和部門之間職能交叉、政出多門的情況，也不會再出現無人管理的問題，在同一個專門管理部門的上級領導下，各個下屬職能部門（單位）之間溝通聯系、信息共享，對城市地下空間資源的開發利用進行統一規劃和協調管理，對地下空間資源進行合理有序的開發。

3.3 加強對地下空間資源開發利用的全面整體規劃

地下空間資源是不可再生的寶貴資源，地下空間資源的的開發利用應該進行整體長遠規劃和合理有序開發，其設計規劃、施工建設和管理監督都應該建立相應的規章制度，加以統一化、制度化、規范化管理。通過對城市地下空間資源的總量、需求量、已開發量以及保留待開發量等數值進行綜合研究分析，結合地方發展特色，制定綜合的城市長遠發展規劃，對城市地下空間資源的各部分進行合理統一的布局和安排，使其相互間有機聯系，各得其所。各城市根據自身建設特點，因地制宜，開發利用地下空間資源來建設有利于城市健康可持續發展的各種市政基礎設施，如地下管線設施、地下商業區、地下交通、地下防空、地下能源儲存設施、污水處理設施等，堅持全面規劃，遠近兼顧，在對城市地下空間開發利用時既要腳踏實地又要有遠見卓識，以保持總體規劃布局在時間和空間上的連續性和發展彈性。同時，對己開發利用的地下空間可以進行改造利用，以符合城市建設的統一規劃管理；對于城市重點地段的地下空間開發應考慮到將來水平和垂直方向改造與擴建的需要，預留接建的可能。

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