法律宣傳進網格:法制宣傳工作創新路徑與思考

■陳思明 (北京市東城區司法局)

法律宣傳進網格:法制宣傳工作創新路徑與思考

■陳思明 (北京市東城區司法局)

整合相關城區的“網格化城市管理新模式”和“信訪代理制”、“城管綜合執法模式”基礎上，運用網格理念和現代信息技術，針對當前社會安全穩定和社會服務領域存在的薄弱環節和重點難點問題，進行精細化管理的網格化社會服務管理模式，以責任化、精細化、綜合化、信息化和實效化為基本特征。網格作為新型社會服務管理的載體，諸多行政服務管理事項需要納入網格，以真正實現精細化、網絡化管理的目標。“法律服務進網絡”成為深化司法行政服務理念的重要組成部分。在人民調解、法律援助等服務力量向社區下沉、向網格延伸的同時，法律宣傳同樣應當建立各種工作機制和配套制度，以各種形式呈現出來或滲透入相關法律活動中去，以提升法律服務的整體社會效果。

從深層次講，網格是我國市民社會的基本組成單位，是培育法治社會基礎的重要載體，是推進法治政府和法治社會一體化建設的重要社會力量。由于我國市民社會發育不健全，并且改革采取自上而下的推進模式，所以由政府在法律宣傳工作中發揮主導作用存在一定的必要。但同時，服務行政模式下治理型政府的建設，需要政府從公共物品或服務的唯一提供者的定位中解脫出來，轉而主要擔當起監督者和引導者的職能。司法行政力量協調下的律師公證專業人員、人民調解員、法制宣傳志愿者等社會力量廣泛參與的網格法律宣傳工作，成為法治政府強化對網格自治引導的重要方式、加強對法治社會建設指引的重要體現。所以，法律宣傳進網格是具有自身價值的重要法律實踐活動。

一、法制宣傳進網格的實踐和意義

在實踐層面，借力社區網格化的深入推進，法制宣傳工作進入網格的范圍和深度在逐步深化。從現有做法角度看，法制宣傳進入網格的形式，主要是以“一駐兩進”、 “法律服務村居行”、 “司法大講堂”、“公共法律服務體系”等為依托進行形式多樣的法律宣傳。從系統支撐來看，法制宣傳被納入網格化司法綜合服務管理子系統，力爭做到法制宣傳底數清楚明確、動態更新及時、服務管理精細化。

在理論層面，為了更好地將法律宣傳融入網格建設，需要對法律宣傳進網格的法律理論意義進行深刻分析。

第一，法律宣傳進網格是對居民自治形式的市民社會發展加強行政指導。隨著我國社會經濟和政治體制改革的深入，企業剝離的社會職能和政府轉移出來的服務職能，大部分需要由城市社區來承接。具體來講，建立獨立于企業事業單位之外的社會化服務社區，需要從社區網格的精細化服務入手。根據《城市居民委員會組織法》第2條規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。其法定義務中第一項即是“宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動”。網格作為社區居委會的下屬單位，由于沒有立法定位，故網格應當被視為社區居委會的組成部分，而不是獨立的行政主體或自治主體。《城市居民委員會組織法》第2條規定，“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。”所以，與居民委員會的協助作用相對，推進司法行政法律宣傳進入社區網格成為司法行政機關對社區居民自治活動進行行政指導的重要形式。需要說明的是，盡管法律宣傳活動對行政相對人個體來講，不是行政指導，僅是行政事實行為，因為行政相對人對法律規定遵守與否不具有選擇權。但是，司法行政力量協調的各種力量進入社區網格進行法律宣傳活動，對于基層群眾自治活動來講是一種行政指導，因為作為基層居民自治形式的細胞，居民對網格法律宣傳的組織和形式等具有一定的自治權，司法行政法律宣傳的開展需要對居民自治權給予尊重。從深層次講，服務行政不僅要以公民利益的實現為宗旨，在服務的供給和形式等方面公民同樣應當有必要的話語權，這是從行政實體和行政程序兩個層面對服務行政內涵的詮釋。相應地，法律宣傳進網格，作為服務行政的重要內容，采取行政指導方式較為適宜。

第二，法律宣傳進網格促使服務行政的對象更為寬泛、服務行政工作服務覆蓋面更為均衡、距離服務行政相對人的距離更近，有利于提高司法服務行政的合理化水平。與法律宣傳進社區的范圍和深度相比，法律宣傳進網格呈現宣傳面更廣、宣傳內容覆蓋比例更高的特點，深刻體現了服務行政深化發展的時代要求。在制度層面，行政法在很大程度上是以行政合法性原則為核心，在具有行政裁量權的具體行政行為中，行政合理性原則的重要性才受到重視。服務行政深入發展過程中，行政合法性原則對服務行政的制約作用較為微弱，在這種情況下，行政合理性原則的制衡作用更應當受到重視。法律宣傳是司法行政服務行為中的行政事實行為，雖然其不會直接引起行政相對人權利義務的變化，但其與大量行政相對人直接打交道，對輿論導向和司法行政機關形象有很大的影響。所以，在對行政事實行為等服務行政行為缺乏行政合法衡量的前提下，法律宣傳進網格可以促進完善行政合理元素的規制。具體來講，在法律宣傳過程中從以人為本的服務理念出發，從行政相對人的角度對法律行為等進行“情、理、法”的分析，營造良好輿論氛圍，樹立司法行政機關正面形象，不斷提升司法行政服務行為的合理化水平。也就是說，法律宣傳進網格的深度和廣度促使行政主體更加注重行政行為的合理性，使法律宣傳的行政事實行為在行政合法的前提下，增強行政合理維度的說服力。在法律宣傳的行政事實行為中，實現行政主體和行政相對人的雙贏，行政相對人通過法律宣傳進網格，增長了法律知識、提高了法律意識，行政主體在推動網格法律宣傳中，提升了司法行政行為的合理化水平，深入踐行了依法行政的理念。

第三，法律宣傳進網格實踐了網格管理精細化，形成對法律體系整體運作的有效補充，成為推進法治社會建設的重要形式。我國立法多以宏觀、概括見長，其中缺乏對細節的關注;行政執法機關具有大量的行政裁量權，盡管對行政相對人的具體情況給予了一定的關注，但是行政主體的優越地位以及行政法律的紛繁復雜使得行政相對人對執法細節等不能切實了解;司法機關具有處理糾紛的專業性，由于個案主體范圍特定、糾紛處理方式等問題，其對于社會層面的法律宣傳作用有限。法律宣傳進網格，以“法律服務崗”的形式出現，“法律服務崗”容納了法制宣傳、法律咨詢、法律援助、矛盾化解、社區矯正、幫教安置等基層司法行政工作的大部分職能。這便于網格內的居民在咨詢中明晰具體法律規定與原理、在矛盾解決中知悉法律對權益的具體保護方式，在普遍宣講和個案宣傳中不斷增強對社會主義法律理念的認同，從而實現法制宣傳法律效果和社會效果的統一。也就是說，網格運作的精細化特征使得法律宣傳進一步突破寬泛普法的形式，從法律咨詢、法律援助、矛盾化解等全方位法律服務的角度實現法律宣傳的精細化。從深層次講，這是對宏觀立法、行政裁量執法、個案司法的良性補充，從普法層面提高法律體系運行的現實社會效果，成為立法、執法、司法、普法互補模式的經典嘗試。同時，司法力量、行政力量、志愿者力量、專業律師力量等在社區網格內的融合式法律服務為多層面、多角度推進司法行政法律宣傳開啟了新的思路。多種力量參與的網格法律宣傳，成為發揮法治政府優勢、整合社會資源、凝聚優秀社會力量，提升法治社會治理水平的重要嘗試，也是法治國家、法治政府和法治社會一體化建設的重要體現。

二、法律宣傳進網格的完善

為了進一步推進和完善法律宣傳進網格活動，應當將法律宣傳進網格放在當今時代背景下進行分析。習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中，提出“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。“建立法治國家要以法治社會為基礎，法治社會的形成，需要法治國家為主導。而如今所要研討的主要問題是，在建設法治國家的過程中，如何重視并同時促使法治社會的形成;在逐步削減國家權力社會的過度干預，給社會自主自治權力讓出適度空間的同時，為積極的社會組織和社會權力創造合適的政治和法治環境。這實際上是要求政府必須承擔起促進法治國家和法治社會之統一的艱巨責任。①杜飛進:《法治政府建構論》，浙江人民出版社2011年第1版，第28頁。”網格作為社區居民基層自治的重要載體，應成為推進法治社會建設的重要主體。基于此，法律宣傳進網格是法治政府建設與法治社會建設的對接點，法律宣傳進入網格，尤其是司法行政機關推進的法律宣傳活動進入社區網格，可以視為是司法行政力量推動法治社會建設的重要體現。所以，法律宣傳進網格，既體現了法治國家和法治政府的先進社會治理方式，也是深入踐行法治國家、法治政府和法治社會一體建設的直接體現。

在推進法治政府和法治社會建設層面，可以從以下幾方面完善法律宣傳進網格活動。

第一，在指導市民社會創建方面，司法行政法律宣傳增強基層自治組織專業化水平的同時，應著重理順基層司法行政和基層居民自治的關系。一方面，我國法治社會創建離不開行政力量的扶植和指引。在司法行政機關主持下，調動各種國家和社會力量參與網格法律宣傳活動。另一方面，法律宣傳進網格，應當對網格居民、單位、組織等的自治權給予應有的重視，要注意行政力量參與的“度”，既要發揮行政指導必要的主導、指引作用，也要尊重網格內的社會自治力量的參與主體地位和核心作用。

第二，在提高司法行政行為合理化水平方面，應當深化對規制行政事實行為的認識。進入網格的法律宣傳活動，在與居民更近距離的接觸中，行政行為的任何瑕疵都會影響法治政府形象。所以，一方面，應當從行政合法性角度對行政事實行為進行必要規制，其中行政程序規制應為必要的選擇。在網格法律宣傳活動的需求征集、活動啟動、信息反饋等程序方面深化參與理念，提高行政行為的社會參與度，引導多種社會力量參與法律宣傳，從而擴大法律宣傳的覆蓋面、提升法律宣傳的實際社會效果。這既是法治政府建設的應然要求，也是培育法治社會的價值體現。另一方面，為進一步提升法律宣傳行政事實行為的合理性，應以市民社會更容易接受的形式完善行政事實行為的合理維度。注重道德、情理等在法律宣傳方面的引導作用，強化法律宣傳與道德宣教相結合的法律宣傳方式，可以讓居民更容易理解和接受相應的法律規定和理念，更好地實現法治政府與法治社會的對接。且法律宣傳應當與職業道德等基本道德宣教進行良好融合，以便提高法律宣傳行政事實行為的社會認可度，既使法治社會的道德基礎更加夯實，又可發揮法治政府對法治社會建設的引領和示范作用。

第三，在立法、執法、司法和普法完善整合方面，有針對性地在網格法律宣傳活動中對立法、執法和司法制度等薄弱環節進行適當補足，重點實現合法利益保護方面的基層法律服務均等化目標。從本質上講，法律是各種利益的表達和實現，如果說法治政府主要側重于保障國家利益，那么法治社會則傾向于公共利益和個人利益的保護。基于理性“經濟人”的逐利動機，在法律意識不斷增強的情況下，個人利益保護機制在動力和能力等方面日益完善。相比之下，公共利益保護可能存在缺位。也就是說，“公民也存在墮落和腐敗的可能，它的集中表現就是公民的公共精神的喪失;而防范公民腐敗不能單依靠公民自身的德行完善，也需要求助于‘城邦的使命’，即通過執法去發展和提高公民的公共性。” “在建構法治社會的過程中，為了防范公民出現墮落和腐敗，為了增進公民所應當具備的公共精神，政府 (城邦)肩負著重要的職能。②傅達林:《馬路上的規則》，《法制日報》2013年4月13日，第7版。”相應地，公共利益保護應當成為法制宣傳的重點。盡管公共利益在憲法和法律層面得到確認和保護，特別是新《民事訴訟法》對公益訴訟的形式進行了規定。但是，由于相關法律規定過于原則，公益訴訟等公共利益保護機制存在啟動及運行困難。在這種情況下，針對公共利益保障存在的問題進行相關法律理念的宣傳，一定程度上可以起到彌補立法、行政、司法體制缺陷的作用。

從深層次講，對以公共精神為基礎的公共利益進行保護，應當發揮法治政府對法治社會創建的推動作用，在執法的個案中提升公民公共素養，在法律宣傳的司法行政行為中普及法治社會必須的公共精神，其中法律宣傳進網格成為發揮法治政府對法治社會引導作用的重要途徑。通過法治政府的國家力量引導法治社會完善公共利益保護，既可以促進依法行政為核心的法治政府建設，又可以強化以市民社會主體公共精神為基礎的法治社會建設。也就是說，法律宣傳進網格，為實現國家利益、公共利益和個人利益的全方位保護開辟了新的方向。網格精細化運作使各種合法利益得到應有的重視和保護，以便更好地實現基層公共法律服務在利益保護方面的均等化。法律宣傳進網格帶動的法律服務覆蓋面擴大、法律服務程度深化，是實現和拓展基層公共法律服務均等化的有益嘗試，促進法治社會的自治群眾基礎更為廣泛，推動法治社會建設的步伐不斷加快。

(責任編輯 趙海鷗)