全球氣候變化治理組織與中國在氣候治理中的角色

鈕 松，王九思

(1.復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海200443；2.上海外國語大學 中東研究所，上海200083)

氣候變化的地球科學和政治經濟學研究已經表明，全球變暖已成為人類迄今為止面臨最為嚴重，規模最為廣泛，影響最為深遠的問題之一［1］。這也是影響未來國際體系，重塑全球政治和發展格局的重要因素之一。聯合國秘書長潘基文認為，氣候變化問題將會嚴重威脅人類社會和整個地球，是國際社會的迫切任務［2］，也正因為如此，他把2009年定為聯合國氣候變化年。然而，全球氣候變化治理是涉及到多個領域的復雜問題，其實質問題是能源本身分配不均和全球治理失效兩者的相互作用，簡單來說就是有環境本身和人為不作為造成的。現有的國際規范與制度都無法同時處理好這兩個方面問題。這個問題是環境問題也是發展問題，最終還是發展問題。這個發展問題很大程度上也是發展中國家與發達國家之間的問題。在發達國家看來，發展中國家是希望能夠以最大程度搭便車來解決這個問題;在發展中國家看來，發達國家是在逃避自己的責任。這樣現有的制度是沒有辦法調和這兩方面的沖突。這也是全球治理很難實現的一個重要原因。因此建立一個能夠在國際層面上進行氣候治理的組織對于解決這一雙重問題則至關重要。隨著中國經濟實力的增強和二氧化碳排放的增加，不僅中國本身，而且世界各國也要求中國在氣候治理方面擔負起更大的責任。因此，對氣候變化問題發展方向的思考，不僅關系到中國未來經濟發展模式的轉型，還涉及中國作為一個負責任大國所面臨的復雜國際政治局勢，同時也是中國充分展現并推廣軟實力的最佳機會。

一、氣候變化問題的現狀與解決方向

廣義的全球氣候變化問題是指世界范圍內溫度的上升和風暴活動的增加等，是氣候平均狀態統計學意義上的巨大改變或者持續較長一段時間的氣候變動趨勢［3］。廣義的定義將氣候變化的原因不僅僅歸結于人為的原因，還有自然本身變的化原因。而狹義的氣候變化問題則是指由于人類大量排放溫室氣體引起地球平均氣溫升高所造成的可能危害，如地球生態系統的改變，海平面上升，洪澇干旱等自然災害頻發、生物多樣性減少等［4］。本文所提到的氣候變化問題采用《聯合國氣候變化框架公約》中提出的狹義定義，即《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第一款中，將“氣候變化”定義為“經過相當一段時間的觀察，在自然氣候變化之外由人類活動直接或間接地改變全球大氣組成所導致的氣候改變”。這一定義將人類活動引起的“氣候變化”與自然原因引起的“氣候變率”相互區別。這表明我們現在要解決的是因人為原因，例如:排放溫室氣體，濫砍濫伐等活動，而造成的氣候變化問題。

概念中所提到的大氣是全人類共享的資源。穩定的全球氣候能夠為地球上所有的生物帶來利益，同時其也需要全人類的共同維護。大氣的溫室氣體容量是有限的，能否擁有足夠溫室氣體排放空間在一定程度上就意味著發展空間，因而排放空間就成為了一種稀缺資源。稀缺資源的保護與利用分配則成了各國關注的焦點。因此，氣候問題則從一國國內科學問題上升為全球政治問題。而經濟發展的空間和減排責任帶來的不可估計的成本有將其帶入了經濟領域。這使得各國在合作應對氣候變化提出的挑戰的同時，會更多為自身政治經濟利益考慮。正如有學者指出:“應對氣候變化的戰略之所以如此復雜和有爭議，是因為它直接涉及到一國國家政治和經濟結構的核心［5］”。

這就決定了氣候變化問題是當今世界影響最為深遠的全球性環境問題之一，事關生態與環境保護、能源與水資源、食物安全和人類健康，涉及到國民經濟和社會發展的方方面面。它與社會經濟增長和人們生活水平直接相關。其特點主要有:

1.氣候變化問題具有全球性與不均性的特點。每一個國家并非完全平等地從應對氣候變化中受害或者受益，氣候變暖不可能完全公平地發生在地球上的每一個角落，一個地區所遭受的氣候變化的影響可能很大，而另外一個地方的影響卻是正面的。但不管是哪類地區都或多或少的感受到了氣候問題所帶來的影響。

2.南北各國氣候應對政策差異明顯。各國的具體情況差異決定了各國在應對氣候變化對策的差異性。歐盟經濟成熟，新能源技術先進，人口下降，能源需求相對穩定，減排優勢明顯。美國則提出要以中國等主要發展中國家減排行動公開透明為附加條件，即排放的“可量度、可報告與可核實”。“三可”不僅將發展中國家自主減排行動與發達國家為償還歷史排放債務而應承擔減排義務置于同樣標準之下，而且會限制自身為了發展和脫貧而必須的排放空間。這也計劃了南北間發展與保護的矛盾。

3.氣候問題的不確定性以及民眾中信任力下降。2010年1月IPCC正式承認，其2007年發表的氣候變化第四次評估報告中存在重大“失誤”，喜馬拉雅冰川將在2035年消失的結論嚴重違背事實。2007年 Green和 Armstrong通過對IPCC發布的全球氣溫變化評估報告進行審查分析，評估其預測方法及步驟，發現至少違背了72項長期預測的準則。這個“氣候們”事件引發了公眾質疑IPCC的公信力，民眾對氣候科學家研究的信任出現了顯著的變化。這種不確定性則提高了治理該問題成本的不可預估性，極大損害了各國參與減排的積極性。

通過對全球氣候變化問題的特點分析，我們可以看出氣候變化問題已經不再是一國國內問題，而是需要國際各國通力合作的全球性問題。

在1988年召開的多倫多會議上，氣候變化問題已經正式成為一項國際政治議程。隨著2009年年底國際社會在哥本哈根聯合國氣候變化大會達成了不具法律約束力的《哥本哈根協議》，氣候變化已經成為各種場合，各種組織的必議話題。雖然《哥本哈根協議》維護了《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》所確立的“共同但有區別的責任”原則，就發達國家實行強制減排和發展中國家采取自主減緩行動作出了安排，并在全球長期目標、資金和技術支持、透明度等焦點問題上達成了廣泛共識。但是由于未獲全體通過，該協議并不具有決議同等的執行效力。這為未來氣候問題的治理蒙上了一層陰影。

氣候變化治理是全球環境治理的一部分。環境治理(environment governance)概念引申于“治理”(governance)一詞。根據聯合國全球治理委員會1995年發表的報告《我們的全球伙伴關系》對“治理”的界定，“環境治理”可認為是:各種公共的或是私人的機構和個人管理其共同環境事務的諸多方式的總和。它是調和解決環境問題時可能發生的沖突或不同利益，并且采取聯合行動的持續過程［6］。經過十幾年的發展，當今國際環境治理體系的基本結構主要由三個部分組成:國際環境組織和機構，國際環境法律體系及國際論壇，資金機制。而國際環境組織與機構是國際環境治理中的行為者，組織和協調各類國際環境事務，其主要包括三類:聯合國系統中的組織與機構，非聯合國系統中的重要組織和機構，公民社會［7］。

在現實政治中，上述第一類聯合國系統中的組織和機構主要指聯合國環境規劃署(United Nations Environment Programme，UNEP)。在過去的30年間，雖然聯合國環境署在國際環境治理中發揮了重要的作用，在解決全球和區域環境問題方面取得了一定的成績，但是隨著全球問題的日益復雜和加劇，目前的聯合國環境署的結構和功能已經無法適應和滿足國際環境治理和解決全球環境問題的需要。在國際環境治理中存在的問題主要集中在協調能力差、資金缺乏和低效、科學基礎不足、國際環境治理的碎片化問題等方面。雖然近年來，聯合國環境署高層決策者已經開始認識到這些問題，內部加強改革的聲音日益高漲，并開始付諸于行動［7］，但上述眾多困難，挑戰和不確定性，使得其在解決全球環境問題和事務中的作用和影響逐漸降低。

第二類非政府組織雖然在20世紀60年代以后開始在全球治理領域嶄露頭角，并發生了許多積極的變化，比如規模急劇擴大、財力逐步增強、網絡體系健全、參與領域廣闊等，但其功能與政府組織相比，僅僅局限于宣傳倡導，提供信息等維護正義的層面，并不能真正的參與全球環境治理。

第三類公民社會的活動則更不能在全球環境下產生大范圍效用。

因此，在聯合國環境署的作用被不斷降低的情況下，國際社會倡導的全球氣候變化問題治理組織應為一個政府間的組織，是一個由主權國家政府參與的組織，并能夠影響參與國的國際政治策略。這對于全球環境治理具有非常重要的現實意義。

二、建立全球氣候變化問題治理組織的三類提議

氣候變化治理是全球環境治理的一個分支，因此氣候變化治理組織也應是世界環境組織下的一個重要分支。關于是否應該建立世界環境組織的辯論已經持續了近40年。這個問題最先是由美國外交政策戰略家喬治·凱南于19世紀后期提出的。他認為國際環境政策應該有一些“組織個性”［8］。1972年建立的聯合國環境規劃署(UNEP)正是國際社會應當時辯論而建立的組織。但是關于成立國際環境組織的辯論并沒有因此而結束。在長期的辯論中，主要有三類關于國際環境組織的提議:第一類是將聯合國環境規劃署升級為聯合國的特別組織，如世界衛生組織和國際勞工組織。這類提議主要是對現有的聯合國環境規劃署進行改革，增加其法律和政治權力。第二類是將現有組織和制度中重疊的部分都整合成一個國際性環境組織。這與世界貿易組織(World Trade Organization)發展過程一致。第三類則是建立一個具有等級制和強制力的能夠制定政策的政府間的環境組織，認為只有建立一個具有強制力的組織才能真正的解決氣候變化問題中“搭便車”現象［9］。這三種提議表明了建立國際環境組織的三種類型，分別為:合作型、集中型和等級森嚴型。

第三類提議在國際討論中則并不被人看好，大多數學者都認為除了聯合國和歐盟以外，并沒有一個全球問題性組織能夠具有等級制和一定的制裁能力［10］。關于第一類和第二類的爭論較為激烈。荷蘭阿姆斯特丹VU大學政治學和環境政治學教授弗蘭克·比爾曼(Frank Biermann)認為將聯合國環境規劃署上升成為聯合國的特別組織能夠增加對發展中國家環境政策的幫助［10］。加拿大學者約翰·科頓(John Kirton)教授在其2005年發表的《發展有效的全球環境治理:加拿大2002年的挑戰》中也認為在聯合國框架外建立一個環境組織將更有利于發達國家，也就是更有利于G8國家的發展［11］，從而會損害發展中國家的利益。但從事實來看，很多發展中國家對目前主要由發達國家提出的環境署改革方案持懷疑的態度。在2007年1月的一項聲明中，“77+中國”集團明確指出同一些國家或集團在環境署改革問題上存在著觀點上的分歧［12］。發展中國家認為，現階段國際環境治理的重點和核心應是如何在發展進程中提高本身保護環境的能力，提高本身對全球環境事務的參與能力，而不是過分的強調國際環境治理的權威性、法治性、預防原則以及普遍參與性。在現有的聯合國環境規劃署的框架內，發展中國家很難參與改革的進程，自身的利益訴求無法得到滿足。

因此，本文認為第二種途徑在現實中具有更大的可操作性，即建立一個WTO模式的組織，將現有的體系條約都整合放在同一個組織框架下予以考慮。在整合初期，新建組織的覆蓋面不應太大，應將其關注點放在環境的某一個方面，例如全球氣候變化問題。在這個問題上機制完善后，再逐漸擴大組織內容，直到將現有組織和制度中涉及的環境問題全部整合為一個完整整體，最終形成國際環境組織。聯合國環境規劃署運行不順的原因之一在于MEAs的多樣化，其導致了國際環境治理的碎片化問題所產生的負面影響更突出，如公約臃腫龐雜，制度和政策分散，發展中國家無力應對如此多的公約，公約議程重疊甚至是沖突［7］。因此，建立全球氣候變化治理組織是建立國際環境組織的預備期，其機制的完善程度直接影響國際環境組織的效率。

在該組織中應該具有三個體系框架來支撐整個組織的運行，包括經濟機制、法律機制以及資金機制。其中，經濟機制是國際氣候變化機制中最有創新，最有爭議的部分，這也是WTO模式的組織與當前運行的“聯合國氣候變化框架公約”的最大區別。WTO模式的經濟機制在運行過程中也暴露出了其他兩個機制中的弱點。

三、建立全球氣候變化問題治理組織及其運作框架

經濟機制引入了以市場為基礎的措施，幫助各個國家實現減排的目標，即聯合履行(JI)、排放貿易(ET)和清潔發展機制(CDM)。其中，排放貿易機制應在全球氣候治理組織經濟機制中起主要作用。排放貿易是指政府作為社會的代表及環境資源的所有者，把排放一定數量的溫室氣體的權利以某種方式(免費或拍賣)分配給排放者，排放者據此合法地排放規定數量的溫室氣體，或在排放權市場上有償交換與轉讓這種權利［13］。通過這樣的交換與轉讓，經濟與氣候保護自然而然的聯系到一起，促進各國發展低碳經濟的決心。這樣的機制在一國國內運行時，得到了非常客觀的成果。美國為解決酸雨問題，早在1982年建立了SO2排放貿易制度，并允許進行排放貿易。1990年，清潔空氣修正法案的通過標志著美國建立了二氧化硫配額系統，配額-交易系統(Cap-and-Trade)率先在美國實施。事實證明，美國實施的SO2排放貿易非常成功。從1980年到1999年，美國發電量增長超過了20%，但SO2排放量卻下降了20%以上，SO2地面濃度在美國不同地區下降了32% －46%［14］。2003年芝加哥氣候交易所(CCX)成為世界上全球第一個自愿性參與溫室氣體減排量交易并對減排量承擔法律約束力的先驅組織和市場交易平臺，其中包括13個成員和6種溫室氣體。截止2010年，所有CCX成員實現6%的減排目標。

以上的成功經驗都局限在一個國家內。在國內層面上運行良好的貿易制度，上升到國際層面后，則遇到了一些問題，主要為:第一，發達國家希望借用市場機制，提高其它經濟主體尤其是企業參與溫室氣體減排的積極性。發展中國家擔心這樣的市場機制會對發達國家有利，無法保證貿易的公平性，而且在目前并無任何國際的法規體系來規范排放貿易，那么在“排放貿易”的借口下，有可能會削弱發達國家的實質減排行動。第二，排放權的分配，相當于給發展中國家設定了一個上限，那么就如有發展中國家的學者擔心的，“富裕的發達國家總是可以選擇從貧窮的國家那里購買減排單位來實現排放，而發展中國家就沒有同樣的選擇范圍了［15］。”

為解決以上經濟體制以及其所帶來的法律機制問題，氣候變化治理治理可從以下三點考慮:

首先，“排放貿易”在一國國內能夠運行良好的前提條件是有國家法律體系作保障。正如上面所述，沒有法律規范當前該機制致命的弱點。既然該機制稱為“排放貿易”并以明確產權、市場的價格機制來運行，那么這種機制就屬于國際貿易的范疇。在排放問題上，參加世界貿易組織的各國可根據該組織內的法律法規來進行交易，這就與法律體系相互聯系，形成了經濟上的制約力。各個國家對外交往總會把經濟利益放在第一位，因此，經濟制約對于一個國家非常重要，這也是世界貿易組織能夠順利運行的經驗之一。兩個組織中的“貿易”在形式和特點上會有較大差異，但如果上升到本質都是用貿易的手段換取利益。因此，經濟體制和法律規范問題可與世界貿易組織進行對比與修改，形成氣候治理組織的邏輯與規范。

其次，關于排放權的問題。全球氣候治理組織是與世界貿易組織一樣由各種協定和機制組成的組織。在對一個國家進行審核談判后，該國家即可加入氣候治理組織。各個成員國可在組織內部進行排放貿易。發達國家與發展中國家也可形成一個排放貿易聯盟，兩者共用一個排放額度。這樣，在一組發展中國家與發達國家聯盟中，發達國家致力于減少減排單位，而發展中國家則致力于提高保護環境的能力。為了整體效益達到最優化，發達國家向發展中國家提供有償的科技支持，以促進發展中國家減排效率。這一方面增加了發達國家的經濟利益，提高了發展中國家的科技水平，另一方面降低了溫室氣體的排放數額。組與組之間則通過排放額度進行貿易和經濟合作，以增加共同的經濟利益。此外，國家政府之間還可將排放量具體化，貨幣化。各國企業在生產產品時所產生的排放量在經過全球氣候治理組織的評估后，標明其產品的排放等級，如排放等級高于世界平均標準，各國有權對其產品增加進口關稅，以促進各國企業節能減排。

最后，借鑒和整合現有的排放貿易組織。全球氣候治理組織可分成若干個區域性組織，最大限度的利用現有成熟的區域性交易平臺，如歐盟的EU ETS(European Union Greenhouse Gas Emission Trading Scheme)、北美地區的 CCX(Chicago Climate Exchange)、澳大利亞的 NSW(National Trust of Australia)等等。這種區域性的組織一方面可以宏觀的、有效的控制地區與地區之間的排放貿易，還可以兼顧各地區經濟發展的差異性，建立更加合理的排放標準。

這樣，組織內的經濟體制和法律體制的問題難度則大大降低。當然，這也需要長期的多邊談判。但建立一個如同世界貿易組織具有法律效率并能兼顧公平與效率的組織是將來的一種趨勢。

四、中國在全球氣候治理中的角色

全球氣候變化問題治理是國際環境治理的一個縮影。在國際體系中，未來國際體系重大結構性變化的前提和條件仍然是能源權力結構的變化，因此，未來國際體系的大國要取得爭奪國際體系的優勢就必須具有發展低碳經濟方面的創新優勢。從表面上看氣候變化談判是如何實現對氣候危機的全球治理;更深層次的問題涉及到各國競爭能源創新和經濟發展空間，進而影響長期的國際體系權勢轉移［16］。隨著中國加入的國際制度和國際組織的日益增多，國關學者開始日益關注中國在國際制度中怎么發揮作用的問題。中國在氣候變化問題中的作用和應做出的戰略選擇，無疑是我們關注氣候變化領域發展的重要目的。研究氣候組織機制的意義不在于其本身，而是最終落實到如何提高中國的國際影響力和對社會公眾意識產生積極的影響，從而使中國在氣候變化領域的應對能夠游刃有余，在全球環境合作中既盡力維護了國家利益，又充分發揮一個大國的作用。

首先，中國應主導并積極參與全球氣候變化問題治理組織的建立和運行。隨著經濟的發展和國際參與程度的加深，中國在國際組織中已經不再是被動反應和被挑戰的國家，而應在不同問題、不同時期、不同領域分別扮演伙伴、旁觀者或領導的角色［17］。而在建立氣候治理組織上，中國應充當組織的倡導者和推動者。中國在國際環境制度的參與和其他國際制度相比有著其特殊性。在經濟領域，國際經濟體系的規則主要由西方制定，中國加入這一體系基本上只能適應，承認西方的主導權，中國在其中要改造、修改規則非常困難，也相當有限。而正在建立之中的國際環境制度仍很不成熟，盡管發達國家憑借其政治、經濟、科技實力具有一定的主導優勢，但在其演化發展的進程中，發展中國家，尤其是中國能夠擁有很大的發揮空間。因此，中國應該努力爭取在這些問題上發揮主導作用。

其次，中國應該與歐盟或美國合作建立全球氣候變化治理組織。盡管，中國作為最大的發展中國家，經濟實力和國際影響力都處于上升趨勢，但一個組織的穩定程度與主導國的霸權程度是分不開的。美國作為當今世界惟一的超級大國，在許多國際制度中具有主導地位，甚至一些國際制度成為美國戰略和利益的工具或“軟權力”。而由歐共體啟動的氣候變化公約談判進程某種程度上是歐盟制約美國的制度工具。這是因為歐盟人口增長緩慢，經濟發展步入成熟階段，能源利用效率較高，溫室氣體排放已呈現逐步下降的趨勢。而美國為滿足經濟擴張和推行全球戰略的需要，能源消費和溫室氣體排放仍呈現上升的趨勢。歐盟相比美國有較大的減排優勢。歐盟一方面希望通過氣候公約的制度工具來打擊美國的競爭力，牽制美國的經濟，但另一方面，為了與美國達成某種妥協，又往往聯手向中國、印度等發展中大國施壓。中國既反對美國在國際事務中的單邊主義，但作為排放大國在氣候變化問題上也與美國存在一定的共同利益。美國在對抗歐盟制約作用的同時，也試圖通過制度工具來限制中國的崛起。由此可見，中國、歐盟、美國在氣候公約的談判中形成了復雜的相互制衡的關系［18］。因此中國必須參與并巧妙利用多邊協調的國際制度來維護自身利益，在歐盟與美國之間恰當的挑選伙伴，并與其在氣候治理組織問題上達成共識。只有這樣，全球氣候治理組織才能在國際社會產生更大的影響力，中國才可通過參與制定組織的法律法規來維護和保障自身利益。

再次，中國利用全球氣候變化治理組織充分開展環境外交。圍繞氣候變化問題展開的環境外交日益成為能源外交之后的新焦點。在“后京都時代”，越來越多的發展中國家被納入氣候談判，“共同但有區別的責任”原則面臨嚴峻挑戰。圍繞氣候變化治理問題等問題在國際多邊機制、區域合作組織及有關國家之間展開的多邊和雙邊環境外交，將成為各個國家外交的重要內容。中國作為最大的發展中國家，應充分利用治理組織和不同國家發展環境外交，積極參與環境進程，促進治理組織的建立。

最后，中國參與建立全球氣候變化治理組織以及進行國際氣候變化談判時，應對全球氣候問題有一個科學的判斷與估計。2006年，法國地質學家洛德·阿萊格爾在法國《快報》上發表專欄文章，稱氣候是否變暖尚屬未知，而且也不一定是由人類引起的，生態問題已經成為某些人賺錢的“工具”。2010年該學者在其出版的《氣候的騙局或是虛假的生態》一書尖銳地指出，全世界的人們都在為了一個“缺乏依據的謊言”奔走［19］。這本新書引起的爭議正是“后哥本哈根時代”的一種輿論新趨勢。因此，中國應對“氣候變化偽命題”進行中國式的解讀，并能夠給出有數據支持的結論。同時也要充分分析解決氣候問題的各個措施，量化實施不同的減排政策、技術對中國經濟發展、社會穩定和能源環境安全的影響程度，科學地看待中國對全球的氣候貢獻等。這將直接為中國氣候環境外交的談判提供科學依據和支撐。

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