中國廢紙回收利用行業發展路徑及政策探討

潘永剛，唐艷菊

（中國再生資源回收利用協會，北京100052）

1 2012年廢紙回收利用規模

自1997年以來，中國已成為紙產品生產和消費大國，2009年中國紙產量第一次超過美國，成為全球最大的紙產品生產國家。可以預見未來5—10年內，中國紙產品及原料的消費量仍然會處于高位，在全球市場中占有重要地位。

2012年我國國內廢紙回收率由2003年的30.6%提高到44.5%，廢紙回收量增加到4 473萬t，10年間增長了2倍。國內廢紙漿的利用率10年間由2003年的56%提高到2012年的73%，廢紙漿的利用已成為支撐我國紙產品產量增長的重要因素。

我國的廢紙需求是由國內和國外兩個供給來滿足的，兩個市場份額相當，缺一不可。根據海關總署的統計數字，2012年中國進口廢紙達3 007萬t，占到消耗廢紙總量的40%。美國、歐盟、日本仍然是我國廢紙的主要進口國。

然而我國廢紙原料是否真的供給不足呢？從我國紙產品結構來看，除生活廢紙、特種紙、部分包裝用紙不可回收外，其余紙種消費后所產生的廢紙都是可回收的，約占全部紙產品的83%～85%。而目前全國廢紙平均回收率僅為44.5%，說明并不是我國沒有足夠的廢紙原料，而是回收渠道還不健全，相關制度有待完善，廢紙回收率存在很大的提升空間。

2 廢紙回收利用行業存在問題

2.1 回收行業進入門檻低，秩序混亂

2000年以后，我國取消了再生資源回收的準入審批，使再生資源行業進入門檻為零。由此，再生資源的回收特別是廢紙行業步入了高速發展、無序發展的時期，隨之帶來的市場監管問題也日益凸顯。

現存的廢紙打包廠多為個體經營，大部分是年產量不足幾百噸的小微打包廠，還有視行情進入的投機者。這些打包廠多分布在遠郊或農村，土地性質不明，隨意設廠，作坊式生產，造成了土地資源和物流成本的巨大浪費，同時也導致行業回收利用率長期處于較低水平，環境污染和火災事件頻發。

為了追逐利益，小微打包廠采取向廢紙中摻雜、摻水等手段降低成本，與正規回收企業競爭市場，加上造紙企業質檢環節不透明，正規回收企業在不公平競爭中失利，不得不縮小經營規模或停產轉而經營其他品種，造成國內廢紙質量越來越差，造紙廠為了滿足高質量廢紙需求，只能長期依靠進口廢紙。

2.2 廢紙回收體系有待進一步完善

目前國內從事廢紙回收和打包的企業是不需要審批的，市場化程度較高。社區回收點和小型回收商的從業人員一般是個體經營者，打包廠多以家庭經營為主，規模較小，年回收量一般在1萬t以下，廣泛存在各個城市郊區。少數大中型的回收公司采取網絡經營和連鎖經營模式，在一個區域內開設幾家或十幾家連鎖打包廠。很多大型造紙企業也設有自己專門的廢紙回收公司和打包廠。

根據商務部目前回收體系的建設思路，提倡龍頭企業在區域內發揮資源整合的作用，規范管理一級回收站點，控制廢品流向，保證廢品質量和環境保護，最終通過龍頭企業統一銷售。這種模式是清晰合理的，但實際執行中，由于龍頭企業的運輸、車輛、場地、人員、稅收等經營成本過高，廢紙貿易的利潤微薄，大企業沒有優勢與個體經營者競爭，而多數個體經營者沒有正規注冊，游走在法規之外，以極低的成本搶奪了大部分資源。

2.3 稅負過重和稅收政策不均衡導致行業發展畸形

自2011年，國家對再生資源回收行業實行“全額征收，只征不退”的稅收政策以后，回收企業稅負為17%，極大地加重了回收和造紙企業的負擔。廢紙回收行業的平均利潤率不足5%，甚至更低，如此高的稅負讓企業舉步維艱，很多大型綜合類回收企業不得不轉而經營其他業務，行業陷入大企業缺位的不合理格局。同時，國家稅收優惠的取消，一些省市為扶持再生資源行業出臺了地方稅收優惠政策，使沒有優惠地區的回收商紛紛將銷售業務轉移，市場陷入混亂競爭狀態。

2.4 行業缺乏統一的質量標準，交易成本過高。

國內現有的廢紙標準還都停留在分類標準制定的準備階段，并沒有得到推廣和執行。已經制定的標準也存在著回收和利用環節標準不統一，概念不一致，不符合實際業務需求等問題，不僅帶來了高昂的交易成本，也無法滿足造紙企業的用料需求，導致中國廢紙行業缺乏整體競爭力。

中國再生資源回收利用協會聯合了一批大型造紙廠和回收企業，牽頭起草了《廢紙分類等級檢測規范》，結合回收情況和利用要求，把打包廢紙分成8類25個等級，相信這個標準將在一定程度上緩解買賣雙方在質檢方面的矛盾，并為廢紙電子商務和供應鏈金融等業務提供了可能。下一步還將進一步健全廢紙的標準體系，包括包裝標準、設備標準、場地建設標準等，規范企業的經營行為，提高行業的進入門檻。

3 廢紙回收利用行業發展路徑探討

3.1 抓住產業鏈條關鍵環節，形成有機回收網絡。

按照廢紙來源和流向，國內廢紙主要有3條回收渠道，分別是社區居民、商店寫字樓和工廠。其中社區居民回收一般經過社區回收商、中間商、打包廠3個環節后再到紙廠，商店寫字樓也要經過中間商、打包廠2個環節才能到紙廠，工廠產廢一般直接到廢紙打包廠或者直接運往造紙廠，由此可見打包廠在整個供應鏈中至關重要。由打包廠可向前延伸建立回收渠道，也可向后延伸建立銷售渠道。擁有打包廠的回收企業能夠以打包為核心，通過各個環節的資金利益鏈建立起緊密的回收網絡，整合回收商和回收站點資源，真正控制住貨物的流向和質量。因此要通過產業政策導向，鼓勵有實力的回收企業從事打包廠經營，并整合前端回收商和回收站，形成有機的回收網絡。

3.2 提高行業進入成本，加快企業整合，促進集約化發展

再生資源回收利用行業不同于普通的流通業和加工業，它兼具重要的社會公共性。不設置行業門檻，就無法對從業者進行監管，不可避免地在節約資源的同時造成土地、水等資源的浪費和環境的二次污染。提高行業進入成本就要在經營資質、企業綜合實力、投資規模、經營規模、建設標準等方面對從業者進行規范。主要做法是對打包廠實行規模和管理準入，對回收商實行注冊審批準入，按照地方產廢量和城市規模，規劃打包廠和回收站點數量。

3.3 推行統一標準，提高廢紙質量，降低交易成本

利用政策和市場兩個導向，促使回收企業和造紙企業推行統一的產品標準，這需要政府、行業協會、企業、交易平臺聯動才能實現。通過大型廢紙供應商的聯合和第三方交易平臺的介入，以統一的質量標準和統一的定價機制向紙廠供貨，標準的推行才能實現。因此標準的推行需要兩個聯合，一個是大型廢紙供應商的聯合，一個是廢紙供應商和造紙廠的聯合，買賣雙方對質量統一的必要性要達成共識。

3.4 引入新的交易模式和交易平臺，提高廢紙行業競爭力

當前行業在艱苦的經濟環境中掙扎求存，為了行業能夠持續發展，不僅要求外部環境的支持，也需要行業內部求變。市場已初現的新模式主要有三類：物流交易中心、交易所、電子商務交易平臺。

物流交易中心是區域性的大型廢紙物流基地，可以解決內陸地區物流成本和紙廠庫存壓力較大的問題，為紙廠采購穩定優質的廢紙提供了可能。交易所是將標準化的廢紙通過第三方平臺交易，為廢紙經營企業提供套期保值和供應鏈金融等服務，避免信息不對稱，減少同業不當競爭。廢紙電子商務則是介于交易所和物流交易中心之間的一種交易形式，它能促進廢紙在全國范圍內的交易，平衡南北市場價格，促進產品質量統一。通過電子商務平臺，可引入金融、物流平臺為企業提供全面的服務。目前國內3種新型的交易模式都已初現雛形。

4 政策建議

4.1 完善法律體系建設

通過學習、借鑒發達國家的成功經驗，明確企業、個人在廢紙回收利用各個環節的責任和義務，對違反規定的企業和個人給予懲罰。注重發揮政府、學校等機關事業單位的帶動作用，率先在這些系統建立起回收體系，多收好紙，減少中間流通環節。居民回收體系建設應與垃圾分類工作相輔相成，一方面做好宣傳教育，更重要的是做好監管和收運工作，讓垃圾分類有意義、有效果。

4.2 制定平衡、合理的稅收扶持政策

節能環保產業已提升至國家戰略性新興產業高度，造紙工業利用廢紙再生造紙，是減少木材用量、保護環境、實現低碳經濟的有效手段之一。每回收利用1 t廢紙，可節約 3 m3木材、1.2 t標準煤，節電 600 kW·h，節水100 t，并減少75%空氣污染和35%水污染。在歐美日等國家，為了鼓勵生產企業多用廢紙少用原木，實行廢紙利用無償回收政策，同時由產廢者支付相應的回收補貼。建議國家有關政府主管部門能出臺相關稅收政策給予規范企業稅收優惠，以平衡不同地區稅負對行業造成的不良影響。

4.3 扶持龍頭企業，加強回收體系建設

通過產業政策的導向作用，逐步培育一批規模大、經濟效益好、自主研發能力強、技術設備先進的大型龍頭企業，形成龍頭企業跨區域發展，大企業和中小企業分工協作的模式，提高廢紙回收利用行業的組織化程度。鼓勵大型龍頭企業利用資金、技術、管理優勢，發揮骨干企業作用，快速提升傳統工藝；按市場規律，收編個體經營戶，充分利用拾荒人員、社區居民等多方力量，形成穩定、高效和經濟的回收體系。