由程序差異辨析“三會(huì)”職能劃分問題

文◎施紅霞 李景泉

由程序差異辨析“三會(huì)”職能劃分問題

文◎施紅霞*李景泉*

*山東省高密市人民檢察院［261500］

檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)在檢察長主持下實(shí)行民主集中制的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，與黨組會(huì)、檢察長辦公會(huì)（院務(wù)會(huì)）等機(jī)制相互配合，共同推進(jìn)檢察工作的健康發(fā)展。近年來，從高檢院到省市院，越來越重視加強(qiáng)檢委會(huì)工作，專門制定下發(fā)相關(guān)規(guī)范性文件，有力地推進(jìn)了檢委會(huì)工作的科學(xué)化和民主化。但是，從檢察機(jī)關(guān)長期科學(xué)發(fā)展來看，檢委會(huì)的職能作用尚未得到有效發(fā)揮。以省院部署開展檢委會(huì)專題研討為契機(jī)，我院對(duì)近年來檢委會(huì)建設(shè)及履職情況進(jìn)行了全面總結(jié)，通過分析“三會(huì)”之間的程序差異，提出合理區(qū)分“三會(huì)”職能的建議。

一、召開“三會(huì)”的程序差異

從我院2009年以來黨組會(huì)、檢委會(huì)與院務(wù)會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，主要會(huì)議程序差別體現(xiàn)在五個(gè)方面：

一是“三會(huì)”人員組成的重合程度較高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)檢察院，黨組成員基本上全部或絕大多數(shù)為檢委會(huì)委員或院務(wù)會(huì)的組成人員。以我院為例，2012年，黨組成員共7人，專職檢委1人，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人18人（黨組成員、專職檢委無兼職內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）。檢委會(huì)的組成人員為全體黨組成員、專職檢委1名和3名內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，院務(wù)會(huì)組成人員為全體黨組成員和18個(gè)內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人。由此可見，黨組會(huì)與檢委會(huì)人員重合率為63.7%，黨組會(huì)與院務(wù)會(huì)人員重合率為28%，檢委會(huì)與院務(wù)會(huì)人員重合率為40%。黨組會(huì)與檢委會(huì)組成人員的重合程度高，也從另一個(gè)側(cè)面反映了檢委會(huì)決策機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

二是會(huì)議啟動(dòng)程序的差別。“三會(huì)”成員之間大部分是重合的，但是“三會(huì)”的啟動(dòng)程序卻有嚴(yán)格區(qū)別。（1）黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)暫無明確的啟動(dòng)方式，啟動(dòng)檢委會(huì)，高檢院規(guī)定了專門程序。（2）院務(wù)會(huì)無明確的召開時(shí)限；黨組會(huì)或黨組理論學(xué)習(xí)相對(duì)有較為固定的時(shí)限；檢委會(huì)召開會(huì)議和組織學(xué)習(xí)，均有明確的時(shí)限要求。（3）黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)一般都是由上而下啟動(dòng)，即黨組書記（檢察長）根據(jù)具體情況決定召開。檢委會(huì)既可由上也可由下，一般是由下而上。業(yè)務(wù)部門對(duì)于疑難復(fù)雜重大案件、按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢委會(huì)研究的，通過下級(jí)提請(qǐng)予以啟動(dòng)。（4）會(huì)議啟動(dòng)前的審查程序。基層院中，黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)召開前，無明確的審查程序，議題也無明確的標(biāo)準(zhǔn)。檢委會(huì)召開前，需要由檢委辦對(duì)部門的《議題提請(qǐng)表》進(jìn)行審查，符合議題范圍的，報(bào)檢察長同意后方能開會(huì)研究。

三是表決方式及會(huì)議決議效力分析。“三會(huì)”中，對(duì)相關(guān)問題的研究后，院務(wù)會(huì)的決定方式最為寬泛，檢察長與副檢察長商討達(dá)成共識(shí)后作出決定，其中檢察長的意見為主導(dǎo)。黨組會(huì)上必須按照“少數(shù)服從多數(shù)”民主集中制的原則進(jìn)行表決。相比較前兩者，院務(wù)會(huì)在議題研討過程中就有固定的發(fā)言順序，表決也必須滿足“兩個(gè)過半數(shù)”的硬性要求。對(duì)于“三會(huì)”中的決定，黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)的決議事項(xiàng)，帶有行政命令的色彩。檢委會(huì)的決策，具有法律監(jiān)督的國家屬性，因而具有法律效力。

四是決議執(zhí)行的異同。黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)部署的任務(wù)，由涉及的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人予以落實(shí)，并將辦理結(jié)果向檢察長或分管檢察長匯報(bào)，并無專門的督辦機(jī)構(gòu)。但檢委會(huì)的決議形成后，要制定具有法律效力的文書，并由檢委會(huì)辦公室對(duì)辦理情況予以督辦。從決議執(zhí)行程序看，檢委會(huì)的決議執(zhí)行更為嚴(yán)謹(jǐn)。

五是從工作機(jī)構(gòu)的配置分析。基層院的黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)均沒有相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)予以服務(wù)，而檢委會(huì)配有專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)檢委會(huì)辦公室，對(duì)議題審查、會(huì)務(wù)服務(wù)、督辦落實(shí)等進(jìn)行辦理。

二、“三會(huì)”職能范圍劃分的基本設(shè)想

一是黨組會(huì)主要研究領(lǐng)導(dǎo)與組織問題。黨組是檢察機(jī)關(guān)的政治核心，其主要作用在于保證檢察機(jī)關(guān)的政治屬性以及正確的政治方向，有權(quán)決定單位的重大事項(xiàng)、重大決策、重大項(xiàng)目和干部人事安排。黨組會(huì)作為黨組決策形成的載體，其主要的議事范圍包括：（1）研究和督辦執(zhí)行黨的路線、方針、政策問題。組織學(xué)習(xí)黨中央、省市委重要精神，執(zhí)行上級(jí)黨委的工作部署和決定。（2）以黨組名義作出決議、決定、規(guī)定，以及向上級(jí)黨委（黨組）提出的事關(guān)檢察機(jī)關(guān)全局的請(qǐng)示、報(bào)告和上報(bào)工作總結(jié)、匯報(bào)等。（3）確定本院工作的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)和具體工作安排，確保上級(jí)黨委（黨組）的批示、工作部署、國家法律、法令的正確實(shí)施。（4）研究檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革和重大建設(shè)問題，決定重大開支、經(jīng)費(fèi)保障等項(xiàng)目。（5）對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重要人事安排，例如提拔、交流、任免等人事變動(dòng)的醞釀、決定。對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部干部的考察、培養(yǎng)，決定對(duì)先進(jìn)集體、先進(jìn)干警的表彰或推薦上級(jí)予以表彰，決定對(duì)違法違紀(jì)干警的處分。（6）領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、文化建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)。（7）其他需由黨組討論和決定的重大問題。

二是檢委會(huì)主要研究重大檢察業(yè)務(wù)決策。按照人民檢察院組織法的規(guī)定，檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)方面的最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督活動(dòng)中的重大問題進(jìn)行集體決策。同時(shí)，隨著不同層級(jí)檢察院工作重點(diǎn)的變化，不同層級(jí)的檢委會(huì)議事和決策的著重點(diǎn)也不盡相同。省級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)工作著重點(diǎn)在領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)檢察工作的全局和全面上，而省級(jí)以下特別是基層檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)的工作重點(diǎn)，在于解決具體檢察工作中的實(shí)際問題，對(duì)微觀事項(xiàng)的研究決策是其工作職能的重點(diǎn)。因此，基層檢委會(huì)的職責(zé)范圍，就是將人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則決定的議題范圍進(jìn)行細(xì)化。（1）宏觀指導(dǎo)。對(duì)檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律、政策等重大問題，對(duì)本部門業(yè)務(wù)規(guī)范、專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作開展的問題，以及對(duì)報(bào)送同級(jí)人大報(bào)告的審議等對(duì)外代表檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督形象的事項(xiàng)。（2）討論決定重大案件。主要包括依照相關(guān)法律規(guī)定，必須經(jīng)檢察委員會(huì)研究決定的不起訴、抗訴等類型案件。同時(shí)，筆者認(rèn)為，基層檢察機(jī)關(guān)在辦理部分故意殺人、搶劫、強(qiáng)奸、涉黑等嚴(yán)重暴力犯罪，可能判處無期以上刑罰的案件或者是辦案部門存在重大意見分歧，也應(yīng)屬于重大、疑難、復(fù)雜案件的范圍。此外，還應(yīng)包括上級(jí)交辦的重大案件、涉檢信訪、社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)敏感案件、事項(xiàng)等。（3）內(nèi)部監(jiān)督。主要是通過強(qiáng)化檢委會(huì)審議決定程序，加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，防止案件處理中的不正之風(fēng)和違法違紀(jì)行為，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)鍵，就是在會(huì)議過程中要嚴(yán)格執(zhí)行高檢院、省院制定的議事規(guī)則。三是院務(wù)會(huì)定位于保障檢察工作流暢運(yùn)轉(zhuǎn)平臺(tái)。基層院的院務(wù)會(huì)，功能相對(duì)清晰。其主要的功能在于：（1）通報(bào)工作情況。以我院為例，2012年以來，建立了每月月初召開院務(wù)會(huì)例會(huì)制度。（2）點(diǎn)評(píng)工作進(jìn)程。院務(wù)會(huì)上由分管檢察長對(duì)部門工作進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，起到督促落后、激勵(lì)先進(jìn)的作用，也是有效推動(dòng)工作進(jìn)展的平臺(tái)。（3）局部調(diào)整工作計(jì)劃。院務(wù)會(huì)實(shí)行例會(huì)制，有利于及時(shí)高效的掌握各部門辦公辦案情況，從整體工作出發(fā)，對(duì)一些機(jī)關(guān)事務(wù)性問題進(jìn)行謀劃和調(diào)整，是黨組會(huì)決議和各項(xiàng)檢察工作順利完成的保障。

三、改善和加強(qiáng)檢委會(huì)建設(shè)的建議

一是規(guī)范議題的分流。檢委會(huì)要從程序?qū)用嫒胧郑囵B(yǎng)正確利用“三會(huì)”的意識(shí)。對(duì)此，可以仿照檢委會(huì)辦公室對(duì)議題是否符合范圍進(jìn)行審查的模式，對(duì)黨組會(huì)議題試行會(huì)前審查機(jī)制，即由基層院政治處主任或是黨組指定的專人，對(duì)擬提交黨組會(huì)研究的事項(xiàng)進(jìn)行程序?qū)彶椋瑢彶楹筇岢龀醪揭庖姡瑘?bào)黨組書記同意后，決定上會(huì)研討或是向檢委會(huì)分流。

二是調(diào)整檢委會(huì)議題的重點(diǎn)。（1）加強(qiáng)對(duì)工作規(guī)范等業(yè)務(wù)程序、工作方法類議題的研究，加強(qiáng)對(duì)法律監(jiān)督業(yè)務(wù)中除案件以外的其他事項(xiàng)的研究力度，定期總結(jié)辦案的經(jīng)驗(yàn)，探索研究辦案機(jī)制的創(chuàng)新，強(qiáng)化對(duì)整體業(yè)務(wù)的指導(dǎo)。（2）發(fā)揮綜合評(píng)價(jià)作用。建議檢察委員會(huì)每半年召開一次總結(jié)會(huì)，總結(jié)成效、研判風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)整業(yè)務(wù)工作的方向。同時(shí)形成基層工作的情況匯報(bào)，并將情況如實(shí)報(bào)送上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，對(duì)業(yè)務(wù)上級(jí)的準(zhǔn)確決策提供依據(jù)。

三是加強(qiáng)檢委會(huì)建設(shè)。充分發(fā)揮檢委會(huì)作用的基礎(chǔ)是檢委會(huì)自身的建設(shè)。（1）擬研究案件的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，決定召開檢委會(huì)后，辦案人員將案件材料在網(wǎng)上與檢委會(huì)委員之間共享，為檢委會(huì)委員全面掌握案件提供足夠的信息，提高決策的科學(xué)性。（2）探索檢委會(huì)委員的流通機(jī)制，明確檢委會(huì)委員的任期與本屆檢察長相同，定期對(duì)委員的結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，突出專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高業(yè)務(wù)水平較高的干警比例，改善委員結(jié)構(gòu)。（3）試行檢委會(huì)委員書面發(fā)表意見。對(duì)于檢委會(huì)研究的案件，要求各委員將自己的意見、依據(jù)形成書面材料，在會(huì)上相互交流和辯論，督促委員提高責(zé)任意識(shí)和議事水平。