行政執法檢察監督的基層探索

文◎唐 張

檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關，由其開展對基層行政執法監督是公共權力制約公共權力的一種實現形式。下文立足灌云縣檢察機關對基層行政執法開展監督的實踐，對基層行政執法檢察監督的主體、方式以及應堅持的基本原則進行總結。

一、實踐情況及典型案例

2012年6月以來，灌云縣人民檢察院積極探索實踐基層行政執法監督工作，推動建立了“黨委領導、人大支持、政府負責、檢察監督、部門司職”的基層行政執法監督新模式。截至目前，灌云縣人民檢察院通過監督發現行政執法問題112條，先后發出檢察建議書、檢察意見書、法律監督意見書49份，督促整改問題88項，受理信訪舉報32件，向反瀆、公安機關移送案件線索10件16人，均已立案偵查。典型案例如下：

［案例一］2012年3月20日，灌云縣圖河鄉三舍村新世紀浴室發生鍋爐爆炸事件，年逾六旬的柳某在爆炸中身負重傷，其女及外甥女不幸喪生。事故發生后，灌云縣人民檢察院隨即派員介入調查，一舉查處了該事故背后工商、質監、安檢執法人員玩忽職守案件3件6人。通過對本案的分析及在走訪群眾調查中，灌云縣人民檢察院發現，基層某些行政執法人員不作為、亂作為、漠視群眾安全利益問題觸目驚心，群眾很有意見，并對檢察監督寄予希望。隨后，灌云縣人民檢察院組織召開案件分析報告會，會議決定以派駐鄉鎮檢察室為依托，組織安排力量對涉及群眾安全的基層行政執法開展檢察監督，形成風險研判報告為縣委縣政府提供決策參考。

［案例二］2013年4月8日，灌云縣人民檢察院民行檢察人員在閱讀《蒼梧晚報》時發現一則報道稱，灌云縣同興鎮6戶農民因為使用不合格化肥，致使50余畝麥田出現大面積死苗現象，而生產商和經銷商均推卸責任?？吹皆搱蟮溃瑱z察人員及時同記者及受損農戶聯系，準備支持農戶起訴。經銷商在得知檢察院介入后，態度有所轉變，與農戶達成協議并進行賠償。灌云縣人民檢察院民行科就此事展開生產及銷售偽劣農藥、化肥、種子等農資產品相關案件調查，先后到農產品生產商、銷售商以及灌云縣農業委員會等地進行走訪調查，發現近三年來因生產銷售偽劣農藥、化肥、種子等農資產品引發的民事糾紛日漸增多，涉及受損農戶百余人。據此，灌云縣人民檢察院向縣農業委員會發出督促履行職責檢察建議，建議其加強對農資生產經營的監管。灌云縣農業委員會收到檢察建議后高度重視，并對此檢察建議進行回復，表示將加強對農藥、化肥、種子等農資產品生產和銷售的監督和管理，對于偽劣產品經營者將嚴格按照規定進行處罰，并督促其及時對受損農戶進行賠償，切實維護農戶利益。

從實際監督情況看，灌云縣人民檢察院開展基層行政執法監督的范圍主要包括兩個方面：一是行政執法中存在的有案不立、有案不送、以罰代刑行為；二是行政執法中存在的不規范、傾向性問題及處罰畸輕畸重、應當作為而不作為等引起行政相對人嚴重不滿而影響社會穩定的行為。具體方法是在政法委的牽頭下，聯合縣人大內司委、政府法制辦等部門組成行政執法監督檢查組，聯合開展分片檢查；加強與基層行政執法部門的聯系，建立行政執法案件報備制度，全面掌握行政執法信息，及時開展監督；深入街頭、村莊、社區宣講行政執法監督內容，收集和受理行政執法方面的舉報和控告，從中發現行政執法監督線索。監督的手段主要有對行政執法中存在的瀆職、失職、貪污受賄行為進行查處；對聯合檢查、備案審查、接受控告舉報中發現的基層行政執法中的問題，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》和社會風險排查研判報告兩種形式督促相關行政執法部門及時整改。

灌云縣人民檢察院通過開展基層行政執法行為檢察監督，在強化檢察機關法律監督職能的同時，促進了基層行政執法部門依法行政，及時防范和化解了基層一些矛盾隱患和糾紛。但該項工作具體應該由檢察機關哪個或哪些部門承擔，即監督主體問題，以及監督方式有哪些，在監督中應把握什么樣的原則尚需要研究。

二、基層行政執法檢察監督的主體及方式

灌云縣人民檢察院對基層行政執法開展監督日常工作主要由基層檢察室負責，在開展執法檢查、專項督查時抽調偵查監督、職務犯罪偵查等業務部門人員參與。根據一年多探索試點情況，我們認為目前檢察機關很難有一個部門能履行所有監督職能，建議成立一個專門的監督機構，負責行政執法監督工作。具體操作是成立一個基層行政執法監督領導小組，下設專門辦事機構，由基層派駐檢察室、偵查監督、民事行政檢察、反瀆職侵權檢察部門參加?？梢酝ㄟ^以下方式開展監督：

（一）對具體違法行政行為發出檢察建議

檢察機關通過參與政法委組織的聯合檢查或行政執法機關組織的專項檢查，對發現的一些違法的具體行政行為，發出檢察建議。檢察建議不具有強制性，但對行政主體有一定的影響力，行政執法機關一般容易接受。從灌云縣人民檢察院所發49份檢察建議來看，均取得了較好效果。如對灌云縣內一些鄉鎮存在“小產權房”亂開發問題，群眾積怨較大，多次到省、市上訪，灌云縣人民檢察院及時向國土部門發了《關于加強土地管理、整治土地開發的檢察建議》，國土部門聯合公安部門在全縣范圍內進行打擊非法買賣土地專項整治清理活動，有8人因非法買賣土地被公安機關立案偵查，有效化解了群眾因土地問題產生的積怨。再如，侍莊鄉有五家衛生室屬合并對象，侍莊醫院下達了撤并衛生室的通知。但有的衛生室不愿意合并，繼續進行非法行醫。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫院領導高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。

（二）督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪線索

發揮檢察機關監督主動性，督促行政執法機關及時對重大行政罰行為進行報備。對于行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件線索的，檢察機關還可以申請通過有關渠道查閱有關案卷材料，必要時，檢察院應當向行政執法機關提出意見，建議其按照管轄規定向公安機關移送犯罪案件。行政執法機關仍不移送的，檢察機關應通知公安機關，要求公安機關認真審查后及時立案。同時，對于行政執法機關移送的案件，公安機關未在法定期限內作出立案或不予立案的，行政執法機關也可以建議人民檢察院進行立案監督。對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件，構成犯罪的，檢察機關可以立案查處，追究相關責任人的刑事責任。灌云縣人民檢察院于2013年2月份建立兩法銜接信息共享平臺，共審查行政處罰報備材料100余份，發現問題30余件，督促行政執法部門向公安機關移交刑事案件線索25件；立案查處2件。

（三）對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴

《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”據此，檢察機關對民事案件當事人支持起訴，是有法律根據的。檢察機關對于受到違法行政行為侵害的行政相對人是否可以支持起訴，行政訴訟法盡管沒有明文規定，但從立法精神上看，行政相對人相對于行政機關的強勢而言，其地位更加弱小。權利人的合法權益受到行政機關不法侵害時，受害人無力、不敢或不便進行訴訟的情況只會更多，更有支持起訴的必要性。最高人民檢察院《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中即提出“積極穩妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟”。

（四）對違法行政行為提起行政公益訴訟

根據傳統“訴訟利益”理論，原告起訴只能限于與自己權利或法律上利益有直接關系。但是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人可能是受益者，不會提起訴訟。而且在某一特定問題上有直接利害關系的人并不一定代表全社會的利益。為了維護社會公共利益，應允許與自己權利無直接法律利害關系的組織，可以就行政機關的違法行為提起行政訴訟。同時，出于兼顧效率和公平的目的，由檢察機關擔負起行政公益訴訟的任務更為合適。檢察機關提起行政公益訴訟的范圍應當僅限于公共利益受到違法行政作為或者不作為行為侵害引起的行政爭議，包括行政機關不主動履行法定職責，損害社會公共利益而無人起訴的；只有受益人沒有特定受害人的；受害人為不特定多數人的。

（五）對法院錯誤裁判提出抗訴

《行政訴訟法》第64條規定：“檢察機關對法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權依照審判監督程序提出抗訴。”行政抗訴無論對于行政審判權還是對于行政權，都具有監督功能。法律授權檢察機關對行政訴訟活動實行全面監督的主要目的之一就是防止行政訴訟被告不遵守訴訟秩序。可以說，檢察機關對被告的訴訟活動的監督職能既是對訴訟秩序的監督，也是對行政權的約束。可是法律沒有明確賦予檢察機關有效的監督手段。檢察機關發現違法的訴訟行為以后，只能建議法庭依法采取強制措施或者建議有權的行政機關予以處理。

（六）查辦行政執法者的職務犯罪行為

職務犯罪是行政機關工作人員在執法過程中達到犯罪程度的違法行為，是最為嚴重的行政違法行為，破壞了國家的正常管理活動和職務行為的廉潔性、正當性。對職務犯罪的追究是檢察機關對行政執法行為實施監督的重要方式，檢察機關不僅享有職務犯罪行為的立案偵查權，還享有對該類案件的審查起訴權，通過追究違法者的刑事責任，通過剝奪其財產權、人身自由的權利，甚至是生命權的方式體現出最嚴厲的懲罰。檢察機關通過對瀆職侵權、貪污賄賂等犯罪行為的偵查，追訴嚴重違法亂紀、構成犯罪的國家工作人員或單位，以此保障行政執法行為的正當行使。2012年以來，灌云縣人民檢察院共立案查處行政執法人員瀆職案件7件11人。有力地打擊了行政不作為、亂作為的現象，規范了基層行政執法，取得了較好的法律效果和社會效果。

三、基層行政執法監督的原則

在不具備一般監督權的情況下，檢察機關在開展基層行政執法監督中如何既符合社會發展需求和群眾要求又不突破法律規定，正確履行檢察職能，我們認為應堅持以下幾項原則：

（一）重點監督與全面監督相結合，以重點監督為主

基層行政執法面廣量大，檢察機關資源有限，對行政執法行為的監督，應集中在一些重大責任事故、重大行政處罰、嚴重行政違法行為以及社會執點問題上，特別是對涉及民生的征地、拆遷、國有土地征用、食品藥品安全生產監管、環境污染等領域應重點監督，檢察機關介入這些重要領域、介入重大事故中進行監督，既符合群眾的利益訴求，也符合行政權監督的價值趨向。

（二）事中監督與事后監督相結合，以事中監督為主

檢察機關對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴、對法院就違法行政行為的錯誤裁判提出抗訴、查辦行政執法者的職務犯罪行為等都是事后監督，事后監督可以起到亡羊補牢的作用，但是危害結果已經發生，國家利益、公共利益、個人利益已經受損，有些甚至是無法彌補、無法挽回的損失。我們認為，對事關民生領域的一些行政政執法行為，特別是行政執法行為已經違法的情況下，檢察機關適時介入監督，能及時了解并掌握案件情況，無形中對執法者行使自由裁量權產生約束，既節約行政資源，也保護行政相對人的合法權益。在灌云基層行政執法檢察監督實踐中，該縣的一些行政執法機關認為，檢察機關提前介入行政執法過程對他們很有幫助。

（三）柔性監督與剛性監督相結合，以柔性監督為主

在灌云基層行政執法監督實踐中，檢察機關對行政執法監督檢察中發現問題，可以根據問題的性質、嚴重程度采取提出檢察建議、檢察意見、糾正違法、追究刑事責任等監督手段。對于一般違法行政行為檢察機關更傾向于運用檢察建議等柔性方式進行監督，這樣被監督單位容易接受，也有利于行政執法機關加強自身建設，監督者與執法者容易達成和諧。當然，檢察建議存在剛性不足的問題，行政執法機關對檢察意見、糾正違法可能出現不采納、不接受情況。對此，灌云縣人民檢察院推動人大出臺了 《關于提升檢察建議質效的若干規定》，縣人大對行政執法機關檢察建議落實不到位、整改不及時的問題，通過啟動問責、質詢程序保證檢察監督的效果。