檢察機關出庭支持起訴民事案件之據及實踐應對

文◎唐玉玲 蘇錫飛

［基本案情］2013年4月5日，荔浦縣人民法院受理了原告韋某（2010年6月6日出生）與被告陳某、桂林市某運輸有限責任公司、中國平安財產保險股份有限公司桂林中心支公司機動車交通事故責任糾紛一案。因該案原告韋某系未成年人，其監護人向荔浦縣人民檢察院申請支持起訴。檢察院經審查后認為，韋某的申請符合《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》及《廣西壯族自治區檢察機關辦理民事督促起訴、支持起訴案件工作指導意見》有關規定，決定支持韋某申請，于6月19日依法向法院送達《民事支持起訴書》。6月24日，縣人民法院開庭審理此案，但未通知檢察院派員參加出庭。

縣人民檢察院認為，縣人民法院未依法通知檢察院出庭支持起訴違反了《民事訴訟法》第15條、第136條的規定，于7月3日向法院送達《糾正違法通知書》，要求法院糾正該錯誤。7月30日，縣人民法院向縣人民檢察院送交書面答復函，認為開庭審理此案時未通知檢察院出庭支持起訴并未違反法律規定。

一、問題的提出

本案的核心問題是法院在開庭審理案時，未通知檢察院派員出庭支持起訴是否違法？對此，檢察院與法院存在兩種截然不同的觀點。

（一）檢察院的觀點

檢察院認為，法院不通知派員出庭違反了《民事訴訟法》第136條的規定。2010年廣西壯族自治區人民檢察院下發的《廣西檢察機關辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導意見》規定：“人民法院開庭審理支持起訴案件，人民檢察院應當派員以申請人委托代理人身份出席法庭。”即檢察院作為當事人訴訟代理人身份，法院就應該依照《民事訴訟法》第136條規定，在開庭3日前通知案件當事人及檢察院等訴訟參與人出庭。

（二）法院的觀點

法院認為，其未通知檢察院派員出庭不違反法律規定。法院對《廣西檢察機關辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導意見》不予認可，認為檢察院既不是案件當事人，也不屬于其他訴訟參與人，法院不通知檢察院出庭并不違反《民事訴訟法》第136的規定。

上述兩種觀點中，筆者贊同檢察院所持觀點，認為法院開庭審理此案時，應通知檢察院派員出庭支持起訴。檢察機關支持起訴不僅有法律依據，也是履行法律監督職責、服務社會的客觀需要。

二、檢察機關出庭支持起訴民事案件的依據剖析

支持起訴原則的立法本意是弘揚社會主義道德風尚，建設社會主義精神文明，扶助弱小，使合法的民事權益能夠受到法律的保護，體現我國社會主義人與人之間的新型關系。支持起訴原則被大多數學者奉為民事訴訟法的基本原則。

（一）民事訴訟法規定機關或社會團體等可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴

民事訴訟就是民事官司，是指當事人之間因民事權益矛盾或者經濟利益沖突，向人民法院提起訴訟，人民法院立案受理，在雙方當事人和其他訴訟人的參加下，經人民法院審理和解決民事案件、經濟糾紛案件和法律規定由人民法院審理的特殊案件的活動。一般情況下，民事訴訟只能由民事權益受到侵害的或者發生爭議的公民、法人或者其他組織向人民法院提起，不需要其他組織或者個人的干預。在特殊情況下，當受到損害的單位或者個人不能獨立保護自己的合法權益時，就需要有關機關或社會團體給予協助和支持，運用社會力量，幫助弱勢群體或者個人實現訴訟權利。因此，《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”學術界一致將該條視為支持起訴原則的法律依據。

（二）檢察院是國家法律監督機關，依法對民事訴訟活動實行法律監督

《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”對民事訴訟活動實行法律監督，是憲法賦予檢察機關的一項重要職能，有利于保障人民法院依法行使審判權，正確審理民事案件，保護當事人的合法權益。檢察機關支持起訴，并不是要干涉雙方當事人的訴訟權利，不會使訴訟雙方法律地位因檢察機關介入而失去平衡，更不會影響法院的審判獨立。檢察機關僅僅參與部分涉及國家利益、社會公益和公民權益保護的民事案件，如重大環境污染案件、國有資產流失案件、維護社會流浪漢權益案件等。這些案件要么影響大，要么當事人屬于社會弱勢群體。檢察機關對此類案件支持起訴，對于案件的依法審理并及時作出合法裁判、維護國家利益及處于弱勢的當事人利益、確保司法公平公開公正大有裨益。

《廣西檢察機關辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導意見》規定：“涉及兒童、老年人 （尤其是孤寡老人）、殘疾人、同性戀者、精神病患者、失業者、貧困者、下崗職工、災難受害者、非正規就業者等相對弱勢群體保護的，人民檢察院可以支持當事人向人民法院提起民事訴訟。”本案中，原告韋某年僅3歲，相對被告陳某、桂林市某運輸有限責任公司、中國平安財產保險股份有限公司桂林中心支公司自然屬于弱勢群體，符合檢察機關支持起訴的情形。

（三）參與案件開庭審理是檢察機關支持起訴的最佳方式，能最大限度維護當事人合法權益

機關、社會團體、企事業單位可以通過多種方式支持民事權益受到侵害的單位和個人起訴。一是向他們宣傳法律知識、提供法律咨詢服務，使他們熟悉法律所規定的權利義務，提高法制觀念，加強法制意識，敢于和善于運用法律武器維護自己的合法權益；二是經他們同意，接受他們的委托或者推薦律師當他們的訴訟代理人，幫助他們維護合法權益；三是向他們提供物質幫助，如代交訴訟費、律師費等。

就目前世界各國有關立法規定來看,檢察機關參與民事訴訟的方式有三種:起訴、被訴和參訴。在立法設計上,這三種方式都可以規定為我國檢察機關參與民事訴訟的法定方式。

1.起訴。對于涉及國有資產流失、環境污染、不正當競爭等等,訴訟主體缺位或者不愿提起訴訟的案件,檢察機關即可直接以國家和社會公共利益代表人的身份獨立提起訴訟，追究違法者的民事責任。

2.被訴。任何民事訴訟要有相對的原、被告雙方當事人才可以成立。而在某些涉及公益的訴訟中,本應成為被告的主體死亡,致使對方當事人無從提起訴訟,無法通過訴訟維護自身合法權益。此時,檢察機關作為公益代表,可以被擬制為被告參加訴訟。從國外的做法看,這里主要是針對身份訴訟而言。例如第三人將夫妻共同作為被告提起婚姻無效之訴時,應成為被告的夫妻雙方或一方死亡,檢察官得以成為適格被告。這是因為,盡管夫妻一方或雙方死亡后,婚姻關系自動消滅,似乎訴訟無需再進行下去。但是婚姻的無效和撤銷會導致相關身份關系發生連鎖變動效應,同時直接牽連財產權問題,對享有繼承權的利害關系人將產生重大影響。如果因夫妻一方的死亡而使得利害關系人無法提起婚姻撤銷之訴的話,無疑將會對其合法權益造成重大損失。

3.參訴。對于許多弱勢群體權利保護的案件，由于這類案件中存在具體而特定的當事人和權利享有者，只是基于多種原因，受害者不敢起訴或不知如何起訴，以及無能力提起訴訟，同時，又由于這些具體而特定的受害者本身享有自由處分自己權益的權利，這種情況下檢察機關就可以從支持起訴開始，在訴訟中以當事人的身份參與訴訟，其主要職責是輔助實體利害關系人進行訴訟，彌補其法律知識、訴訟能力的不足，幫助當事人通過訴訟的方式來維護自己的利益，以使現行支持起訴向縱深拓展。

《廣西檢察機關辦理督促起訴、支持起訴案件工作指導意見》也規定：“對于審查終結的支持起訴案件，符合支持起訴條件的，人民檢察院應當支持申請人向人民法院提起訴訟或參與訴訟以支持起訴。”聯系本案，權益受到侵害的韋某年幼，檢察機關即應當以當事人的身份參與訴訟，幫助韋某來維護自身權益。

（四）對支持起訴案件，法院應與檢察機關進行溝通，或者請示上級法院

鑒于支持起訴案件的特殊性，法院在受理后，應根據案件實際情況，就檢察機關是否需要出庭支持起訴進行溝通協商，或者就該問題向上級法院請示，而不是直接開庭，否認檢察機關訴訟參與人的身份。法院不通知檢察機關派員出庭的行為，會產生一些負面影響，如可能使案件當事人得不到基本的法律保障、對檢察機關履行法律監督職能產生懷疑等。

在實踐中，各地法院通知相應的檢察院出庭支持起訴較為多見。如2010年6月2日，江西省武寧縣人民法院對武寧縣財政局與某廠借款合同糾紛一案進行開庭審理，武寧縣人民檢察院派員出庭支持起訴，經過當庭調解，某廠自愿于6月30日前償還縣財政局借款本息12萬元；2010年12月13日，云南省昆明市中級人民法院對引起廣泛關注的云南首例環境公益訴訟案進行一審開庭審理，昆明市人民檢察院出庭支持起訴，請求判令致村莊飲用水嚴重污染的生豬養殖企業停止侵害、賠償治理污染所需432萬余元。

三、實踐應對建議

被學界確定為基本原則的支持起訴原則，除了第15條原則性的規定外，在總則之后的篇章中無任何制度、一般規則和具體程序體現其精神。更沒有明確和細化支持起訴原則的規定，諸如支持起訴的方式、支持起訴的程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權利義務等具體問題都沒有涉及。具體規則的缺位導致支持起訴原則對民事訴訟活動缺乏指導性，不能體現其基本原則應有地位。因此，要充分體現支持起訴原則的價值，筆者提出如下意見建議。

（一）完善支持起訴方面的立法

2013年新修訂實施的《民事訴訟法》中，未對支持起訴案件范圍、支持起訴機關在法律上的地位作出明確規定，所以導致踐中檢察機關辦理支持起訴案件時面臨許多困難。為此，應由全國人大常委會通過作出立法解釋，明確檢察機關支持起訴案件的范圍和主體地位。只要是侵害國家集體利益、社會公共利益、不特定多數人利益以及社會特殊弱勢群體個人利益的行為，檢察機關就可以依法開展支持起訴工作。比如侵害國家集體利益的國有資產流失的案件、侵害社會公共利益的環境污染案件、侵害不特定多數人利益的被征地的案件、侵害社會流浪漢人身權利的案件等。同時還要明確檢察機關有資格作為特殊主體開展支持起訴工作，對檢察機關在辦理支持起訴案件時出庭支持起訴的法律地位予以明確，使檢察機關啟動針對弱勢群體開展支持起訴工作時，有更為充足的法律依據。

（二）“兩高”應就開展支持起訴工作聯合制定出臺專門的司法解釋

雖然自治區人民檢察院制定了《廣西壯族自治區檢察機關辦理民事督促起訴、支持起訴案件工作指導意見》，但是畢竟是檢察機關單方文件，在實踐中存在著某些法院對此不予認可的情形。因此，在全國人大常委會就支持起訴做出明確的立法解釋前，由“兩高”聯合制定和出臺開展支持起訴實施辦法，以司法解釋形式規定。實施辦法可以就檢察機關支持起訴作出規定，明確對侵害了國家集體利益、社會公共利益、不特定多數人利益的違法侵權行為在受損害單位或不特定多數人不知道如何起訴、無力起訴、或因力量單薄難以有效進行訴訟時，由受損害單位或不特定多數人向檢察機關提出申請，或自覺自愿接受檢察機關的支持，即檢察機關支持起訴不違背起訴人的意愿情況下，檢察機關應當出庭支持起訴。同時，法院在制作裁判文書時，應注明檢察機關的身份地位，規范各地法院就支持起訴案件作出的裁判文書，保證法律文書的統一性和嚴肅性。

（三）法院與檢察院應就支持起訴案件加強溝通配合

各地法院與檢察院應加強溝通聯系，及時就辦理支持起訴案件遇到的問題進行交流，以便統一認識，及時審理案件，有效維護司法公正和群眾合法權益。法院與檢察院應進一步規范民事、行政檢察建議暨支持起訴、公益訴訟等有關問題，對檢察機關開展支持起訴進行必要的調查取證、證據舉示以及其他相關操作程序等作出明確的規定，并在個案中要加強溝通、協調，詳細闡明個案的政治影響和社會影響，確保案件得到正確處理。只有經過充分有效的溝通，密切檢法兩家之間的工作聯系，才能為檢察機關開展支持起訴工作營造良好的氛圍。