2012年中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與2013年展望

國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所 藍(lán)海濤

2012年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展受宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮影響較小，增長(zhǎng)依然平穩(wěn)。在國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技支撐等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策扶持下，又遇氣象條件總體好于往年，中國(guó)農(nóng)業(yè)獲得豐收。同時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展又面臨新情況和新問(wèn)題，亟需采取新措施應(yīng)對(duì)。

2012年中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)

（一）農(nóng)業(yè)逆勢(shì)增長(zhǎng)較快，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體增速差距縮小

2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速放緩，但農(nóng)業(yè)依然保持較高增速。2012年前三季度中國(guó)農(nóng)業(yè)增加值為33088.0億元，同比實(shí)際增長(zhǎng)4.2%，增幅同比增加0.4個(gè)百分點(diǎn)，是2009年以來(lái)同期最高值，僅比同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速低3.5個(gè)百分點(diǎn)，出現(xiàn)了2006年以來(lái)農(nóng)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速差距縮小到4個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的態(tài)勢(shì)，比2006～2011年的平均差距縮小近一半。

（二）糧食實(shí)現(xiàn) “九連增”，經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量增減不一

1.早稻、夏糧與秋糧全面增產(chǎn)，全年糧食產(chǎn)量再創(chuàng)歷史紀(jì)錄。2012年全國(guó)糧食總產(chǎn)量58957萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)3.2%。其中，早稻、夏糧和秋糧產(chǎn)量分別為3329.0萬(wàn)噸、12995.4萬(wàn)噸和42632.6萬(wàn)噸，同比分別增加1.6%、2.9%和3.4%。

2.棉花明顯減產(chǎn)，油料有望增產(chǎn)、糖料顯著增產(chǎn)。據(jù)國(guó)家棉花市場(chǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)2012年10月20日至11月1日的產(chǎn)量調(diào)查，2012年全國(guó)棉花種植面積同比減少9.6%，單產(chǎn)同比增長(zhǎng)2.5%，總產(chǎn)699.2萬(wàn)噸，較上年下降7.4%。

受油料市場(chǎng)價(jià)格上漲和油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)穩(wěn)定種植收益等因素影響，根據(jù)近幾年趨勢(shì)和2012年播種面積增加、氣候正常等綜合因素，預(yù)計(jì)2012年油料將小幅增產(chǎn)，增幅2.0%左右，產(chǎn)量估計(jì)在3370萬(wàn)噸左右。2012年全國(guó)糖料播種面積2853.5萬(wàn)畝，2012/13年制糖期預(yù)計(jì)收購(gòu)糖料11758萬(wàn)噸，產(chǎn)糖1400萬(wàn)噸，同比分別增加5.0%、17.5%和16.7%。

（三）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格先漲后跌，部分蔬菜和雞蛋價(jià)格波動(dòng)加大

1.農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上半年漲、下半年降，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)比工業(yè)品滯后半年左右。2012年1月～11月，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)價(jià)格上半年呈上漲趨勢(shì)，下半年除8月份外，基本呈跌勢(shì)或持平，總體呈上漲態(tài)勢(shì)，平均漲幅4.0%。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格總體呈反向變化，但下半年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢(shì)也趨向工業(yè)品價(jià)格的跌勢(shì)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌趨勢(shì)滯后于工業(yè)品價(jià)格半年左右。可見(jiàn)，宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮先主要影響敏感度高的工業(yè)品價(jià)格，對(duì)需求變動(dòng)較慢、敏感度較低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格影響較緩，經(jīng)過(guò)半年左右的滯后期，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢(shì)才受到宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮的影響。

2.谷物和大豆價(jià)格上漲、棉花價(jià)格大跌，大豆價(jià)格波動(dòng)幅度大增。2012年1月～11月谷物和大豆價(jià)格上漲。其中，早秈稻價(jià)格漲幅最高，同比上漲12.1%；其次為大豆和玉米，分別上漲10.5%和5.6%；粳稻和小麥價(jià)格漲幅較小。2012年1月～11月棉花價(jià)格同比下降19.2%，降幅大。2012年1月～11月，反映波動(dòng)程度的混合麥、早秈稻、粳稻、玉米和大豆收購(gòu)價(jià)的平均變異系數(shù)同比分別增長(zhǎng)71.8%、-81.8%、48.5%、-50.2%和 205.9%；1月～11月棉花收購(gòu)價(jià)變異系數(shù)同比增長(zhǎng)-77.2%。可見(jiàn)，早秈稻、玉米和棉花價(jià)格波動(dòng)明顯下降，小麥和粳稻價(jià)格波動(dòng)明顯增大，大豆價(jià)格波動(dòng)則大幅飆升。

3.多數(shù)肉類和牛奶價(jià)格上漲、波動(dòng)減弱，雞蛋價(jià)格略降、波動(dòng)大幅增加。2012年1月～11月主要肉類和牛奶價(jià)格均上漲，其中，牛奶、牛肉和羊肉價(jià)格大幅上漲，同比漲幅超過(guò)20個(gè)百分點(diǎn)；豬肉價(jià)格略降1.1%。但雞蛋價(jià)格下降，降幅為6.2%。從變異系數(shù)看，除了雞蛋和牛肉價(jià)格波動(dòng)大幅超過(guò)去年同期外，豬肉、羊肉、雞肉、魚(yú)肉和牛奶等其他產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)程度均明顯下降。主要肉類和牛奶價(jià)格穩(wěn)步上漲，主要是生產(chǎn)這類產(chǎn)品的飼料和勞動(dòng)力成本上升推動(dòng)的結(jié)果，表明這類產(chǎn)品的生產(chǎn)效率已到極限，對(duì)成本上升難以消化吸收，主要通過(guò)終端產(chǎn)品漲價(jià)化解成本上升壓力。雞蛋價(jià)格漲少跌多，說(shuō)明蛋雞產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率較高，能化解成本上升的部分壓力，但空間非常有限，今后將主要通過(guò)漲價(jià)應(yīng)對(duì)飼養(yǎng)成本上升的挑戰(zhàn)。

4.蔬菜價(jià)格總體上漲、波動(dòng)加劇，土豆價(jià)格下跌、波動(dòng)減弱。2012年1月～11月，全國(guó)居民消費(fèi)鮮菜價(jià)格指數(shù)為116.0，蔬菜價(jià)格同比上漲16.0%；大白菜、蘿卜、西紅柿、青椒同比漲幅均在15%～20%，豆角略漲3.4%，只有土豆價(jià)格同比下降9.1%。從反映價(jià)格波動(dòng)的變異系數(shù)看，2012年1月～11月全國(guó)各月鮮菜價(jià)格指數(shù)的變異系數(shù)為8.3%，同比增加24.7%；蘿卜、西紅柿、豆角和青椒價(jià)格波動(dòng)比上年同期顯著增大，大白菜價(jià)格波動(dòng)略增，土豆價(jià)格波動(dòng)大幅度下降。因此，蔬菜價(jià)格整體上漲、波動(dòng)加劇，不僅表明蔬菜產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制有待健全，而且勞動(dòng)密集型的蔬菜產(chǎn)業(yè)目前的生產(chǎn)方式化解成本上升的空間不足，主要通過(guò)漲價(jià)轉(zhuǎn)移成本，中國(guó)總體上將逐步邁入高菜價(jià)時(shí)代。

（四）農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差加速擴(kuò)大，谷物類糧食和棉花進(jìn)口猛增

1.農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增長(zhǎng)快于出口，貿(mào)易逆差迅速擴(kuò)大。2012年1月～11月，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口額560.4億美元，進(jìn)口額1005.7億美元，貿(mào)易逆差445.3億美元，同比分別增長(zhǎng) 4.2%、20.9%和 51.2%。從 2007年到 2012年的1月～11月，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差除了國(guó)際金融危機(jī)嚴(yán)重的2009年同比縮小之外，逐年呈快速上升趨勢(shì)，從40.5億美元飆升到445.3億美元，年均增長(zhǎng)61.5%，表明中國(guó)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的依賴日益加深。

2.谷物類糧食和棉花凈進(jìn)口猛增，進(jìn)口沖擊顯現(xiàn)。2012年1月～11月，進(jìn)口谷物及谷物粉1343.0萬(wàn)噸，同比猛增2.0倍。2012年1月～11月稻谷和大米、小麥、玉米進(jìn)口分別為214.9萬(wàn)噸、369.4萬(wàn)噸和494.1萬(wàn)噸，同比猛增3.0倍、2.6倍和3.2倍，分別占進(jìn)口配額的40.4%、38.3%和68.6%，合計(jì)進(jìn)口量1078.4萬(wàn)噸，占谷物類糧食關(guān)稅配額 （2215.6萬(wàn)噸）的48.7%。2012年1月～11月，谷物及谷物粉凈進(jìn)口1275.0萬(wàn)噸，同比猛增2.8倍；其中，稻谷和大米、小麥、玉米凈進(jìn)口分別為189.0萬(wàn)噸、369.4萬(wàn)噸、489.2萬(wàn)噸，同比猛增23.2倍、2.6倍和3.7倍。特別是越南等國(guó)秈米2012年通過(guò)海關(guān)和走私大量出口中國(guó)，壓低了南方秈米價(jià)格，局部出現(xiàn)了 “稻強(qiáng)米弱”現(xiàn)象。2012年1月～11月我國(guó)凈進(jìn)口棉花460.4萬(wàn)噸，同比增加80.9%，相當(dāng)于全年產(chǎn)量的65.9%，占全年需求量的40%。大量?jī)暨M(jìn)口棉花對(duì)國(guó)產(chǎn)棉花市場(chǎng)價(jià)格形成巨大壓力，迫使政府大量收儲(chǔ)國(guó)產(chǎn)棉花以穩(wěn)定價(jià)格，否則棉花價(jià)格將持續(xù)下跌。

2013年中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)展望

（一）農(nóng)業(yè)將保持平穩(wěn)增長(zhǎng)趨勢(shì)

2006～2011年，中國(guó)農(nóng)業(yè)增加值實(shí)際增速平均4.5%，最高為2008年5.4%，最低為2007年3.7%，極差只有1.7個(gè)百分點(diǎn)，比同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的極差少2/3；農(nóng)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2006年的11.1%緩降到2011年的10.1%，平均每年下降0.2個(gè)百分點(diǎn)，降幅趨緩。可見(jiàn)，不論國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快慢，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)相對(duì)平穩(wěn)；即使遭受2008年以來(lái)歷史上非常嚴(yán)重的國(guó)際金融危機(jī)沖擊，農(nóng)業(yè)仍保持4%以上的增長(zhǎng)率。主要原因在于農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，一般受宏觀經(jīng)濟(jì)冷熱的影響較小，而農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力抵御極端天氣等自然災(zāi)害沖擊已有一定基礎(chǔ)，因此，農(nóng)業(yè)大多能保持平穩(wěn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，今后幾年中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率大多將保持在4%上下。2013年中國(guó)面臨國(guó)際經(jīng)濟(jì)不確定性強(qiáng)、政府換屆、周邊國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜等多種因素影響，考慮到新一屆政府剛組建，一般會(huì)延續(xù)以往支持 “三農(nóng)”發(fā)展的方針和優(yōu)惠政策，全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生特大自然災(zāi)害的可能性較小，美國(guó)等農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)連續(xù)發(fā)生特大自然災(zāi)害的可能性也很低，國(guó)內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲幅可能趨穩(wěn)甚至下降，農(nóng)業(yè)增速可能會(huì)低于2012年，預(yù)計(jì)2013年中國(guó)農(nóng)業(yè)增加值實(shí)際增長(zhǎng)4.4%，農(nóng)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重9.8%。

（二）糧食產(chǎn)量將穩(wěn)中略增

多年來(lái)的實(shí)踐證明，中國(guó)糧食產(chǎn)量主要取決于政策、氣候和科技三大因素，而年度之間的科技因素相對(duì)穩(wěn)定，政策和氣候是影響年度產(chǎn)量的關(guān)鍵因素。2004年以來(lái)，中國(guó)糧食產(chǎn)量逐年遞增，到2012年實(shí)現(xiàn) “九連增”，糧食今后幾年連續(xù)增產(chǎn)的空間越來(lái)越小。一方面，糧食連年增產(chǎn)已成為這屆政府的慣性政策方略，2013年新一屆政府特別是中央政府剛組建，一般不會(huì)立刻大幅調(diào)整上一屆政府的糧食支持政策，延續(xù)以往支持政策的可能性大，甚至?xí)^續(xù)加大糧食生產(chǎn)扶持政策。2012年入冬以來(lái)，全國(guó)雨雪充分，氣溫寒冷，利于減少2013年病蟲(chóng)害、冬小麥越冬和春播。另一方面，當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下政府強(qiáng)力推動(dòng)糧食連年增長(zhǎng)的必要性認(rèn)識(shí)開(kāi)始出現(xiàn)分歧，隨著社會(huì)公眾對(duì)中儲(chǔ)糧臨時(shí)收儲(chǔ)庫(kù)存上升、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的憂慮加深，2013年以糧價(jià)穩(wěn)物價(jià)的壓力減輕，社會(huì)各界對(duì)糧食繼續(xù)增產(chǎn)的期望進(jìn)一步減弱。加之，2012年小麥、稻谷庫(kù)存充裕，價(jià)格漲幅不大；玉米深加工需求受經(jīng)濟(jì)緊縮影響而減弱，飼料需求增長(zhǎng)平穩(wěn)，國(guó)際漲價(jià)傳導(dǎo)效應(yīng)已釋放，秋冬季新玉米大量上市后價(jià)格開(kāi)始下降，政府發(fā)布了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2013年農(nóng)民擴(kuò)大糧食種植面積動(dòng)力有限。綜合考慮多種因素，預(yù)計(jì)2013年糧食產(chǎn)量將達(dá)到5.95億噸左右，略增1.0%。

（三）棉花產(chǎn)量可能穩(wěn)中略降

棉花產(chǎn)量受國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格影響大，波動(dòng)性強(qiáng)。1990年以來(lái)，中國(guó)棉花產(chǎn)量波動(dòng)多為 “兩增兩減”或 “一增一減”特征，只有2007年達(dá)到歷史最高產(chǎn)量后出現(xiàn)過(guò) “三連減”，但到2011年則轉(zhuǎn)增。據(jù)國(guó)際棉花咨詢委員會(huì)預(yù)測(cè)，到2013年7月底，全球棉花庫(kù)存會(huì)占到消費(fèi)量的61%，創(chuàng)自1998/1999年度以來(lái)的新高；2012/2013年度，全球棉花產(chǎn)量預(yù)計(jì)會(huì)隨價(jià)格下滑而減少7%。2013年歐債危機(jī)的影響仍將持續(xù)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也進(jìn)入7%～8%的中速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，棉紡織企業(yè)需求不旺，棉花價(jià)格將在低位徘徊；盡管2012年中儲(chǔ)棉大力托市收購(gòu)，受國(guó)際低價(jià)棉大量進(jìn)口影響，棉價(jià)也難明顯上漲，對(duì)2013年棉農(nóng)擴(kuò)大種植面積不利，因此，2013年中國(guó)棉花產(chǎn)量減產(chǎn)可能性較大，但降幅縮小。綜合考慮各種因素，參考三年滑動(dòng)平均值，預(yù)計(jì)2013年中國(guó)棉花產(chǎn)量在630萬(wàn)噸左右，減產(chǎn)1.0%。

（四）生豬價(jià)格和產(chǎn)量將共同上升

據(jù)商務(wù)部全國(guó)鮮豬肉批發(fā)價(jià)格顯示，2004年9月份以來(lái)，全國(guó)鮮豬肉價(jià)格總體經(jīng)歷了兩輪半比較大的漲跌周期，期間伴有一次小幅短周期的漲跌行情，每輪大的漲跌周期持續(xù)約3年半左右。第一輪漲跌大約42個(gè)月，從2004年9月跌到2006年6月后又漲到2008年3月。第二輪漲跌大約43個(gè)月，大致從2008年3月跌到2010年5月后又漲到2011年10月；期間嵌套近一年的小漲跌。第三輪漲跌已持續(xù)14個(gè)月，大約從2011年10月的每公斤價(jià)格26元跌至2012年7月的20元，到2012年12月又反彈到22元。鑒于我國(guó)生豬養(yǎng)殖方式仍處在散養(yǎng)向規(guī)模化養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型階段，政府價(jià)格調(diào)控力度有限，生豬價(jià)格大周期仍在發(fā)揮作用，但已出現(xiàn)比較復(fù)雜的小周期嵌套跡象，未來(lái)價(jià)格走勢(shì)趨向復(fù)雜多變。預(yù)計(jì)2013年中國(guó)生豬價(jià)格在春節(jié)之前將保持2012年年末的小幅緩升態(tài)勢(shì)，春節(jié)之后隨著豬肉需求的減少，豬肉價(jià)格將出現(xiàn)短暫回調(diào)，并持續(xù)到上半年前后，從下半年開(kāi)始總體上逐步進(jìn)入第三輪價(jià)格周期的上漲通道。

2002～2011年，中國(guó)生豬出欄量從54143.9萬(wàn)頭增加到66170.3萬(wàn)頭，年均增長(zhǎng)2.3%，其中只有2007年和2011年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)（分別為-7.7%和-0.8%），負(fù)增長(zhǎng)幅度越大，價(jià)格漲幅越高，次年出欄反彈的幅度越大。2012年受2011年生豬出欄量減少、價(jià)格高企影響，生豬出欄量增加，預(yù)計(jì)全年生豬出欄量增加1.0%左右，出欄量將達(dá)到66830.0萬(wàn)頭左右。根據(jù)多年生豬出欄規(guī)律，考慮到2013年飼料玉米價(jià)格同比下調(diào)，生豬價(jià)格低位盤(pán)整后有望上升，預(yù)計(jì)2013年生豬出欄量有望增加1.5%左右，出欄量將達(dá)到67830.0萬(wàn)頭。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)存在的新問(wèn)題

（一）價(jià)格支持方式不當(dāng)，政府庫(kù)存與進(jìn)口同步大增

1.直接不定量收儲(chǔ)抬高國(guó)內(nèi)糧棉價(jià)格，凈進(jìn)口猛增擠壓國(guó)產(chǎn)糧棉市場(chǎng)。截至2012年9月15日，中儲(chǔ)糧按最低收購(gòu)價(jià)累計(jì)收購(gòu)小麥2335萬(wàn)噸，占收購(gòu)總量42%，約占小麥產(chǎn)量的20%。在國(guó)內(nèi)小麥大量壓庫(kù)的同時(shí)，2012年1月～11月小麥凈進(jìn)口（幾乎無(wú)出口）同比猛增，對(duì)國(guó)產(chǎn)小麥?zhǔn)袌?chǎng)的影響雪上加霜。2012年早稻最低收購(gòu)價(jià)提高17.6%，抬高了早稻市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致越南等國(guó)秈米大量涌入中國(guó)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)棉花因政府大量托市收儲(chǔ)，國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格遠(yuǎn)高于國(guó)際棉價(jià)，導(dǎo)致配額炒作盛行，棉花凈進(jìn)口猛增。小麥和棉花臨時(shí)庫(kù)存迅速增加，稻谷、小麥和棉花凈進(jìn)口大幅上升，根本原因在于逐年提高、缺乏靈活性的直接不定量收儲(chǔ)的價(jià)格支持方式推高國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，遇到2012年波動(dòng)較大的國(guó)外低價(jià)糧棉競(jìng)爭(zhēng)，容易導(dǎo)致糧食和棉花進(jìn)口大幅上升，沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。今后隨著最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)逐年提高，若延續(xù)此種方式，國(guó)內(nèi)糧棉價(jià)格高于國(guó)際將漸成常態(tài)，中國(guó)將走上日韓高價(jià)農(nóng)業(yè)道路，但又缺乏日韓實(shí)施的高關(guān)稅等邊境保護(hù)手段。只要最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)執(zhí)行方式不改變，越來(lái)越大的國(guó)內(nèi)外差價(jià)趨勢(shì)將長(zhǎng)期刺激國(guó)外擴(kuò)大糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，小麥、稻谷和棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口增多的趨勢(shì)日趨凸顯，糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品走私進(jìn)口或配額炒作也將愈演愈烈，谷物類糧食進(jìn)口突破關(guān)稅配額上限為期不遠(yuǎn)，棉花關(guān)稅配額將形同虛設(shè)，威脅今后國(guó)家糧食安全和國(guó)內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)安全。

2.財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)日趨加重，補(bǔ)貼效率很低。如果2012年小麥臨時(shí)收儲(chǔ)存放一年，中央財(cái)政收儲(chǔ)補(bǔ)貼將接近30億元，存放越長(zhǎng)，補(bǔ)貼越多。2012年仍以拍賣2008、2009、2010年的托市麥為主，自5月份以來(lái)，小麥拍賣實(shí)際成交量只占周度投放量300萬(wàn)噸的0.3%～1.3%，安徽市場(chǎng)小麥甚至出現(xiàn)幾次流拍。三四年前的小麥還壓在收儲(chǔ)庫(kù)中待拍賣，表明順價(jià)拍賣機(jī)制逐漸失靈。此外，截至2012年12月12日，政府收儲(chǔ)棉花397.6萬(wàn)噸，需貸款811.1億元，假定按4.5%的年優(yōu)惠貸款利率計(jì)算，這些棉花存儲(chǔ)一年的利息將高達(dá)23.0億元。如果2013年這些儲(chǔ)備棉也同2012年一樣每噸虧損1300元左右全部拍賣，中央財(cái)政需補(bǔ)貼51.7億元左右，加上貸款利息和倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼，接近80億元左右，相當(dāng)于全國(guó)每畝棉花補(bǔ)貼100元左右，超過(guò)中央財(cái)政給予主產(chǎn)區(qū)糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)較高的中秈稻和粳稻5倍以上。隨著當(dāng)前逐年提高的最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)推高的國(guó)內(nèi)價(jià)格高于國(guó)際價(jià)格的年份越來(lái)越多，順價(jià)拍賣越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)90年代國(guó)家糧食收儲(chǔ)虧損掛賬還有上千億元未消化，新的糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)掛賬又在快速積累，中央財(cái)政支持糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)的賬面價(jià)格補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)和隱形財(cái)政掛賬負(fù)擔(dān)將快速上升，難以持續(xù)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品直接收儲(chǔ)方式補(bǔ)貼農(nóng)民收入的效率很低，只有15%～20%會(huì)惠及農(nóng)民，其余則沉淀在流通和儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，我國(guó)借助中央儲(chǔ)備公司直接不定量收儲(chǔ)方式補(bǔ)貼農(nóng)民收入的效率同樣很低。

3.托市收儲(chǔ)抬高加工原料成本，加工企業(yè)利益受損。糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品采取最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)在主產(chǎn)區(qū)限時(shí)放開(kāi)直接收儲(chǔ)，因主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量占比高、收儲(chǔ)時(shí)間覆蓋整個(gè)收獲季節(jié)，限量收儲(chǔ)效果很有限，明顯抬高了全國(guó)市場(chǎng)價(jià)格。既增加糧棉等農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)原料成本，又通過(guò)大量進(jìn)口間接補(bǔ)貼國(guó)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，納稅人補(bǔ)貼福利外溢。為了降低棉紡企業(yè)成本、騰出倉(cāng)庫(kù)并阻止過(guò)量進(jìn)口，中儲(chǔ)棉在收儲(chǔ)的同時(shí)又不得不按市場(chǎng)價(jià)低價(jià)拍賣，首次出現(xiàn)邊收邊拋的怪象，降低托市效果。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)難，妨礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)形成

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬期限登記存在分歧。有關(guān)部門(mén)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)登記的權(quán)屬期限無(wú)統(tǒng)一要求，目前大多以土地承包合同剩余期限為準(zhǔn)登記，比較保守，未能體現(xiàn)十七屆三中全會(huì)的改革精神，在剩余期限到期后仍需重新登記，加大行政成本。但是，四川成都登記為“長(zhǎng)久”，充分體現(xiàn)了十七屆三中全會(huì)確定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久”不變的改革精神，一次確權(quán)到位，減少今后折騰。

2.中央財(cái)政對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)缺乏支持。據(jù)調(diào)查，西安市臨潼區(qū)選擇4個(gè)行政村進(jìn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等各類土地確權(quán)辦證，工作經(jīng)費(fèi)需要134萬(wàn)元，平均每個(gè)行政村33.5萬(wàn)元。貴陽(yáng)市花溪區(qū)黔陶鄉(xiāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)戶均40元。目前國(guó)家有關(guān)部門(mén)的試點(diǎn)方案要求確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政未予支持，加大了地方政府特別是中西部貧困縣區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，將遲滯試點(diǎn)推進(jìn)速度，妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)投入不足。據(jù)2012年8月調(diào)查，西安市某區(qū)農(nóng)業(yè)部門(mén)擬建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，每年需要行政經(jīng)費(fèi)10萬(wàn)元左右，卻未獲批。如何低成本建設(shè)和運(yùn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，值得重視。

4.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能受限。國(guó)家有關(guān)制度限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，只有浙江嘉興、寧波、湖州，四川成都和山東棗莊等個(gè)別地方在探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，全國(guó)絕大部分地區(qū)尚未開(kāi)展，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能殘缺，無(wú)法與金融工具結(jié)合，大大抑制了承包地流轉(zhuǎn)，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)推進(jìn)困難，妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）農(nóng)民專業(yè)合作社扶持少，聯(lián)合社地位不清

1.扶持政策力度單薄。合作社生產(chǎn)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)等建設(shè)用地比較困難，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目和稅收優(yōu)惠方面得到的支持不夠。財(cái)政扶持資金規(guī)模有限，覆蓋面偏窄。防范合作社貸款的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制尚未建立，對(duì)多數(shù)合作社貸款經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目。

2.聯(lián)合社未取得合法地位。據(jù)調(diào)查，四川攀枝花市仁和區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)石榴基地有9個(gè)主要以村為單位的石榴專業(yè)合作社，規(guī)模小，彼此惡性競(jìng)爭(zhēng)，希望建立聯(lián)合社統(tǒng)一營(yíng)銷行動(dòng)。但是，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社登記缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，僅有少數(shù)地方嘗試登記，畢竟合理不合法。政府農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和財(cái)政資金在支持聯(lián)合社及其成員社的優(yōu)先序方面遇到難題。

對(duì)策和建議

（一）試點(diǎn) “差價(jià)直補(bǔ)＋定量收儲(chǔ)”補(bǔ)貼機(jī)制，完善價(jià)格支持方式

1.探索差價(jià)直補(bǔ)辦法。借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的價(jià)格支持大多采取差價(jià)補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)，在小麥、稻谷、玉米、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)選擇不同類型的地點(diǎn)，最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)采取差價(jià)直接補(bǔ)貼試點(diǎn)。既有利于降低加工業(yè)原料成本，增加消費(fèi)者福利，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又利于遏阻國(guó)外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品沖擊，維護(hù)國(guó)家糧食安全，保持棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，提高價(jià)格補(bǔ)貼效率。托市期內(nèi)的平均市場(chǎng)價(jià)低于最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)部分，按當(dāng)年平均畝產(chǎn)折算為每畝補(bǔ)貼，通過(guò)直補(bǔ)渠道直接發(fā)給種植戶。同時(shí)，參照糧食直補(bǔ)辦法，研究建立棉花、糖料和油料等種植戶直補(bǔ)渠道，將差價(jià)補(bǔ)貼直接發(fā)給種植戶。為了降低政策運(yùn)行成本和鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也可在主產(chǎn)省區(qū)或主產(chǎn)縣只對(duì)達(dá)到一定種植規(guī)模 （5～20畝）以上的農(nóng)戶給予差價(jià)補(bǔ)貼。

2.實(shí)行定量收儲(chǔ)。日本考慮財(cái)政承受力、庫(kù)存影響市場(chǎng)價(jià)格和自然災(zāi)害等因素，大米收儲(chǔ)采取 “基準(zhǔn)量加減增量”（150萬(wàn)噸加減50萬(wàn)噸）原理進(jìn)行收儲(chǔ)，2012年政府收儲(chǔ)量占預(yù)定產(chǎn)量的12.6%～25.2%。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，探索糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格干預(yù)的合理收儲(chǔ)規(guī)模及其市場(chǎng)占比，少數(shù)主產(chǎn)縣最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)可試點(diǎn)定量直接收儲(chǔ)，不實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼，以不明顯扭曲市場(chǎng)價(jià)格為限；收儲(chǔ)的糧棉等重要農(nóng)產(chǎn)品可用于拋售，以防止市場(chǎng)價(jià)格大幅上漲。

3.提高價(jià)格支持定價(jià)機(jī)制的靈活性。根據(jù)重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供需狀況適當(dāng)調(diào)整價(jià)格支持水平及其變化幅度，盡量發(fā)揮價(jià)格機(jī)制作用，提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，避免突破世貿(mào)組織容許我國(guó)黃箱政策的上限。嘗試建立糧棉等價(jià)格支持農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)年需求量 （產(chǎn)量+政府收儲(chǔ)量+凈進(jìn)口量）與次年價(jià)格支持水平反向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。如果當(dāng)年需求量增幅高，則次年最低收購(gòu)價(jià) （或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)）增幅就低，甚至不增或參照油菜籽曾經(jīng)降價(jià)辦法適當(dāng)下調(diào)；相反，則提高價(jià)格支持水平增幅，刺激農(nóng)民生產(chǎn)。

（二）健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)制度，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)

1.明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬期限登記方式。秉承十七屆三中全會(huì)提出的 “現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的改革精神，大膽創(chuàng)新，鼓勵(lì)地方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬期限登記為 “長(zhǎng)久”。也可按照城鄉(xiāng)土地使用權(quán)平等的原則，將權(quán)屬期限登記為 “70年”。

2.中央財(cái)政給予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)辦證補(bǔ)助。農(nóng)村土地確權(quán)辦證是構(gòu)建中國(guó)明晰土地產(chǎn)權(quán)制度的 “基礎(chǔ)設(shè)施工程”，具有典型的全國(guó)性公共產(chǎn)品特征，需要中央和地方政府共同支付制度建設(shè)費(fèi)用。因此，中央財(cái)政按地區(qū)財(cái)力給予不同補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)辦證工作經(jīng)費(fèi)給予少量補(bǔ)助或其他鼓勵(lì)，對(duì)中部地區(qū)按50%、西部按80%給予補(bǔ)助，對(duì)中西部貧困縣區(qū)100%給予補(bǔ)助。

3.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。有條件的地方，可在城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易中心內(nèi)部嘗試增設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)功能，并在鄉(xiāng)村下設(shè)代辦服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。既節(jié)約行政成本，又利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

4.加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。中央有關(guān)部門(mén)總結(jié)各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的成功經(jīng)驗(yàn)，積極響應(yīng)黨的十八大吹響的改革號(hào)角，借助土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證，出臺(tái)推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見(jiàn)。可規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押面積比例和時(shí)間上限，以防止大量農(nóng)民長(zhǎng)期失去承包地。

（三）強(qiáng)化農(nóng)民專業(yè)合作組織政策支持，鼓勵(lì)聯(lián)合社加快發(fā)展

1.加大專業(yè)合作組織扶持力度。采取獎(jiǎng)補(bǔ)等方式支持農(nóng)民專業(yè)合作社水電路、倉(cāng)儲(chǔ)和大型沼氣池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)助合作社購(gòu)置大型機(jī)械設(shè)備。盡快建立適合農(nóng)民專業(yè)合作社特點(diǎn)的稅務(wù)登記類型、稅務(wù)報(bào)表系統(tǒng)和統(tǒng)一的合作社產(chǎn)品銷售及服務(wù)專用發(fā)票。鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地適當(dāng)向規(guī)范的合作社及其龍頭企業(yè)傾斜。完善專業(yè)合作社貸款擔(dān)保制度，支持其參加政策性保險(xiǎn)。

2.逐步賦予聯(lián)合社合法地位并給予支持。加快修訂 《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及其登記管理制度，賦予農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社法律地位。目前，設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社應(yīng)征得縣級(jí)人民政府同意，并報(bào)同級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)備案。政府農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和財(cái)政資金可通過(guò)聯(lián)合社支持成員社，也可將聯(lián)合社與其成員社并列同步支持。