查處涉農職務犯罪的法律適用問題

文◎劉俊明

查處涉農職務犯罪的法律適用問題

文◎劉俊明*

*山西省臨汾市襄汾縣人民檢察院檢察長［041500］

近年來，隨著新農村建設不斷推進，一系列農村改革政策措施的貫徹落實，惠農資金的大幅增加，涉農職務犯罪現象隨之顯現。筆者通過擔任襄汾縣人民檢察院檢察長期間查辦涉農職務犯罪情況，結合襄汾縣實際，研究查辦涉農職務犯罪過程中所涉及的法律問題，分析犯罪特點，總結犯罪軌跡，為今后查辦涉農職務犯罪工作提供參考。

一、涉農職務犯罪概述

檢察機關作為國家的法律監督機關，打擊職務犯罪是憲法和法律賦予的神圣職責。依法查處涉農職務犯罪活動，保障中央支農惠農政策和改善農村民生措施的落實、維護廣大農民的切身利益，對維護農村社會和諧穩定和推進反腐敗斗爭深入開展具有重大意義。

典型的涉農職務犯罪主要發生在以下領域或環節：

(1)在農村村鎮建設，道路交通建設，農田水利建設，廣播電視“村村通”，電網改造、飲水工程等農村基礎設施建設中發生的職務犯罪案件；

(2)在涉及“三農”的財政性建設資金、糧農補貼專項資金、政策性銀行貸款、扶貧開發資金等支農惠農資金分配、管理、發放過程中發生的職務犯罪案件；

(3)在天然林保護、退耕還林、退牧還草、環境污染治理、風沙源治理、水土保持和水源保護等工程項目實施過程中發生的職務犯罪案件；

(4)在農村醫療衛生、社會保障、基礎教育等農村公共服務事業中發生的職務犯罪案件；

(5)在農村土地開發征用及征地補償款管理，礦產等資源開發過程中發生的職務犯罪案件；

(6)涉及搶險、救災、防汛、優扶、移民、救濟以及社會捐助公益事業款物的職務犯罪案件；

(7)在鄉鎮綜合配套改革、土地和林權制度改革、社會保障制度改革等各項農村改革過程中發生的職務犯罪案件；

(8)在鄉鎮、政權組織選舉中破壞選舉、農村自治組織選舉中實施賄賂，嚴重危害農村基層政權和自治組織建設，以及其他嚴重侵犯農民人身權利和民主權利，影響農村穩定的侵權職務犯罪案件。

二、農村基層組織成員的主體認定問題

隨著查處涉農職務犯罪實踐的深入，對于農村基層組織成員的主體認定以及對“公務”的界定等問題，在司法實踐中觀點不盡一致，導致該類案件在刑事法律實務和刑事法學研究中一直長期存在爭議。雖然在《刑法》規定基礎上，全國人大和“兩高”為在司法實踐中統一認識，也曾分別就此作出相應的司法解釋，但實踐中爭議與分歧依舊非常激烈，導致在處理上仍然存在較大的差異。

（一）村民委員會成員和村黨支部人員主體認定

根據全國人大常委會關于 《刑法》93條第2款的解釋，“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第93條第2款規定的‘其他依照法律從事公務的人員’”。村民委員會的組成人員的主體認定不存在分歧。

關于村黨支部人員，雖然《解釋》沒有明確村黨支部成員在協助人民政府從事行政管理工作時，是否屬于“其他依照法律從事公務的人員”，但從《解釋》的規定及其它相關規定來看，村黨支部成員無疑也屬于“其他依照法律從事公務的人員”。根據中國共產黨黨章規定：村黨支部領導本村工作?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第3條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。通常情況下，村黨支部與村民委員會合稱為農村“兩委”，由于其所擔負的職責不同，村黨支部作為黨在農村的基層組織，在處理農村事務中發揮的是領導核心作用，行使著對村工作的領導權，且對村民委員會的工作起到“支持”和“保障”功能，因此村黨支部處于非常重要的位置。如果村委工作人員利用職務犯罪可以構成貪污、受賄罪，而對其實施領導的黨支部人員反而不能對其職務行為承擔刑事法律責任，這在邏輯上是說不通的。因此，村黨支部成員在協助人民政府開展工作時，利用職務上的便利非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財務，構成犯罪的，應當屬于刑法意義上的“村基層組織工作人員”。

（二）村民委員會中從事管理職責人員的主體認定

村民委員會分設的村民小組長和下屬委員會負責人，應當屬于“村民委員會等村基層組織人員”。筆者認為，這些組織本身屬于村民委員會派生的機構，是村民委員會下設的從事自治治理、生產經營的組織。在實際工作中，村民委員會除將自治治理職權交由下設的村民小組等組織行使外，還經常將協助人民政府的某些行政管理工作，如救災救濟款物的管理與發放、土地補償費用的管理、計劃生育工作等行政管理事務，直接交由村民小組等下設的組織來具體完成。村民小組等在具體承擔這些工作時，實際上被賦予了相應的行政管理職責，村民小組組長等工作人員由此所進行的活動，就是在以人民政府的名義，依法執行職務的活動，這種情形下，村民小組等工作人員理應是“其他依照法律從事公務的人員”。

（三）農村集體經濟組織人員的主體認定

農村集體經濟組織與普通的村辦企業等單純的經濟實體不同，有其特殊性，屬于綜合性合作經濟組織。根據《中華人民共和國土地管理法》第10條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”可見，農村集體經濟組織的職責與村民委員會的職責在一定程度上存在交叉的關系。所以村集體經濟組織應當屬于立法解釋中所指的村基層組織。

三、農村基層組織成員“公務”的界定

依法從事公務，是指國家工作人員，依照法律規定的職責和權能，按照法定程序，代表國家進行的具有國家管理性質的活動。根據我國憲法規定，村民委員會并非我國的政權組織，也不是基層政權的派出機構，而是一個基層群眾自治組織，其基本職責是通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”方式來管理行政村的集體性事務。因此界定行為是否是公務，必須具備兩個要件：第一，必須屬于協助人民政府行使的管理工作，而不是村委會的自治事務;第二，該事務必須屬于我國行政法律、法規、規章、政策規定的、應屬政府部門行使的管理行為。

在處理涉及農村基層組織人員職務犯罪案件時，應當根據行為人所實施的行為來予以認定：（1）村基層組織(黨支部、村委會和農村集體經濟組織)協助政府從事公務活動時，基層組織人員利用職務實施的行為根據刑法和立法解釋認定貪污賄賂類犯罪。（2）村基層組織人員在集體經濟組織進行的經營性活動中，利用管理或者從事經營活動的職務便利而犯罪的，應該認定為職務侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪。（3）村基層組織人員在辦理村自治事務的過程中，利用職務之便侵吞財物、挪用資金的，構成職務侵占犯罪和挪用資金犯罪。

四、加強檢察監督，促進農村和諧穩定

針對涉農貪污賄賂犯罪案件具有涉案領域廣、涉案人員多、涉案數額大等普遍性特點，檢察機關要堅持首惡必辦，選擇社會影響大、危害性大的窩案、串案嚴厲打擊，形成強大的法律威懾力，讓那些想以身試法的人“不敢為”。要以打擊促服務，以打擊實現服務，對該打擊的堅決打擊，這是取信于民的根本措施。要不斷研究涉農職務犯罪的新動向、新特點，探索打擊犯罪的有效途徑。

（一）完善檢察建議，督促堵塞漏洞

結合辦案，就發案單位及涉農職務犯罪易發單位在管理上的不規范、不完善問題，及時發出檢察建議，督促相關單位和組織建章立制、完善管理，加強對涉農職務犯罪易發多發領域和環節的監督和預防，從源頭上防范犯罪的發生。兩年來，襄汾縣檢察院共發出涉農職務犯罪檢察建議42件。如在初查一村干部經濟問題時，發現該村新農村建設資金使用環節存在違規行為以及新農村建設理事會管理不完善等問題，向鎮政府發出檢察建議，督促加強對新農村建設資金的監督管理，健全和完善新農村建設理事會制度，該建議受到重視并被采納。

（二）完善監督制約，深化預防效果

強化制度建設，加強基層組織的財務管理，嚴格執行《村民委員會組織法》，強化農村“兩委”班子的制約和監督，完善民主決策制度。切實落實政務公開、村務公開、財務公開“三公開”制度，對村務實行決策、指引、監督“三分開”制度，從而增強透明度。對財務管理人員實行考察、考核、考試和持證上崗制度。嚴格把好開支關，并實行定期公布，自覺接受社會和群眾的質詢和監督。重大建設項目、土地征地和補償、財務開支計劃等涉及村民切身利益的重大事項，經村黨支部、村委會研究后，必須提請村民委員會或村民代表大會表決。同時要充分發揮村民理財小組和監事會的作用，嚴格把好村財務支出的民主監督關口。