水利系統職務犯罪情況調查分析

文◎劉洪林 肖劍平

水利系統職務犯罪情況調查分析

文◎劉洪林*肖劍平**

水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統,具有很強的公益性、基礎性、戰略性。近些年來，中央和地方各級政府先后投入巨額資金用于水利基礎設施建設，在取得明顯成效的同時，發生在水利系統的職務犯罪隨之大幅度增加，水利系統已成為腐敗的“高發地帶”。筆者以偵查辦案環節為切入點，對2010至2012年某省檢察機關立案偵查的水利系統職務犯罪案件情況進行了調研分析，以期對預防水利系統職務犯罪有所裨益。

一、當前水利系統職務犯罪的特點

2010至2012年，某省檢察機關積極貫徹高檢院的專項工作部署，重點對發生在水利系統的職務犯罪進行打擊，共查辦水利系統職務犯罪案件57件73人。其中，賄賂犯罪的62人，占此類案件總人數的84.9%；貪污、挪用公款的5人，占此類案件總人數的6.8%；瀆職犯罪的6人，占此類案件總人數的8.2%。大案50件，占此類案件總件數的87.7%。涉案總金額1000余萬元。據此，可以看出水利系統職務犯罪具有如下特點：

一是涉案面廣。查辦的案件涉及省、市、縣（區）、鄉（鎮）四級水利行政管理、水庫管理、科研部門的工作人員，案發環節包括水利工程的測繪、設計、招投標、資金審核撥付、工程管理、監理和水利專項資金的管理、使用等。二是犯罪嫌疑人身份特殊。大多屬于單位或部門的“一把手”和主要領導，而且不少是水利專家、工程專家、評標專家、測繪專家等擁有中高級技術職稱的專業人員。三是賄賂犯罪比例高。水利建設、整治多數投資巨大，承建商競爭激烈，巨大的利潤空間和殘酷的競爭環境使一些承建商鋌而走險，趨于選擇賄賂這一捷徑。四是窩案串案現象突出。一人行賄多人，一人接受多人賄賂特征明顯，辦案中牽一發而動全身，查辦一個挖出一窩，發現一個帶出一串。五是犯罪行為具有連續性，涉案總金額大。六是受賄犯罪與瀆職、濫用職權犯罪交織。

二、水利系統職務犯罪發生的主要環節及作案手段

水利系統職務犯罪以發生在水利工程建設和專項資金管理、使用中的占絕大多數。水利工程主要包括水庫除險加固、農村飲水安全和小型農業水利基礎設施建設三項，工程項目資金密集，投資巨大，建設周期長，涉及環節眾多。歸納起來，水利系統職務犯罪發生的主要環節及作案手段主要體現在以下方面：

一是工程招投標環節。招投標環節成了商業賄賂的集中之處，工程的業主單位、主管單位有決定權的領導以及參與評標的專家成為“公關”的重點對象，他們利用職權收受投標人賄賂，明標暗定，泄露標底，或收取好處后強行指定承包商。

二是工程設計管理環節。包括水利工程的前期勘察測繪、設計，工程進行中的日常監管、工程監理、質量監督、物資采購、工程款撥付，工程結束后的驗收、結算等環節。這些環節涉及工程建設的方方面面，直接影響工程進度和施工單位的切身利益。工程前期的勘察設計、工程監理單位基本上沒有通過公開招投標選擇，而是由建設單位直接指定，為權力尋租留下了空間。在物資采購中，因建設單位擁有較大的決定權，供應商通過向建設單位行賄，取得物資設備的供貨權。工程施工過程中，施工方通過向建設單位有關人員行賄，尋求及時撥付工程款，或增加工程量騙取工程款，或使工程順利通過檢查驗收。

三是水利專項資金的管理、使用環節。水利資金屬于國家重點投入和保障的專項資金，往往數額巨大，而且屬于垂直管理，由上級水利部門直接下撥，使用情況由水利部門自行決定，在管理、使用過程中也容易出現問題。有的二級單位為了爭取資金，向上級水利行政主管部門領導行賄。有的水庫日常管理和維護單位，以虛假維護、虛增工程量的方式套取資金，私設“小金庫”，從中貪污、私分或挪用。

三、水利系統職務犯罪發生的主要原因

一是政策觀念差，法律意識淡薄。水利系統一些黨員領導干部平時放松政治理論學習，忽視黨性鍛煉和道德修養，忽視主觀世界改造，從不廉潔開始，貪污享受，腐化墮落，逐漸走上違紀違法的道路。二是工程項目多，管理難度大。據統計，2008至2011年，某省投資50萬元以上的水利工程項目有1053個，總投資825億元。建設項目的公益性、建設環節的復雜性以及巨額專項資金支出的分散性、隨意性，決定了水利系統工程建設管理控制、質量控制和資金控制、廉政控制任務十分艱巨，很難在短時間內遏制腐敗行為易發、高發的勢頭。三是管理制度存在缺陷，漏洞多，使犯罪分子有機可乘。水利工程項目的投資、建設、管理、使用往往是“四位一體”，水利行政主管部門既是建設者，又是管理者，既當“運動員”，又當“裁判員”。特別是對“一把手”在主抓工程建設和財務管理問題上存在上級難監督、同級不敢監督、下級無法監督的情況，沒有形成有效的監督制約機制。四是打擊不力，處罰震懾力不強。

四、水利系統職務犯罪的防范對策和建議

（一）強化教育管理

加強對水利系統領導干部特別是“一把手”以及工程管理、財務等重要部門工作人員的職業道德教育、法制教育、警示教育和廉政教育，通過以案釋法，典型案例等多種形式的教育活動，提高水利系統廣大干部職工的法律觀念，使之不敢犯罪。增強群眾監督的熱情，構建預防職務犯罪的思想防線，使之不愿犯罪。認真落實黨風廉政建設責任制的各項規定，筑牢拒腐防變的思想防線。嚴格落實財產申報、重大事項報告等制度，強化監督管理，進一步完善反腐敗制度建設。

（二）建立健全制度

一是健全管理制度和工作流程。在工程建設和資金管理、使用的各個重點環節健全管理制度和工作流程，形成用制度規范行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。二是建立權力運行制約機制。嚴格規范權力的運行，推行政務公開，行政審批程序、條件、時限、結果、招投標信息、專項資金使用情況、經辦人員等重要事項在官方網站公開。重大事項集體研究、民主決策，防止“一言堂”。三是嚴格責任追究制度。嚴肅追究違規違紀者的責任，做到權責相當，形成責任與權力的有力制衡。

（三）完善市場競爭機制

一是嚴格執行水利工程建設單位準入制度，杜絕借用資質、“掛靠”等現象。二是建立水利工程建設信用評價體系，完善工程建設行賄檔案查詢和黑名單制度，凈化水利工程建設市場環境。三是進一步完善招投標制度，堵塞漏洞、嚴格程序，減少權力介入，避免人為因素干擾。四是強化對工程中標單位和資金使用單位的監督管理。重點檢查實際施工單位是否為中標單位，從中發現招投標過程中是否出現“圍標”、“陪標”現象；檢查資金使用單位是否將資金挪作它用，從中發現資金使用過程中是否存在截留、冒領、挪用等現象，減少和杜絕利用形式上的“合法”掩蓋“暗箱操作”情況的出現。

（四）強化監督制約

應綜合運用黨內監督、法律監督、群眾監督和輿論監督等多種形式，從不同角度、不同渠道、不同側面進一步加強對各級水利行政主管部門領導班子的監督，做到權力運行到哪里，監督的觸角就延伸到哪里，形成監督合力，有效防止權力失控、決策失誤和行為失范。此外，應進一步強化財務監督，完善和落實財務管理制度，嚴格執行“收支兩條線”，對水利建設項目專項資金的管理、使用加強監督檢查。財務監督不能僅憑票據上有領導簽字就放棄審核，應對撥款事由、資金用途、審批程序等進行實質性審查，嚴防騙取、截留、侵吞、挪用專項資金的情況發生。

（五）健全懲治和預防水利系統職務犯罪體系

一方面繼續加大打擊力度，及時懲治腐敗分子，形成查辦水利系統職務犯罪的強勁勢頭和高壓態勢，消除腐敗分子的僥幸心理，威懾“邊緣”人群，遏制腐敗犯罪。另一方面加強預防，堅持一案一分析、一總結、一建議，充分發揮查辦案件的懲戒、警示和治本功能。積極開展行業預防、專門預防和重大項目專項預防。深入研究水利系統工程建設和資金管理、使用中的薄弱環節和潛在廉政風險點，從改進機制上提出預防建議，堵塞漏洞，推動水利系統工程建設和資金管理、使用制度機制創新，提升預防工作的針對性和實效性。

*最高人民檢察院反貪總局辦公室主任、武漢大學法學院博士研究生［100726］

**湖北省荊門市人民檢察院反貪局干部［448200］