“國際文化大都市”視野下法治文化建設研究

■陳玉玲 (上海市長寧區司法局副局長)

■鄭 斐 (上海市長寧區司法局)

“國際文化大都市”視野下法治文化建設研究

■陳玉玲 (上海市長寧區司法局副局長)

■鄭 斐 (上海市長寧區司法局)

文化體現一個城市的“軟實力”，決定一個城市的創造活力。2012年5月召開的上海市第十次黨代會，對上海建設社會主義現代化國際大都市提出“法治完善”的目標，法治理念在文化建設布局中的地位得到充分彰顯。作為上海的“西大門”，面對“國際文化大都市①2007年5月，時任上海市委書記習近平在上海市第九次黨代會報告中首次提出:“努力把上海建設成為文化要素集聚、文化事業繁榮、文化產業發達、文化創新活躍的文化大都市，不斷滿足人民群眾多層次、多方面、多樣性的精神文化需求，不斷增強城市軟實力”。上海市“十二五”規劃提出“加快建設更具活力、富有效率、更加開放、充滿魅力的國際文化大都市”，進一步明確了上海所要建設的國際文化大都市是面向國際并具備現代和時尚元素的。”建設的新機遇，長寧區如何凝聚法治文化的力量，為城區創新驅動提供動力?如何構建法治文化的支撐，為發展轉型夯實基礎?如何謀劃法治文化的藍圖，為社會管理提供牢固保障?本文將就以上問題，作初步探討。

一、法治文化建設的背景

“十二五”時期，面對國內、上海和區域發展的新形勢，長寧區法治文化面臨著前所未有的發展機遇。從國家層面看，改革開放30年來，中國特色社會主義法律體系基本形成，建設社會主義法治國家成為國家的基本方略和社會共識。在深化文化體制改革過程中，法治文化建設作為社會主義先進文化的重要組成部分，被賦予了“維護法律權威和社會公平正義②2011年10月18日，中國共產黨第十七屆中央委員會第六次全體會議《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》:“加強法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，提高全民法律素質，推動人人學法尊法守法用法，維護法律權威和社會公平正義”。”的重任。從上海層面看，世博會大大促進了城市文化塑造和人文精神培育。“全國法治環境最好的行政區之一③2012年5月18日，上海市第十次黨代會開幕式上，時任上海市委書記俞正聲提出要把“上海建設成為全國法治環境最好的行政區之一”。”的目標確立及“公正、包容、責任、誠信④2011年11月12日，上海市委第九屆十六次全會上，時任上海市委書記俞正聲提出，上海要積極倡導“公正、包容、責任、誠信”的價值取向。”八字城市價值取向，都將城市法治文化精神提升到一個新的層面。從長寧層面看，長寧將成為上海國際貿易中心重要承載區、國際商務商業集聚發展的標志性地區之一和上海服務長三角一體化發展的重要門戶，加快文化城區建設、充分激發區域文化活力、提升區域文化軟實力的長寧發展目標⑤《長寧區文化改革和發展“十二五”規劃》，《上海市長寧區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》，上海市長寧區人民政府編制，2011年9月。，為城區法治文化建設提供了優質的條件和基礎，法治城區創建、基層法治創建、依法行政示范單位創建等累積的成果，在社會管理創新的契機下，得到不斷擴大。

法治建設為城區發展保駕護航。法律制度是法治建設的外在之“體”，規范城區依法有序發展，法治文化則是法治建設的內在之“核”，將“硬性”制度軟化為社會自覺。法治文化根植于社會、影響著大眾，脫離了群眾和社會土壤的法治文化無法獲得長久的生命力。在發展繁榮文化主流背景下，法治文化也受到其他文化的沖擊，主流地位有偏離的危險。據《人民論壇》雜志相關調查顯示，73.6%受調查者認為“主流文化缺乏現實關懷”;54.3%受調查者認為“宣傳的多，說教的多，難以打動人心”⑥《“主流文化怎么了”問卷調查分析報告》，《人民論壇》2010年8月下，總第300期。。對此，法治文化建設應該敲響警鐘。法治文化并不是束之高閣的深奧法典卷軸，而是潛移默化融入于人民日常行為，并在日積月累之實踐中形成的一種群體性觀念和行為模式。法治文化要為城區發展提供持久的力量、支撐和保障，就必須夯實其社會基礎。主要方式是實現法治文化的大眾化，即實現“五個民”，法治文化以民力為源、為民心所向、察民情所求、便民生所需、為民眾所推。

二、推進法治文化建設需要考量的問題

(一)法治文化的運作模式有待轉型

運作模式是影響法治文化建設動力、效力、影響力等的關鍵因素。目前，城區法治文化建設主要采用政府主導型模式，即“主要依靠政府對法治目標和實現步驟進行理性設計和戰略規劃，運用政府權力和依靠政府的強制力達成實現法治的目標。⑦汪太賢、艾明:《法治的理念與方略》，中國檢察出版社2001年版。”

長寧“六五”普法規劃明確法治文化工作開展以“黨委領導”、“政府實施⑧《中共長寧區委、長寧區人民政府轉發〈區委宣傳部、區司法局關于在本區開展法制宣傳教育的第六個五年規劃 (2011～2015年)〉的通知》。”為本。政府及其相關部門是確定的法治文化建設責任主體。企業、社會組織、志愿團體等“社會力量”，核心地位仍確立為法治文化建設的“受眾”，他們加入法治文化建設的方式主要是“被組織”。法治文化建設主要資金來源是依靠政府投入，把建設所需經費列入區年度財政預算，專款專用。從歷年經費配比看，僅有“普法志愿者座談會”一項明確涉及法治文化社會力量的培育。法治文化建設沒有政府的主導，僅靠民間力量促進，會延長法治化的時間和進程，還會因為各種沖突使法治化過程無端地消耗社會資源，激化社會矛盾。但過度依靠政府主導，容易使人們將法治文化建設歸結為一種以運動方式實施的政府行為，沒有切身利益的驅動，社會的積極性、創造性無法得到有效的調動。

(二)法治文化的大眾心理基礎有待夯實

大眾普遍理解、認可和支持法治的價值，是實現法治文化大眾化的重要心理基礎。一方面要強調城區法治文化的工具功能。現實中，“法律知識讓老百姓得實惠”之類的宣傳口號，就是對法治文化工具功能的最通俗詮釋。另一方面城區法治文化建設要著力強調法的倫理、價值觀念等法治精神的塑造性，讓受眾發自內心地對法律信服，將法律的實現過程作為法律理想、價值、思想踐行過程。

在長寧法治文化建設的具體實踐中，我們發現受眾依法維權的意識普遍提高，但是輕程序重實體、輕義務重權利等現象依然存在，這就與法治文化建設中重實用價值而輕價值傳遞有著密切聯系。受眾不習慣以公平、正義的法治精神，作為價值判斷標準，而通常以個體或團體的實際利益為參照，那必然會因為利益本身的千差萬別，引發社會規制的混亂。因為一旦出現與個體或團體內心不一致的狀況，受眾就會自動將其歸結為“惡法”或“惡治”，而事實上這些法律和治理卻極有可能與法治公平正義精神相契合。如果長此以往不加以調整轉變，就容易動搖人們對法治文化的信念。

(三)法治文化的社會吸引力有待增強

打造具有持久力的法治文化，就不能忽視對傳統的傳承。一方面，是中國傳統文化精神的傳承。不能簡單地將中國傳統文化特別是儒文化視為法治的對立面。若將法治文化的建設簡單地等同于對西方法律的復制，勢必會在社會運作層面遭遇“水土不服”，并且會使法治文化建設缺失本身的個性。另一方面，是挖掘區域法治文化的歷史積淀。長寧法治文化有著豐富的歷史資源，例如地處長寧的華東政法大學，本身就是一部區域乃至當代中國法治文化的縮影，而在長寧發展的歷史長河中也居住和生活過許多為中國法治建設作出努力的人士，甚至對中國法制發展有重大歷史影響的事件，都發生在長寧。無論是精神上的傳承還是塵封記憶的解讀，這些未待挖掘的法治文化寶藏，都能使大眾產生一種心理上的親近感和依賴感。

挖掘歷史精華的同時，也不能忽略社會的現實需求。上海的文化建設強調“國際”性，長寧的文化強區凸顯“精品”定位。“國際”與“精品”都對城區法治文化的品質塑造提出了更高的要求。傳統的法制文藝、講座、咨詢的形式在相當長的時間內取得不錯的成果，受到社會普遍接受和贊譽。但隨著文化事業的發展和蓬勃，大眾對法治文化的展現形式也有了更多更高的期待。法治文化的存在、發展和繁榮與其他文化有著盤根錯節、交融共通的特性。長寧區域的法治文化要獲得更大的影響力、更強的生命力，就需要借助其他文化的資源優勢，運用藝術的方式創造打動人心、凝聚人心的法治文化作品。

(四)法治文化的大眾化網絡有待完善

在社會大眾對法治文化形成認同的基礎上，需要通過外部建設將法治文化轉化為具體認識。法治文化的外在形式，表現為各類法制活動的平臺和載體。當這些載體能夠更頻繁地出現在大眾視野中，大眾能更便捷獲取法律服務，法治文化就不再是一個抽象的概念。2012年年初，長寧區法宣辦對轄區內的法治文化基地進行了梳理，依據上報統計，共計有近40個法治文化類基地，涉及類別涵蓋，青少年交通安全、企事業職工維權、納稅人稅法宣傳、公民食品安全、農民工法制教育等多個方面。此外，長寧還在每個居委會設置了普法宣傳欄，法院、檢察院也通過設立青年法官志愿服務基地、社區檢察室等形式延伸法治文化服務的觸角。

應當說，經過長時間的積累，長寧的法治文化資源是豐富的、多元的，但也存在著一些不足。第一，相當一部分法治文化資源由職能部門或街鎮自行運作，脫管于區法宣辦，使得區域層面無法對全區的法治文化資源進行統一規劃，在資源的利用率和效率上存在把握不到位。第二，由于無法對法治文化資源進行全區性的系統布局，致使有些區域的法治文化資源密集，而有些地區卻面臨法治文化資源緊缺的困頓，增加了當地居民獲取法治文化的難度。其中，大部分法治文化平臺僅僅在工作日的工作時間開放，這就意味著增加了職業群體獲取法治文化的難度。第三，由于各法治文化平臺和載體隸屬不同部門管理，提供法律服務的信息渠道也各有不同，主要的形式包括通過基地自身外宣平臺、轄區報紙、有線臺等。因為發布渠道眾多而零落，必然增加了大眾獲取訊息的難度，也為法治文化的大眾化設置了障礙。

(五)大眾參與法治文化建設的途徑有待擴大

社會化運作模式成熟度是城區法治文化建設的重要標桿之一。無論是個體還是組織，不僅是法治文化的“受眾”，更是法治文化“建設者”。其中個體主要以“志愿者”的形式參與到法治文化的構筑中。目前，區級層面，法制宣傳講師團隊伍共計29人，講師團成員進園區、進樓宇、進社會組織，開展了卓有成效的法制講座、咨詢等法治文化宣傳活動。但值得注意的是，29人中，僅有5人不具有公職人員背景，比例為17.24%，其中3人為律師，1人來自政法院校，1人來自房產交易中心，應當說社會化和多元化的程度并不高。基層層面的社會化資源雖然更多元豐富，但由于人員分散性和流動性，主要由各居委會直接管理，沒有經過系統分類和梳理，有多少志愿者?擅長于什么?每年的法治文化服務時間有多少都是不確定的，這些情況不明造成有志從事于法治文化建設的認識與政府層面的雙向信息不對稱。

組織參與法治文化建設的組織，包括社會組織和企業組織。在社會管理創新機制的培育和激勵下，社會組織已經成為長寧法治文化建設的重要組成部分。目前，長寧區共有注冊登記的社會組織459個⑨《我區積極探索社會組織樞紐型管理新模式，推動區域經濟社會又好又快發展》，《長寧情況》第37期，2011年10月11日。，涉及法律和社會服務類的組織146個，占總比重的31%。其中，有30多個社會組織參與人民調解、法律維權等方面的工作，覆蓋了全區所有街鎮。相比社會組織的多元參與，企業組織的投身情況則相對薄弱，這主要是由于企業追求盈利的本質屬性，與法治文化建設無償公益的特性相沖突。通過強制性或行政指導性命令要求企業參與法治文化建設，明顯是違背市場經濟的做法;而如果僅僅靠德育、理念教育等說教形式，期許企業主動參與法治文化建設，也是收效甚微的。但不可忽略的是，企業本身的強力資金支援、豐富的人才儲備、多樣的活動平臺都是加強法治文化社會化建設所迫切需要的。如何引導企業組織自覺自愿地參加法治文化建設是值得思考的。

三、以大眾化推動法治文化建設的路徑思索

(一)以民力為源，助力法治文化建設轉型發展

實現法治文化建設轉型發展，并不是完全脫離政府主導模式，而是要在堅持政府在法治文化方略“總設計師”的基礎上，按照“政府主導、企業主體、民間參與、合作共贏⑩李長春在全國文化體制改革工作表彰大會上的講話，2012年9月26日。”的要求，著力構建全方位多層次寬領域的法治文化建設模式。

制度建設上注重民眾力量從始至終連續貫穿。(1)前端設計。通過綱要、規劃、計劃等指導性文件形式，進一步正式明確社會力量在城區法治建設中的地位，實現由普法“受眾”到普法“參與者”、“建設者”的轉型。(2)中期運行。加強經費支撐，加大對社會力量扶持和培育的投入力度，在年度經費配比上予以傾斜，鼓勵各政府部門通過政府購買等方式拓寬法治文化建設的新渠道。積極探索將法治文化發展基金轉型為文化發展引導基金的新路，通過企業入股方式，認真研究法治文化的產業投入，引導和帶動城區法治文化發展。(3)后期評估。針對城區法治文化建設單個項目或城區法治文化整體運行情況，引入社會滿意度測評機制，依據民眾反饋及時調整城區法治文化建設方向。

(二)為民心所向，凝聚法治文化的社會共識

首先，繼續加強城區法治文化的服務功能建設。以滿足受眾最基礎的法律需求為出發點，最大限度地圍繞與民生密切相關的事項，如舊房改造、房屋拆遷、安全生產、勞動用工、食品安全等，加強法治文化建設，使公眾切實能從法治文化的傳播中感受到實實在在的好處，贏得他們的認同感和歸屬感。

其次，不斷深化法治文化價值觀教育。在激發公眾需求共鳴的基礎上，提升大眾對價值觀的理解。通過形象、互動式的宣傳，把思想性、指導性、服務性與可讀性、可視性、可聽性統一起來，使法治文化價值精神真正內化。一方面，要大力加強法治文化的行為載體建設，把執法、司法活動作為普及法律知識、增強法律意識的生動展示，使法治文化根植于法治實踐中。其次，針對受眾精神文化需求多樣化多方面多層次的新特點，堅持“貼近生活、貼近現實、貼近群眾”的工作要求，通過“以案說法”等形式，有效承載和傳遞優秀法治文化，進一步擴大規范執法、司法活動的影響面。例如，開展“庭審視頻旁聽”活動，依托現代化的通訊技術手段把法院與機關、社區、學校等進行視頻聯通，通過審理一個案例，宣傳一部法律，教育一片公民。

(三)察民情所求，提升法治文化對社會的吸引力

要注重文化傳承。一方面，要注意挖掘中國傳統文化與當代法治文化相容同的地方。積極弘揚法律文化尤其是中國傳統法律文化中的積極因素，全面地推進法治的發展。例如，與教育局合作開展《修身老課本》等國學經典閱讀活動，解讀“守法合群之德義”、“孝悌忠信”等中華傳統價值精髓，實現現代法治文化與中國固有文化的結合。另一方面，與區檔案局、政協等合作，啟動長寧法治文化歷史探尋之旅，揭開歷史塵封的頁面，將那些曾經與長寧密切相關并活躍在中國法治文化史中的人和故事挖掘出來，通過口述歷史、照片收集等手段將這些長寧法治文化的歷史進行定格，通過講座、展覽、紀錄片編輯等方式將這段歷史進行呈現，使大眾從法治文化的層面重新解讀長寧的歷史和現在。

要緊握城區發展的脈搏。以精品文化為導向，不斷提升法治文化的品質。一要挖掘傳統法治文化宣傳的潛力，密切區文化局與上海文廣演藝集團的合作，有針對性地配送法制專業劇目、劇團和文藝工作者進社區，從藝術指導、活動條件、展示交流等方面進一步加大對法制群眾文化團隊的專業指導，傳播普及法治文化。二要著重圍繞凸顯法治文化的休閑服務性，借助上海芭蕾舞團、上海民族樂團、上海雕塑藝術中心等資源優勢，通過高雅藝術形式展示法治文化，積極打造具有開放性、國際性的法治文化藝術平臺，滿足區域內外籍人士、白領商務人士的法治文化需求。三要在靈活運用報刊、電視、廣播等大眾媒體基礎上，充分發揮“數字長寧”先發優勢，積極利用互聯網、手機短信、微博等新興媒體，促進法治文化與科技深度融合，用先進技術傳播先進文化，不斷增強城區法治文化傳播力、影響力和滲透力。

(四)便民生所需，勾連法治文化獲取網絡

首先，探索建立法治文化資源布局的聯席機制，及時溝通了解各單位法治文化平臺和載體建設，形成起縱向貫通、橫向協調的工作格局。其次，制定統一的法治文化建設規劃，整體考慮各類法治文化設施布局和功能定位，加快實現市級、區級和社區、居民區等功能互補、聯動發展的法治文化平臺網絡，實現法治文化設施布局功能性與普及性相結合、集聚性與均衡性相結合。再次，在加強已有各類法治基地建設的同時，積極探索新的平臺，形成有所突破的格局。積極利用電影院、圖書館、文化藝術中心、工人文化宮、虹橋當代藝術館等文化設施，將法治元素融匯于各項文化形式中，延展各文化設施的法治功能和輻射半徑。最后，注重法治文化在基層的深入和推廣。鼓勵街鎮、社區等積極利用廣場、公園、綠地等公共空間，依托“社區電子閱報欄”等平臺開辟居民身邊的法治文化場所。對建設成熟的平臺，可以先行鼓勵延長服務時間，方便公眾享受。

建立起實體和虛擬的兩張長寧法治文化地圖。實體上，將法院、檢察院、法制基地、司法所、公證處、法律援助、社區檢察室、法律工作室等各類政府或社會類法律資源進行統一收集，與區規土局進行合作，統一制作長寧區法治文化地圖，將各資源提供的法律服務內容、時間、地點、周邊交通等情況一并反映在地圖上，使這張法治文化地圖真正成為便民索引。虛擬上，通過網絡、手機、電視“數字長寧”點播等渠道，及時匯總更新法制基地的各類服務和活動訊息，探索建立法治文化信息的統一發布平臺，構筑法治文化的虛擬平臺，將法制文化通過光纖走近長寧尋常百姓家。

(五)為民眾所推，導入法治文化建設的社會力量

針對個體，積極利用互聯網開放性、便捷性、互動性、共享性特點，全面加強法治文化志愿服務長效機制建設。一是引導已入編的志愿者進行信息錄入，形成法治文化志愿者信息庫。二是實行法治文化志愿者網絡化社會化招募，重點打造法治文化宣講隊伍、法治文化創作隊伍和文藝宣傳隊伍，形成法治文化環環相扣的創造力和生命力。三是依托交互式網絡平臺，對志愿服務項目和志愿者個人意愿進行匹配，實現志愿服務資源的優化配置。

針對組織類，在繼續大力推進政府主導文化交流的同時，積極探索市場化、商業化、產業化運作方式，加強與社會組織、企業等力量之間的內外聯動。對社會組織，要繼續放大政府購買法律服務的力度。一方面鞏固原有的方式，進行法治文化的定點委托。另一方面通過確立委托項目公開招投標的形式結合專業力量，確定法治文化社會承接方，以此進一步擴大社會化的力度，激活法治文化的社會創作力。對于企業，要吸引其自覺參與城區法治文化建設，并以依法、自愿原則為先。一方面要弱化法治文化項目的行政色彩，突出社會服務和公益色彩，以增進社會和企業對法治文化建設項目的認同感和親近感。另一方面要減少企業成本支出，不能將過度重擔一下子壓倒企業上，否則會影響其后續的積極性。要以不影響企業的正常運行為前提，鼓勵技術支撐、活動場地、人員保障等多樣化的參與方式。此外，對于一些優秀的積極參與城區法治文化建設的企業，要給予鼓勵和表彰，并進行法治文化資源上的傾斜，由點到面鼓勵和帶動更多的企業加入進社會化運作的隊伍。

(責任編輯 趙海鷗)