監所檢察機構改革初探

文◎李雅新 徐曉亮

監所檢察機構改革初探

文◎李雅新*徐曉亮*

監所檢察是人民檢察院一項重要的法律監督職能，修改后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》（試行），新增了八項監所檢察職能：一是對指定居所監視居住的監督；二是羈押必要性審查制度；三是羈押期限監督；四是死刑執行的臨場監督；五是對財產刑的執行監督；六是對強制醫療的決定和執行的監督；七是對減刑、假釋開庭審理案件的出庭。八是對社區矯正活動的監督。這八項職能使監所檢察工作面臨由監管、刑罰執行監督向刑事執行監督全面轉變的契機和挑戰。同時，隨著監獄布局調整和勞動教養制度改革，也要求監所檢察機構設置隨之變化。面臨新的機遇，如何改革監所檢察機構設置，整合監所檢察力量，避免機構重疊、職能交叉、程序繁瑣、互相扯皮的不良現象，節省人力物力，逐步精簡高效，將是監所檢察工作無法回避的新課題。

一、監所檢察機構設置的歷史發展和現狀

監所檢察是檢察機關最基本的職能之一，從新中國成立檢察機關那天起，人民檢察院就設有監所檢察這項業務。1949年12月頒布的《中央人民政府最高檢察署組織條例》規定最高人民檢察署二處負責檢察各犯人改造、監所之措施是否合法之事項，當時最高人民檢察署設立了兩個處，一處負責辦理刑事案件，二處負責監所檢察和自偵案件。1954年9月《中華人民共和國人民檢察院組織法》頒布，最高人民檢察院成立監所檢察業務機構，負責對監獄、勞動改造機關的監督事項。檢察機關恢復重建后，1979年1月最高人民檢察院設立了監所檢察廳（當時也稱最高人民檢察院三廳），隨后各級檢察機關陸續組建監所檢察機構，逐步開展了監所檢察業務工作。1980年1月最高人民檢察院下發了《人民檢察院監所檢察工作試行辦法》，1981年3月最高人民檢察院制定下發了《人民檢察院勞教檢察試行辦法》。1987年7月最高人民檢察院制定下發了 《人民檢察院勞改檢察工作細則 （試行）》、《人民檢察院看守所檢察工作細則（試行）》和《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》?！皟蓚€細則”、“一個辦法”的下發執行有效推動了監所檢察業務工作的全面開展和監所派出檢察機構的普遍建立。1996年召開的全國檢察機關第三次監所檢察工作會議,提出要充分發揮監所檢察工作在反腐敗斗爭中的作用,要把查辦監管改造中貪污受賄、徇私舞弊案件，作為增強監所檢察法律監督力度的重要手段。1998年最高人民檢察院對監所檢察查辦職務犯罪案件范圍進行調整，明確監所檢察部門查辦與刑罰執行和監管改造密切相關的“四種案件”，即體罰虐待被監管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行案。2001年最高人民檢察院下發了《關于監所檢察工作的若干規定》，以統一和規范對監所檢察工作實踐中一些重要問題的意見和提法。2004年最高人民檢察院重新調整檢察機關直接受理職務犯罪案件偵查分工，重新明確監所檢察部門負責查辦刑罰執行和監管活動中發生的職務犯罪案件，即將監所檢察部門只辦理“四種案件”擴大到刑罰執行和監管活動中發生的瀆職侵權貪污賄賂等職務犯罪案件。2007年3月最高人民檢察院下發了《關于加強和改進監所檢察工作的決定》，在全面分析監所檢察工作面臨的形勢和任務的基礎上，提出了一系列加強監所檢察工作的重要舉措。2008年3月，最高人民檢察院制定下發了 《人民檢察院監獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監外執行檢察辦法》，全面規范了監所檢察各項業務。

經過多年的發展，監所檢察除了傳統的刑罰執行監督和監管活動監督兩大職能外，逐漸增加了對刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件進行立案偵查和預防工作，對服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件進行審查批捕、審查起訴、對訴訟活動實行監督工作，對被監管人員的申訴、控告和舉報依法審查處理工作以及刑事羈押期限監督工作。并已經形成了與職能相適應的以四級監所檢察部門（指監所檢察廳、省級院監所檢察處、地市級院監所檢察處、縣級院監所檢察科）為主干，以派出院、派駐室為延伸的機構體系。

派出院，是指省級院或者市級院依法提請本級人民代表大會常務委員會批準,在監獄、勞教所等監管場所相對集中的區域設置的履行監所檢察監督職能、行使縣級院職權的機構，受省級或者市級院領導，由省級或者市級院監所檢察部門進行業務指導。大多數派出院為市級院派出，少數為省級院派出。從派駐的監管場所來看，一般分為派出監獄院，派出勞教院，派出監獄、勞教所、看守所院。派出院一般設有辦公室、刑事檢察部門、職務犯罪偵查部門及數量不等的派駐監管單位檢察室（監管單位較多的院分別設置在勞教檢察處、看守所檢察處、監獄檢察處之下），還有些派出院設有政工部門、紀檢監察部門。

派駐室是指各級院（包括派出院）為履行監所檢察監督職能，針對單一監管場所設立機構。除派出院所屬派駐室外，一部分派駐室屬監所檢察部門下設機構，直接歸監所檢察部門領導，而另一部分與監所檢察部門并列，僅由監所檢察部門進行業務指導。

二、目前監所檢察機構設置存在的問題

（一）對派出院定位不準

由于派出院行使縣級院職權，普遍將派出院定位為縣級基層院，而派出院與縣級院具有明顯的差別：

1．設置不同。派出院需要經過最高人民檢察院同意和領導院同級人大常委會批準，才能設立，與監管單位或監管場所的布局相適應，對領導院負責，向領導院報告工作，業務由領導院監所檢察部門指導；縣級院則依據行政區域的劃分設立，對縣級人大和市級院負責并報告工作，業務由市級院領導。

2．職權不同。派出院的權力直接來源于領導院的授予，具有大部分而非全部檢察業務職能，并且都與刑罰執行和監管活動有關，具有鮮明的專門性；縣級院擁有全部檢察業務職能，是一種普遍性。

3．法律職務任免不同。派出院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任免，需要由領導院的檢察長提請同級人大常委會任免；縣級院的檢察長由縣級人大選舉產生、由市級院的檢察長提請市級人大常委會任免，副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任免，需要由縣級院的檢察長提請縣級人大常委會任免。

4．編制、財政管理不同。派出院的編制、財政由領導院或者是領導院同級的編委、財政部門管理；縣級院的編制、財政由所在縣級行政區域的編委、財政部門管理。

因此就組織體系而言，將派出院視為可以本院名義對外行使部分、專門檢察權的領導院授權機構，是領導院的不可分割的有機組成部分，要比將派出院視為縣級基層院更加準確、科學，可使監所檢察機構體系經緯脈絡清晰、明確。

（二）派出院編制少、內設機構不合理，檢務保障壓力大

派出院編制基數按監管單位的規格和在押人員數量綜合確定，相對繁重的監所檢察監督職責而言仍顯不足，人員僅能在內部進行輪崗，難與外部進行交流。在此情況下，在職能定位、內部機構設置上，又呈現出麻雀雖小五臟俱全的特點，設置辦公室、政工、紀檢監察等非檢察業務部門，使檢察業務人員不足的情況更加惡化。派出院實行一級財政，獨立預決算和直接撥款。由于派出院工作具有監督內容廣泛，工作職能綜合，涉及法律關系多樣，監督工作繁雜，遠離市區，需頻繁的奔走在各監管場所，工作成果不直接體現等特點。同時，派出院不對所在地區相對應的縣級人大、黨委、政府報告工作，難以取得它們在檢務保障上的支持，而與領導院相對應的省市級人大、黨委、政府等有關方面也不直接聽取派出院的工作報告，獨立承擔檢務保障的壓力巨大，需要領導院的大力協助。

（三）監所檢察部門與派出院、派駐室業務指導不順暢

首先，省級院（包括計劃單列市院）派出院的規格為正縣級，與監所檢察部門的規格相同，而地市級院派出院的規格一般為副縣級，高于監所檢察部門的規格，甚至個別地方派出院的規格為正縣級，與地市級院規格相同。其次，設置派出院后，相應的監所檢察職能、業務工作即從監所檢察部門剝離出來授予派出院，監所檢察部門不再從事這些業務。讓規格相同甚至較低、不從事具體業務的監所檢察部門指導派出院工作無疑會出現諸多不便，指導工作更似空中樓閣，難以落到實處，這一矛盾在地市級表現尤為突出。與監所檢察部門并列的派駐室情況與派出院相似。

三、監所檢察機構改革的構想

首先，監所檢察機構設置應當有利于充分發揮法律監督職能，要遵循監所檢察工作特點和規律，保留現有機構設置中有利于行使監所檢察職能的派駐室，重新定位派出院，構建經緯脈絡清晰、分工明確的機構體系。充分考慮監所檢察工作的自身特點、新增職能及未來發展，并根據各級監所檢察部門所承擔的主要職能不同，調整內設機構設置。其次，要考慮現行機構編制、干部管理、財政管理體制，積極爭取黨委、人大、政府、編委的支持，統籌解決好機構規格、領導職數、干部任免、法律職務任免、檢務保障等與機構設置緊密聯系的相關問題。監所檢察部門機構改革涉及方方面面，不可能以檢察系統自身力量一蹴而就，應本著先易后難、循序漸進、持續發展的原則進行改革。

（一）名稱

機構名稱應當盡可能地反映機構的工作特點和主要職能。傳統的監所檢察職能主要包括對刑罰執行和監管活動監督，對刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件進行立案偵查和預防，對服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件進行審查批捕、審查起訴、對訴訟活動實行監督，對被監管人員的申訴、控告和舉報依法審查處理工作以及刑事羈押期限監督，與監管場所聯系緊密。修改后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》（試行），使監所檢察增加了八項職能，拓展了監所檢察工作領域，監所檢察的業務范圍已經突破了“刑罰執行和監管活動監督”的界限，向刑事訴訟過程中具有人身刑及財產刑等強制措施執行及監管活動全面監督轉變，甚至理論界提出將限制人身自由的行政強制措施亦交由監所檢察部門監督。因此，目前監所檢察機構的名稱已不能涵蓋新的工作內容，也沒有體現其應有的職能。根據目前法律及檢察系統內部規定，將監所檢察部門改為刑事執行監督（檢察）部門，可謂更科學、規范。

（二）機構體系、規格

基于對派出院視為可以本院名義對外行使部分、專門檢察權的領導院授權機構，是領導院的不可分割的有機組成部分的定位，結合目前各派出院、派駐室規格、領導關系、工作機制，縱向設置與行政區域劃分相并行的四級刑事執行監督（檢察）局，橫向設置作為刑事執行監督（檢察）局內設機構的、針對單一監管單位或多個監管單位進行監督的派駐室或巡回室，構建領導關系明確、分工清晰的刑事執行監督（檢察）體系。

對于已設有派出院的省級院和市級院，可先保留派出院，在保持機構規格、領導職數、編制、財政管理不變的前提下，與刑事執行監督（檢察）局合署辦公，先進行內設機構整合，待編制實名管理并理順干部管理及派駐機構檢務保障等后，再正式將派出院與刑事執行監督（檢察）局合并。這樣做的好處在于易于取得黨委、人大、政府、編委等方面的支持，保證整合過程中有序開展業務工作，為完成刑事執行監督（檢察）局設置打下堅實基礎，創造較好條件。

（三）內設機構

內設機構的設置必須與承擔的職能相適應。從長遠看，應將刑事執行監督部門建成為檢察業務部門。目前，縣級院主要承擔對同級看守所的派駐檢察，基于偵查一體化的要求，可不單獨設立偵查部門。由于工作任務及工作重點不同，縣級刑事執行監督（檢察）局，可設綜合業務科、派駐室?？h級以上刑事執行監督（檢察）局，可設職務犯罪偵查處、監管檢察處、綜合業務處。

1.設立職務犯罪偵查部門。刑事執行監督（檢察）部門依法查辦職權范圍內的職務犯罪，是一項重要職責，不僅是對此類犯罪的一種震懾，也是強化刑事執行檢察職能的有效手段，更是迅速打開局面，突出刑事執行監督作用不可或缺的手段。

2.設立監管檢察部門，統一管理派駐室，行使刑事強制措施執行、監管活動監督職能。被監管人員在特殊的執法機關管理之下，人身自由受到絕對控制，必須引入足夠力度的、經常性的法律監督，才能維護被監管人員的合法權益，促進監管單位執法的公平公正，檢察人員必須經常深入監管場所，及時了解和掌握第一手資料。此外，監管單位相對遠離市區，監督工作任務量較大，專業性較強。必須堅持派駐檢察，才能保證監督的有力和有效。

3.設立綜合業務部門。除上述兩個內設部門工作外，與上級業務部門聯系，進行請示匯報、文字材料撰寫、各種報表匯總、考核、協調等日常事務性工作歸入綜合業務部門。在派出院與刑事執行監督（檢察）局合并前，還承擔辦公室、政工、紀檢監察、計劃財務裝備等非檢察業務，待派出院與刑事執行監督（檢察）局合并后，將上述非檢察業務一并移交領導院相關部門。

*遼寧省大連市人民檢察院［116011］