論檢察機關對公安派出所監督機制的構建

文◎閆 實

公安派出所作為公安機關的基層單位，理應接受檢察機關的監督，但長期以來，無論是檢察機關的主動監督還是公安派出所接受監督均不甚理想。究其根源，是缺乏行之有效的監督機制，導致監督的隨意性和不確定性所造成。監督機制是監督行為的保障和依據，構建對公安派出所的監督機制需要將監督工作有效、有力的目標與公安派出所工作職責和管理的特殊性協調、統一。

一、區分雙重職責與監督范圍確立

公安派出所作為公安機關的派出機關和基層單位，既是人民政府的職能部門之一，又是國家的司法機關。這種職責的雙重性決定在檢察機關對公安派出所的監督上必須有所區分。

一是公安派出所的雙重職責。公安派出所的職責包含兩個方面：一是行政管理與社會服務的行政職責，另一個就是刑事案件偵查和處理的司法職責。根據2007年公安部公安派出所正規化建設規范，公安派出所具有九項主要職責，其中七項職責包括人口戶籍管理、治安綜合管理、轄區安全防范、情報信息管理等是純社會行政管理職責，另兩項為具體治安管理和突發事件應急等兼有一定程度司法職責的行政管理職能和簡單刑事偵查和輔助偵查職責。由此看出，在公安派出所的雙重職責劃分中，行政管理和社會服務職責占很大比重。以往較為重要的刑事偵查職責在不斷弱化，由原先的刑偵主導地位，逐步轉變為“辦理轄區內發生的因果關系明顯、案情簡單、一般無需專業偵查手段和跨縣、市進行偵查的刑事案件，并協助偵查部門偵破其他案件。”這種職責的轉變對檢察機關的監督提出了新的要求。

二是檢察機關非訴監督職權的限制。檢察機關的法律監督職能中的“法律”本應做廣義的解釋，具有兩層含義：一是作為監督對象的法律應具有廣泛性；二是監督范圍應涵蓋法律執行的全過程。但是，檢察機關目前的監督職責范圍卻在理論和實踐中均被做狹義的處理，更多的局限于三大訴訟法所賦予的訴訟監督職責之內，本應享有廣泛監督職責的檢察機關，被制度性的設立了牢固的枷鎖，檢察機關的司法權限和職責被設定在訴訟司法的位置上，而在社會管理和行政職權監督方面顯得無能為力。在監督工作上的重要表現就是監督的僵硬化，缺乏具有延展性的彈性監督機制。在依法治國的理念下，檢察機關的監督職能被細化并以各種規程的形式予以固定，每一項監督工作都須有章可循、有據可查；延展性的監督雖有諸多嘗試，但始終沒有建立廣泛而統一的監督模式。在這種情形下，檢察機關對公安派出所的監督在監督范圍上就遇到了尷尬：一面是公安派出所工作職能向社會管理職能和社會服務職能的轉變與加強，另一方面則是檢察機關在非訴監督職責上的缺失與弱化。

三是適當監督原則下的范圍確立。檢察機關在對公安派出所的監督過程中，監督的必須性與盲目性是并存的，既要加強監督又不知道監督什么，容易形成“全部監督”和“全不監督”，這兩者都是不可取的。由此，我們就必須確定一個監督范圍，明確檢察機關應當監督什么。筆者一直提倡檢察監督應在整個國家監督體系中占據主導地位，但具體到對公安派出所的監督上，筆者還是認為應以適當監督為原則。適當監督是在固有監督職責基礎上，對監督職責的延伸做出有限定性的規定，既不超越原有監督職責，又能將監督有效的推行，掃除監督障礙。在公安派出所的監督上，檢察機關行使的是外部監督權力，公安機關內部還并行著垂直的領導與監督體系。采取適當監督原則既可以避免檢察機關監督過寬，形成事實上的代位領導，使外部監督形式化；又可以防止監督的空白。能夠最大限度的做好監督的“抓”與“放”。

根據適當監督原則，筆者對于檢察機關監督公安派出所的監督范圍做了如下的確定：

首先,基于檢察機關刑事訴訟監督職權的監督，這方面的監督是檢察機關刑事訴訟監督職權的體現。目前，雖然公安派出所的刑事偵查職權有所弱化，但是簡單刑事案件的受理、立案、破案及相應的刑事強制措施的適用還是由公安派出所來執行。同時，公安派出所由于其基層機關的屬性，在大量刑事案件中都是最先到達發案現場，最先開始刑偵工作，其工作的質量對案件的繼續偵查有比較重要的作用。所以對公安派出所在刑事偵查程序上的監督應是監督的重點：（1）立案監督。通過立案監督，防止公安派出所有案不立或不應立而立，侵害當事人雙方的合法權益。（2）偵查活動監督。公安派出所處理簡單刑事案件和協助其它案件偵破時會進行大量的偵查活動，包括調取各類證據、訊（詢）問案件當事人、勘察現場、相關證據鑒定等。依法對公安派出所在刑事偵查過程中每一個具體偵查行為進行監督是檢察機關必須的監督職責。（3）刑事強制措施監督。公安派出所是絕大多數刑事強制措施的決定與執行機關，由于刑事強制措施適用的敏感性，所以加強這方面的監督也很有必要。（4）初查處理監督。對公安派出所初查后處理情況的監督是刑事訴訟程序高效、順利進行的保障。

其次,保障刑事訴訟效果的監督。保障刑事訴訟效果就是在刑事訴訟進行過程中與完結后，為保障刑事訴訟所應產生的法律效果而進行的必要監督。這方面的監督包括兩個方面：（1）刑事訴訟進行中的保障監督。刑事訴訟進行中的保障主要是對適用取保候審、監視居住強制措施及部分審前羈押需要就醫的犯罪嫌疑人進行的監督，還可以包含對部分特殊案件當事人與被害人的監督。監督的目的就是為了保障上述刑事案件當事人能夠及時、順利的參與刑事訴訟活動，保障刑事訴訟偵查、審判的無障礙進行。（2）刑事訴訟執行的保障監督。刑罰執行中的緩刑、管制、剝奪政治權利等是由戶籍所在地的公安派出所執行。公安派出所在監外執行的管理方面有大量的工作內容，容易產生疏漏，造成監外管理漏洞，這就需要檢察機關在現有監督職責基礎上不斷的豐富監督措施，加強監督力度。

再次,與行政執法相銜接的監督。司法與行政執法相銜接一直是檢察機關在推行監督工作中所強調的。建立司法與行政執法相銜接的體系，在行政執法過程中引入司法監督制約機制，對保障行政執法活動的規范有極為重要的作用。公安派出所在行政執法活動中，既有自身受理的大量治安案件，又要協助承擔大量的如房屋拆遷、市容整頓及配合工商、煙草、稅務等部門執法的行政執法活動。對公安派出所的這些行政執法活動進行監督，一方面可以監督派出所自身行政行為的合法、正當性，另一方面更可以由此延伸監督各行政部門所請求協助的行政執法活動的合法與正當性。

最后,與社會矛盾化解和社會管理有關的監督。公安派出所的職責中承擔了相當一部分的社情民意了解、社會矛盾化解與社會管理服務的職責。檢察機關對這部分職責的監督目前比較薄弱。在今年中央政法委所提出的三項重點工作中，社會矛盾化解與社會管理創新是重中之重。在監督公安派出所的過程中，依托監督職責，做到及時掌握相關轄區的社情民意、協助化解社會矛盾、促進社會管理水平，在促進與幫助公安機關的工作同時，又達到了監督的目的。

二、專門監督主體與專業化監督管理

確定檢察機關對公安派出所的監督職責范圍，是明確對公安派出所監督過程中應該做什么。下一步就是確定誰來做，也就是監督的主體。筆者認為應將短期臨時性監督與長期專門化監督結合，逐步建立具有專業化監督管理水平的專門非訴訟監督內設機構。

（一）偵查監督部門的監督職責

在臨時性監督階段，偵查監督部門應承擔起對公安派出所的監督工作。因為在監督職責范圍中的與刑事活動有關的監督和部分與行政執法相銜接的監督工作屬于偵查監督部門的工作職責范圍，在監督上具有傳統的職責優勢。同時，偵查監督部門在執行偵查監督權的過程中與基層公安派出所的聯系與交流較檢察機關內部其它部門更為緊密，相關監督工作的開展更為便利，可以在短期內形成有效監督。但從長期的工作來看，建立專業化的監督管理部門不僅是對公安派出所監督工作的需要，更是檢察監督工作專業化建設的需要。

（二）專業化監督機制的必要

檢察機關為了更好的實現服務社會管理職能，建立社區檢察室或工作站，更加貼近基層工作。因此，檢察機關對公安派出所的監督有的也仿效駐看守所檢察室和駐社區檢察室的方式，采取駐派出所監督的方式進行監督。但筆者認為這種派駐監督的方式既缺乏有效監管性更容易造成監督成本與效率的反比。根據三項重點工作開展的需要，在檢察機關內部設立專門偏重于社會服務與監督的非訴訟監督機構可以整合相關監督資源，集中行使監督職權，同時又能與檢察院內其它部門相配合，體現監督的優勢。

（三）非訴監督機構的設想

這個非訴訟專門監督機構可以承擔刑檢、監所部門內與行政執法相銜接的工作、檢察建議服務社會管理的工作、監外執行監督與管理的工作、訴訟保障等非刑事訴訟監督與管理工作，也可以承擔控告申訴部門、民事行政檢察部門內涉及的非訴訟法律控訴與接待工作，更可以承擔對社情民意收集、整理與分析的工作。這樣一來，集中的監督管理機構、不需要太多的監督人員與成本，輔之以科學的監督管理制度，非訴訟監督管理機構既能夠實現檢察機關促進社會管理水平的工作需要，又能將其它職能部門從繁雜的非訴工作中解脫出來更好的履行訴訟監督職能，實現檢察工作的專業化科學管理。

三、互相促進的監督管理關系

在檢察機關對公安派出所的監督中，更多的是監督權力的執行，監督派出所在行使職權的同時遵守相應的義務，這種監督關系必然會使雙方處于一種微妙的關系之中，為了使監督有效、有力，也為了將監督與被監督之間的對抗降到可以忽略的程度，在監督過程中應充分貫徹、執行以互相促進為原則的監督管理方式。

（一）促進是監督的目標

在對公安派出所的監督中，雖然訴訟監督與非訴訟監督并行，但更多體現的是對社會管理和行政管理的監督。在這樣的監督要求下，以往檢察機關在訴訟監督中所采取的標準化監控與強制性糾錯方式會略顯強硬，容易造成監督關系僵化，以促進管理為原則的監督管理更為適用。監督的目標是促進，每一次的監督無論是否發現問題，其實就是對工作全方面的促進。監督者最希望的不是監督后所發現問題的重復產生與重復再監督，而是監督后整體工作水平的提升。以促進為目標的監督，可以使監督方的檢察機關與被監督方的公安派出所將監督的焦點集中于如何促進工作水平提高上，不再監督與被監督的關系上過于糾纏。

（二）促進是監督管理的準則

基于促進工作水平的監督管理方式必然與普通監督有所區別，在監督方式上，事先監督、事中提醒、事后建議將是監督的主要手段。（1）事先監督。事先監督包括監督內容的事先告知與所監督職責執行預警兩個方面。監督的公開化和透明化是監督方對被監督者應盡的義務，被監督者有權知曉被監督的事項，從而在監督之前就規范自己的行為。同樣，在檢察機關對公安派出所的監督中，對所監督的事項也應以公開的書面形式予以詳盡的羅列與說明，使公安派出所在履行職責中對接受監督的范圍與具體事項明確，保證監督的順利執行。在執行的準備階段，檢察機關應以詳盡的執行規范對公安派出所的具體職責行為進行執行預警，對其可能做出的違反職責的行為進行有效的事先防范。（2）事中提醒。事中提醒是在公安派出所履行職責的過程中，對不同客觀情況所產生的具體職責行為的變化所作出的工作提醒，使公安派出所的具體職責行為能夠始終按照職責規范繼續下去，避免因職責行為背離規范所造成的侵害。（3）事后建議。事后建議是在公安派出所具體職責行為后所進行的一種評價。這種評價不會是長期的，當一項工作職責能夠長時間的規范化執行，并形成一定的工作規律，事后建議便達到工作目的。事后建議既包括對工作中漏洞與缺失的評價，也應包括對良好工作秩序與職責執行的褒獎。