再論我國刑事立案監督之完善

文◎薛正儉

再論我國刑事立案監督之完善

文◎薛正儉*

刑事立案監督,是指在刑事訴訟活動中,檢察機關依法對刑事立案主體受理、審查立案材料、調查、審批、決定立案等全過程是否合法進行的法律監督。隨著司法實踐對刑事立案監督工作的需求，一些涉及刑事立案監督的法律得到了完善修訂，但仍然不能完全解決目前刑事立案監督工作中面臨的一些問題。本文重點以開展對公安、檢察機關自偵部門刑事立案監督為研究對象，提出完善刑事立案監督的建議。

一、我國刑事立案法律監督制度的基本內容

第一，刑事立案監督的對象。《規則》第552條、第563條規定，將刑事立案監督的對象界定為公安機關和檢察機關偵查部門。

第二，刑事立案監督的范圍。根據《規則》第553條、第554條、第555條規定，刑事立案監督的范圍既包括刑事立案主體應當立案偵查而不立案偵查的案件,也包括不應當立案偵查而立案偵查的案件。還包括“人民檢察院接到控告、舉報或者發現行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的,應當向行政執法機關提出檢察意見,要求其按照管轄規定向公安機關或者人民檢察院移送涉嫌犯罪案件。”

第三，刑事立案監督的手段。對公安機關應當立案而不立案的,主要是要求公安機關說明不立案理由和通知公安機關立案;對公安機關不應當立案而立案偵查的,主要是向公安機關提出糾正意見。對檢察機關自偵部門的立案監督,在偵查監督部門的建議不被采納時,應當報請檢察長決定。如果是擬撤銷案件,還應當邀請人民監督員監督。

第四，《規則》第555條規定賦予檢察機關立案監督調查、核實權。

第五，刑事立案監督的程序。公安機關說明不立案理由或者立案理由，偵查監督部門審查認為理由不能成立的，經檢察長或者檢察委員會討論決定，應當通知公安機關立案或者撤銷案件。在對自偵案件立案監督時,審查逮捕部門或審查起訴部門可先向自偵部門提出建議,在建議不被采納時,應當向檢察長報告。如果是擬撤銷案件的，還應當邀請人民監督員參加。

第六，刑事立案監督的效力。在公安機關應當立案而不立案時,檢察機關通知公安機關立案的,公安機關必須在十五日內決定立案。公安部《規定》第179條對此予以明確。此外,《規則》第561條規定,如果案件屬于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件,檢察機關通知公安機關立案,公安機關不予立案的,經省級以上檢察院決定,檢察機關可以直接立案偵查。在公安機關不應當立案而立案時,檢察機關有權力提出糾正違法意見。

二、刑事立案法律監督的實踐問題

（一）刑事立案監督的線索來源渠道有限

監督刑事立案線索來源主要有兩類：一是檢察機關在審查案件過程中發現的，主要是在辦理審查批捕案件過程中,通過審查案卷、訊問犯罪嫌疑人時的供詞等中發現的；在辦案調查取證過程中,通過審查負案在逃、轉勞教、教育釋放、治安處罰和另案處理等發現的立案監督線索；二是通過被害人控告、申訴的途徑獲取。

（二）刑事立案監督的對象不完整

我國刑事立案監督對象僅限于公安機關和檢察機關偵查部門，而未設置對其他刑事立案主體的進行立案監督的法律條文。通常認為，國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄、海關走私犯罪偵查部門等享有偵查權,因現行法律沒有明確規定,不屬于刑事立案監督的對象。

（三）監督范圍界定不完備

程序與實體同樣重要。對刑事立案進行法律監督的范圍不應當僅限于對立案或不立案決定是否合法，還應當就立案程序是否合法進行監督。

（四）刑事立案監督的程序不健全

首先，立案監督程序不暢,檢察機關與刑事立案主體之間缺少必要的程序溝通機制。刑事立案主體在作出立案或不立案決定時,檢察機關無法及時掌握其在立案方面的信息和材料,難以進行有效的法律監督。其次，立案監督手段單一,缺乏必要的程序選擇機制。根據《刑事訴訟法》第111條的規定,刑事立案監督的手段主要包括要求說明不立案理由和通知立案兩種。其中,要求說明不立案理由是通知立案前的必經程序,只有在要求立案主體說明不立案理由而立案主體拒不說明或者不立案理由不能成立的前提下,檢察機關才能作出通知立案的決定。這種監督手段,反過來成為實踐中規避刑事立案監督的理由,影響了刑事立案監督的程序價值。

（五）刑事立案監督缺乏保障機制，立案監督手段缺乏約束力和必要的程序制裁機制，立案監督效果不好

我國刑事立案監督權實質上失之于“軟”，法律對如何保障公安機關接受監督缺乏相應的強制手段和處罰措施，很難取得實際監督效果。另外，司法實踐中,有的刑事立案主體在接到檢察機關對應當立案而不立案案件的《通知立案書》后，要么不立案導致案件久拖不決、長期被擱置;要么采取先立后撤、立而不偵、以罰代刑等消極形式對抗立案監督。當發生這些違反立案監督規定的行為時，依據《規則》第560條規定:“公安機關仍不糾正的,報上一級人民檢察院協商同級公安機關處理。”,影響了司法的權威和公信力。

（六）是對刑事立案監督的標準理解不一

對刑事立案監督標準缺乏統一認識,各地做法不一,差別很大，如，有地方將刑事立案監督標準確定為“三能”（能捕、能訴、能判）；有地方要求必須是有影響的重大案件等。

（七）刑事立案監督主體多元,影響了刑事立案監督工作的開展

《規則》規定,檢察機關刑事立案監督部門為偵查監督部門、審查起訴部門及控告申訴部門，其中,偵查監督部門是承擔立案監督工作的主要部門。雖然立案監督是否有必要獨立依舊存在爭議,但它作為一種獨立的法律監督形式確屬無疑。

三、完善刑事立案監督之建議

刑事立案監督是啟動刑事訴訟程序的關鍵環節。完善和解決當前刑事立案監督問題，就需要充分考慮我國司法實際和現實需要。

（一）拓寬刑事立案監督線索來源

一是加強法制宣傳,提高公民參與監督的法律意識和法律觀念。二是繼續深入推進檢察機關與稅務、工商、藥監等行政執法部門之間銜接機制和涉罪線索移送機制。三是強化檢察機關內部職能部門之間的溝通和協作,建立內部聯動機制,發揮立案監督整體合力。

（二）明確刑事立案監督對象

刑事立案監督的對象除了公安機關和檢察機關偵查部門以外,還應當考慮兩個方面:第一,立法應將國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄、海關走私犯罪偵查部門等享有偵查權的其他專門機關或部門納入刑事立案監督對象。因為按照刑事訴訟法的規定，這些機關或部門在刑事訴訟中承擔著與公安機關相同的訴訟職能,也應與公安機關同等接受檢察機關對其立案活動的監督。第二，本級檢察機關不應當對自身偵查的案件行使立案監督權，應當由上一級檢察機關行使，以便更好地發揮監督效果。

（三）完善刑事立案監督范圍,全面保障刑事立案活動的合法性

考慮將以下案件納入刑事立案監督范圍：1.刑事立案主體接到報案或者發現犯罪事實、犯罪嫌疑人，沒有作出刑事立案決定的。2.刑事立案主體把應當追究刑事責任的案件以治安處罰案件立案或者處理。3.立案后發現不應對犯罪嫌疑人追究刑事責任的，本應當撤銷案件卻轉行政處罰或者勞動教養處理的。4.檢察機關發現正在被執行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機關應當立案偵查而不立案偵查的。5.被害人有證據證明的輕微刑事案件，因證據不足被駁回自訴或人民法院認為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機關處理，公安機關應當立案偵查而不立案偵查的。6.共同犯罪案件中，部分被告人已被判決有罪且生效，而另一部分共同犯罪人應當立案，無法追訴、追捕且公安機關未予立案的。同時，應當嚴格區分沒有立案與不立案的界限。沒有立案是指公安機關沒有發現或雖已發現，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件，它不屬于立案監督范圍。

（四）建立專門刑事立案監督部門

當下學界對檢察機關訴訟職權與監督職權關系的研究非常熱，主流觀點認為訴訟職權與監督職權應當分離，并提出了幾種選擇模式，其中提出在檢察機關內部設立專門的刑事立案監督機構。筆者持贊同該觀點。通過檢察機關整合內部人員，專門從事案件督辦、催辦、案件質量評、過錯責任認定等一系監督措施，助于進一步提高監督質量和效率。

（五）完善刑事立案監督的程序

一是建立刑事案件備案審查制度。偵查機關對受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應當及時將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報送同級檢察機關負責刑事立案監督的部門，對決定不立案和撤案的案件，還應報送案件卷宗和其他主要證據材料。負責刑事立案監督部門應將受案、決定立案案件的有關法律文書登記、編號、建檔；對決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料，或進行調查核實，審核其不立案、撤案的理由是否成立。二是完善刑事立案監督手段,賦予檢察機關一定的程序選擇權。根據案件性質、犯罪嫌疑人情況、犯罪后果等因素的不同,檢察機關享有決定適用何種監督手段的裁量權。另外,監督手段不同,所遵循的程序規范也會有所差別,有必要賦予檢察機關一定的程序選擇權。三是賦予檢察機關對立案監督處理權。由于《刑事訴訟法》第111條只規定了檢察機關有權要求公安機關說明不立案的理由和要求公安機關立案,但對公安機關拒不執行檢察機關立案通知、拒不說明不立案的理由或者立而不辦、拖延立、辦的情況沒有規定如何處理，發出糾正違法通知后，對方仍然拒不改正的，應賦予檢察機關一定的處分權，明確規定不接受偵查監督的法律責任，如規定檢察機關對于違法偵查人員有處罰權或處罰建議權，有權提出更換偵查人員，增加檢察機關刑事立案監督約束力。四是，明確撤銷案件的制約程序，賦予檢察機關可撤銷案件的權力。為防止以罰代刑等降格處理等情況，賦予檢察機關可撤銷案件的權力，對偵查機關所撤銷的案件應先行報送檢察機關審查，由檢察機關提出處理建議。對不應立案而錯誤立案的情形，檢察機關通知偵查機關撤案，偵查機關不予撤案的，檢察機關可以直接做出撤案決定。第五，建立當事人申請對立案復核制度。對不立案理由或不應立案而立案的刑事案件，當事人可以提請復議，如果偵查機關維持原決定后，當事人仍不服的，可以向檢察機關進行復核，將復核決定通知偵查機關。

（六）刑事立案監督標準應以刑事立案標準作為依據

刑事立案監督制度是針對立案程序的,是否進行刑事立案監督,應以《刑事訴訟法》關于立案的標準為依據。凡是認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，沒有立案偵查的,或者沒有犯罪事實而偵查機關立案偵查的,檢察機關就應當進行立案監督。即,立案監督應以偵查機關立案標準為立案監督的標準,才能對該立案而未立案或不該立案而立案的違法行為進行糾正。從刑事訴訟整個過程來看,訴訟活動包括立案、偵查、批捕、起訴、判決和交付執行等階段,立案監督的質量和效果是重要的參考因素,但不能將不同環節、不同案件標準等同于立案監督標準。《刑事訴訟法》第15條賦予偵查機關撤銷案件權,賦予檢察機關不起訴權,賦予法院終止審理權。這說明某一具體案件不一定都要求 “立得了、捕得了、訴得了、判得了”,可能由于在訴訟過程中發現“犯罪已過追訴時效期限,犯罪嫌疑人、被告人死亡或其他法律規定免予追究刑事責任的”情形而撤案、不起訴或終止審理。同理,某一案件經過立案監督進入訴訟程序后,也可能出現上述情況,用“三能”作為立案監督的標準,有悖于刑事立案監督立法本意。

（七）完善立案監督后續執行情況跟蹤監督程序

雖然《規則》第560條規定了立案監督跟蹤程序的法律依據，但仍需對立案監督后續行為進行監督作明確的法律授權:一是檢察機關有權定期或不定期查閱偵查機關受案情況登記,以便與立案情況進行對比,依法檢查立案情況,發現監督線索。二是法律應當規定對決定立案或不立案的案件及時將副本送達檢察機關,以監督案件是否合法立案或不立案。三是偵查情況應及時向檢察機關通報。對于偵查機關采取搜查、扣押等重要強制措施的案件,應及時反饋信息,使檢察機關掌握偵查情況,視情跟蹤監督。四是賦予偵查機關復議權和提請復議權。對偵查機關進行立案監督的工作具有單向性,但不能強調跟蹤監督只對偵查機關適用,這樣不符合客觀現實的要求。檢察機關監督刑事立案順理成章,但“這并不意味著檢察院自己受理的立案監督不需要監督,也不意味著監督體制的設立只考慮到檢察院對公安機關和法院的立案監督活動進行監督,而可以忽略公、檢、法三機關的依法制約和配合。”（《刑事訴訟法教程》,北京大學法學院編2001年版，第167頁。）因此,進行立案監督立法時,賦予偵查機關復議權和提請復議權,是符合刑事訴訟法中互相配合、互相制約原則的。

*寧夏中衛市人民檢察院［751200］