縣域城鄉學前教育不均衡問題思考

龐云鳳 ， 張宗業

(淄博師范高等專科學校 教育科學研究中心，山東 淄博 255130)

學前教育是個體發展的基礎，其均衡發展對促進社會公平具有十分重要的意義。在國務院印發的《關于當前發展學前教育的若干意見》中指出“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。”[1]“但總體上看，學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環節，主要表現為教育資源短缺、投入不足，師資隊伍不健全，體制機制不完善，城鄉區域發展不平衡，一些地方‘入園難’問題突出。”[2]在多年計劃經濟和城鄉二元體制下，學前教育領域內部資源配置出現了比較顯著的非均衡發展趨向，城鄉發展不平衡已經成為制約我國學前教育健康發展的一個瓶頸。我國的教育制度和基礎教育改革要求確保教育權利和機會的平等，使每個兒童都能真正得到盡可能的發展，進而提高全民族的整體素質。因此，學前教育城鄉均衡發展問題引起了人們的廣泛關注和重視。《關于當前發展學前教育的若干意見》提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育”。[3]在我國當前的行政區劃中，縣域是經濟和社會發展的基本單元，也是學前教育改革發展的關鍵區域，在《關于當前發展學前教育的若干意見》中也明確提出“各省(區、市)政府要深入調查，準確掌握當地學前教育基本狀況和存在的突出問題，結合本區域經濟社會發展狀況和適齡人口分布、變化趨勢，科學測算入園需求和供需缺口，確定發展目標，分解年度任務，落實經費，以縣為單位編制學前教育三年行動計劃”。[4]

當前，縣域城鄉學前教育發展的不均衡主要體現在哪些方面？有何影響？如何縮小這種不均衡？這些問題都值得我們去思考。

一、縣域城鄉學前教育不均衡的主要表現

(一)投入不均衡

從總體狀況看，很多發達國家預算內教育經費中學前教育所占比例平均達到或超過了7%，與我國國情較為接近的巴西、墨西哥、蒙古等發展中國家，這一比例也均達到或超過了8%。但我國目前這一比例還低得可憐，多年來停留在1.5%左右。[5]在多年計劃經濟和城鄉二元體制下，由于社會財富的多次(多級)分配不公，導致我國縣域內的學前教育也呈現出兩級分化的格局，城鄉學前教育在地位、目標和體制保障方面存在著事實上的雙重標準。各類實驗、示范、重點幼兒園幾乎全部集中在縣城，從而也導致了僅占我國國家預算內教育經費1.5%左右的學前教育經費投向農村學前教育的比例就低得可憐。例如，據調查顯示，在一個縣域內財政教育撥款中的89%投入到了教辦園、機關辦園和婦聯辦園等，鄉鎮以下農村幼兒園僅僅得到11%的教育經費投入，其所需經費很大程度上都是自籌、集資。農村兒童的學前教育很少或完全享受不到政府的財政支持，廣大農民在學前教育上基本是“自給自足”。縣域城鄉學前教育投入的不均衡又帶來了辦園條件、入園率等一系列明顯的差異。

(二)師資配備不平衡

按教育部2009年底的統計數據，全國幼兒園教職工總數為157.0756萬人，其中112.7798萬人專任教師(含園長)中69.1653萬人沒有職稱，占61.33%。如果不含園長，全國幼兒專任教師僅有98.5889萬人，保健員僅有12.3764萬人。可是全國幼兒園共有86.7894萬個班級，在園幼兒2657.8141萬人。也就是說，平均1.14個班級或27名幼兒才有1名專任教師，7個班級或215名幼兒才有1名保健員。具體到縣域城鄉學前教育師資狀況來看，縣城師幼比由2001年的1:20提高到如今的1:17左右，農村由1:50提高到如今的1:30左右。雖然農村學前教育師幼比狀況改善較大，但與縣城的差距仍然較大，遠遠達不到所規定的要求。就學歷狀況來看，2007年農村學前教育專任教師中具有大專以上學歷的比例為46.7%，比縣城低了近20個百分點。由于經濟、交通等因素，縣城學前教育教師受到的培訓、發展的機遇遠遠大于農村教師，導致農村教師在教育理念、專業技能等方面相對來說發展要遲緩得多。

(三)生源狀況不平衡

“人之初性本善”，孩子本身的條件、智力等相差是不大的，引起不平衡主要是家庭因素。縣城家庭對孩子的成長相對來說氛圍較好，孩子也有充足的物質、精力保證學習，家長懂得更多、對孩子的教育關注也更多。相比這些，農村家庭就相差甚遠了。縣城學前教育從3歲起步甚至更早，農村幼兒園數量較少，只能依賴當地小學附設的學前班。農村學前教育只能從5歲或6歲起步。縣城幼兒至少接受3年的學前教育，在進入小學時已經有了較高的發展水平。農村的幼兒只有60%能接受1年的學前教育，在進入小學時，與同齡的城里幼兒比較，智力發展水平和行為習慣養成都相差很大。

二、縣域城鄉學前教育不均衡的影響

(一)導致人口不合理集中

社會經濟的發展和人們生活水平的提高，使廣大農村對學前教育的需求急劇增加。改革開放、新農村建設、各項惠農政策的實施，使廣大農民的生活水平日益提高。“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，逐漸走上富裕的農民把目光投向了“教育投資”，“從娃娃抓起”的觀念深入人心。社會的發展、家庭組織結構的變化和婦女所扮演的社會角色的改變，需要有相應的學前教育機構擔當起照顧和教育兒童的責任。但由于本村或附近沒有幼兒園，送到較遠的地方不方便，或農村幼兒園不夠正規、幼兒園教師不夠專業，便有很多農村兒童父母為了孩子能入一個“好”幼兒園，迫不得已大量進入附近縣城。他們一邊在縣城打零工一邊照顧孩子，造成縣域內人口的不合理集中。一般來說，這種為了孩子教育而暫時進入城市的農民很難在遷入地定居下來，他們不得不忍受家庭分居、老人得不到照顧等痛苦。這種情況使得我國的城市化成為一種“不完全的城市化”，城鄉就業和人口的比例與城鄉經濟結構的比例脫節嚴重，致使城市化水平偏低，城市積聚效應難以發揮，并帶來一系列不穩定因素。

(二)加劇縣城學前教育機構的負擔

由于本村沒有幼兒園或幼兒園不夠正規、教師不夠專業，為了“不輸在起跑線上”，使孩子從小接受更好的教育，很多農村兒童開始大量進城上幼兒園。這樣做的一個重要后果就是加劇了縣城學前教育機構的負擔，導致縣城各個幼兒園人滿為患。因為大部分縣城幼兒園在設計時并沒有考慮這部分兒童。筆者在調查中發現，絕大多數縣城幼兒園的師生比均超過國家規定標準，不少幼兒園的師生比達到1:25甚至1:30以上。

(三)導致師資的不合理流動

由于縣域城鄉學前教育發展的不均衡，廣大農村幼兒園越來越被邊緣化。除去數目有限的在編教師外，大部分農村幼兒園教師的工資待遇幾乎完全靠“以生養師”。他們不僅工資低，沒有保障，而且工作條件差、工作強度大、無編制、無職稱。所以，大量農村幼兒教師一有合適機會，就會走人改行。目前，師資流動主要特點為城鄉、區域、層級教師流動的不對稱性。幼兒教師流動主要是農村向城鎮流動、城鎮向區縣流動、區縣向主城區流動、主城區一般園所向重點園所流動或學前教育系統外流動，教師流動呈現單一方向性。

(四)加劇學前教育機構的混亂

由于縣域城鄉學前教育發展的不均衡，廣大農村幼兒園越來越被邊緣化。大量農村兒童進城接受學前教育，一方面加劇了縣城學前教育機構的負擔，另一方面也加劇了學前教育機構的混亂狀態。現在縣城的幼兒園一般分為三類：第一類是所謂的“貴族幼兒園”，這類幼兒園定位于高端家庭，一般家庭承受不起這類幼兒園教育的費用；第二類是所謂的“皇族幼兒園”，主要是指那些機關辦幼兒園，這些幼兒園一般有財政補貼，條件優越，若沒有關系，孩子便很難進入這類幼兒園；第三類是所謂的“菜市場幼兒園”，主要是指那些面向市場需求、定位較低的私立幼兒園，他們主要應需求而出現，大部分條件簡陋，師資力量、學生安全、食堂衛生狀況等往往都得不到保障，近幾年時而出現的教師虐童事件基本都出現在這類幼兒園中。

三、縮小縣域城鄉學前教育不均衡的途徑思考

(一)增加政府投入,完善保障措施

我國2010年頒布實施的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010 ——2020年)》(以下簡稱《規劃綱要》)提出“把發展學前教育納入城鎮、社會主義新農村建設規劃。建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，加大政府投入，完善成本合理分擔機制，對家庭經濟困難幼兒入園給予補助。”[6]文件的頒布和實施表明了國家將逐步加大對學前教育的投入，提高保障力度。但政策的落實將是一個長期、復雜的過程。在這一過程中應該明確國家和地方政府分別承擔的義務和責任，對于不同類型的兒童制定不同的保障方案，并建立有效的監督機制和追責機制，把兒童入園率狀況作為考評各級政府的要素之一，從而提高政策實施的效果。注意利用政策和資金兩大杠桿來調節城市和農村幼兒園的均衡發展問題。在政府主導的基礎上，縣城幼兒園建設可以引入市場化的運作模式，大量吸引社會資本加入，建立滿足不同層次需要的特色幼兒園。不過，農村幼兒園必須全面依靠政府建立和完善。政府出資辦好鄉鎮中心幼兒園，發揮中心園在規范管理方面的輻射作用。縣級政府可以考慮將“辦好鄉鎮中心幼兒園”納入對鄉級政府的責任目標考評體系，強化政府職能。

(二)加強就業教育，引導畢業生立志投身農村學前教育事業

目前我國大學生在擇業過程中普遍存在著嚴重的“城市本位”思想，追求起點高、薪水高、條件優越的單位。但農村、基層、偏遠落后的地方也需要有人去建設、去開拓。發展學前教育事業，廣大的農村幼兒園更急需人才。學前教育師資培養單位應加強就業教育，通過耐心的說服教育，讓學生認識到一個基本的事實：城里幼兒園經過長期的人才儲備，無論是從學歷還是專業水平，剛畢業的學生已不再是急缺的人才；即使歷盡周折進入這樣的幼兒園，也不會提供多少優惠政策，短時間內很難凸顯自己的優勢并脫穎而出。而農村幼兒園極度缺乏受過系統專業訓練的師資，全日制幼兒教育專業的畢業生在農村幼兒園領導、同事的眼里就是專家和人才，也便使他們更容易施展才華，實現自身的價值。通過就業教育，轉變就業觀念，使學生認識到評價就業場所的理想與否不以待遇的高低來評判，而以其自身價值的實現來衡量，進而樹立哪里需要就到哪里去的崇高的就業觀。加強思想教育，培養社會責任感使命感，引領他們熱愛農村學前教育事業，立志扎根農村，樹立為農村學前教育事業奉獻青春和智慧的崇高理想。

(三)加強教師隊伍的管理

優秀學前教育師資不斷流失是農村學前教育教師隊伍不穩定的重要原因。目前，師資流動主要特點為城鄉、區域、層級教師流動的不對稱性。城鄉教師流動主要是農村向區縣流動、區縣向主城區流動，教師流動呈現單一方向性。實現城鄉學前教育師資的合理流動，有利于實現城鄉學前教育均衡發展。為此，教育主管部門應在充分調查的基礎上，實行城鄉學前教育教師的流動制度，每年從城區學前教育師資隊伍中選調一批優秀師資到農村進行為期1-3年的支教活動，變單向流動為雙向流動。通過城區示范幼兒園與鄉鎮中心幼兒園、鄉鎮中心幼兒園和村幼兒園或民辦幼兒園的“手拉手”“結對子”等幫扶活動，通過跨園體驗交流、合作開展教科研活動等方式發揮示范幼兒園和中心幼兒園教育資源優勢和在辦園理念、教育管理、隊伍建設和教育教學等方面的示范引領及輻射作用。

(四)加強督導評估、建立激勵機制

我國的教育督導部門雖然名義上是各級政府的派出機構，但實際上大多是設置在教育部門內部的，并且往往由教育局副局長兼任督導室主任。這樣的督導形同虛設，因為根本無法實現自己督導自己。所以，我們應該建立獨立的督導評估機機構，對幼兒園的辦園資格、辦園理念、辦園目標、辦園條件(環境場地、設施設備、經費保障等)、園務管理、安全衛生、保育保健、教育教學、遵律守法、財務審計、教代會、家長委員會等情況定期進行綜合評估，且評估結果按時向社會公示。還要建立激勵機制，鼓勵辦得好的幼兒園擴大規模，向農村延伸，幫助農村幼兒園改善辦園條件、改進園務管理和教育教學工作。

參考文獻：

[1][2][3][4]國務院.關于當前發展學前教育的若干意見[C].北京:中國國家國務院,2010.

[5] 黃崴.發達國家義務教育經費投入體制比較及其對我國的啟示[J].比較教育研究,2009,(10).

[6]教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010——2020年)[C].北京:中國國家教育部,2010. (責任編輯：李志紅)