我國物流業政策環境回顧與建議

賀 登 才

（中國物流與采購聯合會， 北京市100045）

2012 年，我國物流業發展的政策環境持續改善，但與行業發展的需要相比還存在較大差距。2013 年，物流業發展需要政策環境的進一步改善，業界特別期盼“物流國九條”等政策落到實處。

一、2012 年我國物流業政策出臺及落實情況

2011 年8 月，國務院辦公廳發布《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》（國辦發〔2011〕38號），業內稱“物流國九條”。2012 年，以落實“物流國九條”為主線，促進物流業發展的政策和規劃相繼出臺。

1.“物流國九條”的落實情況

按照《關于印發貫徹落實促進物流業健康發展政策措施意見部門分工方案的通知》（國辦函〔2011〕162 號）精神，有關部門繼續推動相關政策措施的出臺和落實。

一是稅收政策落實情況。經國務院批準，交通運輸業和包括物流輔助服務在內的部分現代服務業營業稅改征增值稅試點正式啟動，試點范圍從2012 年年初的上海市已經擴大到12 個省、直轄市和計劃單列市。2012 年1 月，財政部、國家稅務總局發布《關于物流企業大宗商品倉儲設施用地城鎮土地使用稅政策的通知》（財稅[2012]13 號），對大宗商品倉儲設施用地土地使用稅實行減半征收。2012 年，由中國物流與采購聯合會組織推薦、國家發展和改革委員會審核、國家稅務總局發文批準（國家稅務總局公告2012 年第34 號），第八批397 家物流企業納入營業稅差額納稅試點范圍。到2012 年底，試點企業總數已達1331 家。與前幾批相比，試點企業進入門檻有所降低。

二是清理和規范交通運輸環境。交通運輸部等五部門聯合開展了為期一年的收費公路違規及不合理收費專項清理工作，全國共排查出771 個需要整改的項目。撤銷和調整了一批收費站，降低了一批公路通行收費標準，取消了一批超限超期收費公路，政府還貸二級公路取消收費工作也取得新的進展。2012 年4 月，交通運輸部等五部門下發通知，明確提出嚴禁隨意變更政府還貸公路屬性或違規轉讓為經營性公路。國務院糾正行業不正之風辦公室下發《關于2012 年糾風工作實施意見的通知》（國辦發〔2012〕25 號），提出要堅決糾正物流領域亂收費和公路“三亂”問題。交通運輸部印發、2012 年7 月1 日起實施的《路政文明執法管理工作規范》（交公路發〔2012〕171 號），分別從基本要求、行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰、獎懲等方面對路政執法工作提出了具體規范。2012 年底，國務院發布630 號令，決定對《機動車交通事故責任強制保險條例》作部分修改，增加了一條，即掛車不投保機動車交通事故責任強制保險，為推廣甩掛運輸解決了保險方面的政策問題。

三是城市配送獲得政策支持。2012 年6 月，商務部印發《關于推進現代物流技術應用和共同配送工作的指導意見》（商流通發[2012]211 號）。意見要求，完善城市共同配送節點規劃布局，鼓勵商貿物流模式創新，加快物流新技術應用步伐，加大商貿物流設施改造力度。為落實指導意見，財政部、商務部下發通知，支持包括現代物流技術應用和城市共同配送項目在內的六類商貿流通服務業項目，廣州、武漢、合肥等城市被納入第一批現代物流技術應用與共同配送綜合試點中央財政支持范圍。

四是各部門對物流項目給予資金支持。國家發展和改革委員會按照《關于印發物流業調整和振興專項投資管理辦法的通知》（發改辦經貿〔2009〕695 號）的規定，繼續設立專項資金支持物流業及農產品冷鏈項目。2011 年，國家啟動現代服務業綜合試點工作，北京市、天津市、遼寧省、上海市成為首批試點省市。2012 年7 月，重慶市、深圳市、長沙市成為財政部、商務部批復的第二批試點地區，對試點地區給予資金支持。財政部、交通運輸部發布《關于印發<公路甩掛運輸試點專項資金管理暫行辦法>的通知》（財建[2012]137 號），明確今后每年從車輛購置稅中安排專項資金支持公路甩掛運輸試點。國家發展和改革委員會組織實施物聯網技術研發及產業化專項，重點支持交通、物流等10 個領域的國家物聯網應用示范工程。交通運輸部對公路貨運樞紐型物流園區給予資金支持。

五是農產品物流受到重視。2012 年2 月1 日，第九個中央“一號文件”——《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》發布。文件要求繼續推進糧、棉、油、糖等大宗農產品倉儲物流設施建設，支持擁有全國性經營網絡的供銷合作社和郵政物流、糧食流通、大型商貿企業等參與農產品批發市場、倉儲物流體系的建設經營。財政部、商務部繼續開展肉菜流通可追溯體系建設試點，支持在有條件的城市建立覆蓋全部大型批發市場、大中型連鎖超市、機械化定點屠宰廠、標準化菜市場以及部分團體消費單位的肉類蔬菜流通追溯體系。

六是鼓勵民間資本進入物流領域。國家發展和改革委員會、交通運輸部、鐵道部等有關部門相繼出臺政策，鼓勵和引導民間資本進入物流領域。鐵道部下發《關于鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招標工作的指導意見》，明確要求取消鐵道部18 個鐵路局（公司）原有的鐵路工程交易中心。長期以來依靠國家投資的公路、鐵路、水路、民航等物流基礎設施領域進一步開放。

七是取消不合理收費。有關部門開展清理行政事業性收費和行政審批項目工作，物流領域部分行政事業性收費和行政審批項目得到取消和調整。2011 年底和2012 年12 月，財政部、國家發展和改革委員會先后兩次發文，取消和免征部分行政事業性收費。其中，超限運輸車輛行駛公路賠（補）償費、鐵路專用線運輸管理費等部分內容涉及物流企業。2012 年9 月，國務院下發《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》（國發〔2012〕52 號），物流行業部分行政審批項目得到取消和調整。

2. 物流業相關規劃陸續出臺

2012 年，為落實《“十二五”規劃綱要》，物流業發展相關規劃陸續出臺。2012 年7 月，國務院印發《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》（國發〔2012〕18 號）。該規劃提出，“十二五”時期，初步形成以“五縱五橫”為主骨架的綜合交通運輸網絡，總里程達490 萬公里。2012 年9 月，國務院辦公廳印發《國內貿易發展“十二五”規劃》（國辦發〔2012〕47號），提出重點支持城市物流配送體系示范工程等18 項工程。2012 年12 月，國務院印發《服務業發展“十二五”規劃》（國發〔2012〕62 號），要求重點發展包括現代物流業在內的12 項生產性服務業。按照《物流業調整和振興規劃》的要求，《物流園區發展專項規劃》、《煤炭物流發展專項規劃》、《應急物流發展專項規劃》正在起草編制。

3. 支持物流業發展成為深化流通體制改革的重要內容

2012 年8 月，國務院印發《關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》（國發〔2012〕39號），提出要大力發展第三方物流，促進企業內部物流社會化；支持和改造具有公益性質的大型物流配送中心、農產品冷鏈物流設施等；支持流通企業建設現代物流中心，積極發展統一配送；引進現代物流和信息技術，帶動傳統流通產業升級改造。國務院常務會議研究確定了降低流通費用的10項政策，在物流方面提出了推進公路收費清理、規范交通執法、保障物流配送等相關減負要求。

4. 物流業引導和管理力度加強

政府有關部門按照職能分工，逐步加強分類管理，引導物流業發展。

一是倉儲業指導意見出臺。2012 年12 月，商務部發布《關于促進倉儲業轉型升級的指導意見》（商流通發［2012］435 號），引導倉儲企業由傳統倉儲中心向多功能、一體化的綜合物流服務商轉變，提出了未來五年物流倉儲業效率提升的目標。

二是水路運輸管理條例出臺。2012 年10 月，國務院發布第625 號令《國內水路運輸管理條例》，2013 年1 月1 日起施行。條例的亮點主要體現在四個方面：一是減少了行政許可項目，簡化了審批程序；二是進一步明確了水路運輸交通主管部門的公共管理職能；三是進一步強化了水路運輸安全；四是進一步明確了水路運輸行業節能減排的法律義務。

三是鐵路貨運引入電子商務機制。2012 年，繼鐵路客運實現電子商務機制后，全國鐵路開始試行貨運電子商務，貨運需求網上受理，推行“實貨制”運輸方式。此次貨運組織改革的目標是“網上受理、全程服務、自愿選擇、公開透明”。

四是民航業發展指導意見出臺。國務院出臺了《關于促進民航業發展的若干意見》（國發〔2012〕24 號），提出了民航業發展的戰略目標和主要任務。

五是支持航運業平穩發展。為積極應對航運業面臨的困難局面，交通運輸部先后發布了三個方面的政策：一是促進我國國際海運業平穩有序發展，二是促進國內航運業健康平穩發展，三是允許將融資租賃船舶視為認定企業資質的自有運力。特別是第三項政策，有助于緩解航運企業資金壓力，幫助航運企業盤活現有資產，有效應對當前嚴峻的航運形勢。

六是加強快遞市場規范管理。2012 年11 月，交通運輸部起草的《快遞市場管理辦法》（修訂征求意見稿），向社會公開征求意見。國家郵政局下發《關于進一步加強快遞企業收寄驗視工作的通知》，提出了收寄驗視工作的規范和具體要求。國家郵政局還與商務部聯合下發了《關于促進快遞服務與網絡零售協同發展的指導意見》（國郵發〔2012〕1 號）。2012 年底，《郵政普遍服務基金征收使用管理暫行辦法》（征求意見稿）開始征求意見，引發了業內巨大的爭議。

七是海關特殊監管區域加快整合。2012 年10月，《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》出臺。該意見要求，整合特殊監管區域類型，完善政策和功能，強化監管和服務，逐步將現有出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區及符合條件的保稅區整合為綜合保稅區。

5. 安全管理連續發文

隨著社會經濟的發展與人民生活水平的提高，物流安全問題日益成為全社會關注的焦點。有關部門陸續出臺加強物流安全工作的政策措施，切實保障社會穩定和人民群眾生命財產安全。

一是道路交通安全意見出臺。2012 年7 月，國務院印發《關于加強道路交通安全工作的意見》（國發〔2012〕30 號），從10 個方面提出了加強道路交通安全工作的28 項重大政策措施。

二是道路危險貨物運輸管理規定征求意見。2012 年5 月，交通運輸部起草的《道路危險貨物運輸管理規定》（征求意見稿）向社會公開征求意見。

三是郵政局下發《關于嚴密防范寄遞企業及從業人員非法泄露用戶使用郵政服務或快遞服務信息的通知》，要求全行業開展寄遞企業信息安全檢查工作。

6. 綠色低碳物流提上議事日程

一是國家規劃重視綠色物流發展。2012 年，國務院相繼印發《節能減排“十二五”規劃》（國發〔2012〕40 號）和《“十二五”循環經濟發展規劃》，提出要推進交通運輸節能工作，實施綠色交通行動，提升運輸工具能源效率，引導樹立節能減排和綠色低碳發展理念。

二是低碳交通運輸體系建設試點城市獲批。根據交通運輸部《關于印發〈建設低碳交通運輸體系指導意見〉和〈建設低碳交通運輸體系試點工作方案〉的通知》（交政法發[2011]53 號）精神，北京、昆明、西安等16 個城市低碳交通運輸體系建設試點城市實施方案獲得交通運輸部批復。

三是交通運輸節能減排專項資金下發。根據《交通運輸節能減排專項資金管理暫行辦法》（財建〔2011〕374 號），交通運輸部下發《交通運輸節能減排專項資金申請指南（2012 年度）》。專項資金優先支持的領域有：公路基礎設施建設與運營領域、道路運輸裝備領域、港航基礎設施建設與運營領域、水路運輸裝備領域、交通運輸管理與服務能力建設、交通運輸節能減排試點示范項目。

二、當前物流業發展面臨的主要政策問題

物流業是新產業、新行業，新的經營業態和模式不斷涌現，需要得到相應的政策支持。從影響行業中長期發展的角度看，目前我國物流業發展主要面臨著以下政策問題：

1.“營改增”試點中交通運輸業稅負增加較多

目前，交通運輸業稅負增加較多是這次“營改增”試點中出現的突出問題。中國物流與采購聯合會《關于減輕物流企業負擔的調查報告》顯示，2012 年上半年，90.6%的試點企業實際繳納增值稅有一定程度的增加。與營業稅體制對比計算，“貨物運輸服務”平均增加119.7%。導致這一問題的主要原因是稅率偏高和抵扣不足。一是貨物運輸服務增值稅稅率從3%的營業稅稅率調整為11%的增值稅稅率，上調幅度過大。二是可抵扣進項稅額偏少。在貨物運輸服務中，燃油、修理費等可抵扣進項稅的成本所占比重不足40%，而有些還很難取得增值稅專用發票，實際進入進項稅額抵扣的比例更低。此外，存量固定資產不能抵扣，人力成本、路橋費、房屋租金、保險費等主要成本均不在抵扣范圍內，也是稅負增加的重要原因。交通運輸業稅負增加較多，物流業各環節仍未實現稅率統一，不符合“物流國九條”的基本精神，也不利于物流業的一體化運作。

2. 公路通行條件亟待改善

公路通行費收費過高、收費不合理及亂收費、亂罰款問題一直是物流企業及廣大群眾普遍關心的問題，也是影響物流企業持續健康發展的瓶頸。《關于減輕物流企業負擔的調查報告》顯示，物流企業過路過橋費平均占公路貨運型物流企業運輸成本的1/3 左右。其中，大件運輸、冷鏈物流企業占比還會更高。公路貨運企業罰款支出已列入固定成本，部分汽車運輸、大件運輸企業占比更高。2011 年，中央電視臺連續推出《聚焦中國物流頑癥》系列節目，對公路亂收費、亂罰款問題進行了集中報道。交通運輸部等五部門聯合開展收費公路專項清理工作。但根據中央電視臺最近的報道和物流企業的反映，收費公路專項清理工作與社會期望相比還存在較大差距，亂收費、亂罰款問題仍未得到有效治理。

3. 物流業用地難，地價貴

隨著我國城鎮化進程的加快，城市擴容改造，原有物流用地急劇收縮，而新增物流用地難以保障。《關于減輕物流企業負擔的調查報告》顯示，物流企業用地平均價格為每畝30.7 萬元，比上年上漲10%左右。其中，51.3%的企業用地價格在每畝30 萬元以上，12.8%的企業用地價格在每畝50 萬元以上。物流用地按照商業用地計價，導致用地成本過高，單靠經營物流業務實在難以承受。企業普遍反映，物流用地資源稀缺，土地供應難以保障，建設規劃難以落地，征地阻力日益加大。與此同時，一些地方物流用地缺乏科學規劃，導致資源浪費與重復建設。也有的地方以物流的名義圈占土地，改變用途，更加劇了物流用地緊張的局面。

4. 城市物流基礎設施落后

物流園區、配送中心、倉庫貨場等城市物流基礎設施占地面積大，資金投入多，回收周期長，是帶有公益性的城市主體功能區。隨著城市擴容改造，原有物流倉庫設施改作他用，而新建設施受土地資源與投資周期影響嚴重短缺，導致城市倉庫租金呈持續上漲趨勢。《關于減輕物流企業負擔的調查報告》顯示，在被調查企業中，2012 年6 月底租用的倉庫平均租金為每平方米每天0.96 元；長江三角洲、珠江三角洲地區倉庫租金普遍進入1元時代；保稅、冷鏈、醫藥等專業化倉庫租金普遍較高，部分行業超過2 元。高標準、現代化的物流配送基礎設施緊缺，設施落后的老舊倉庫、農民庫占有較大比重，制約了配送效率的提升。城市配送缺乏停靠裝卸作業配套設施，城市通行受到諸多限制。為規避通行限制，配送企業采用小型客車運貨的現象比較普遍，冒著被查處和罰款的風險。

5. 物流企業融資難，成本高

物流業資金需求量大，投資回收周期長。企業自有資金不能滿足需要，普遍存在融資瓶頸。總體來看，物流企業融資渠道較為單一。一是銀行貸款仍然是企業最主要的融資渠道。《關于減輕物流企業負擔的調查報告》顯示，在被調查企業中，78.2%的企業融資選擇銀行貸款，6.4%的企業選擇民間借貸，1.8%的企業選擇上市融資。二是民間資本存在進入障礙。目前，在綜合交通運輸體系涉及的多種基礎設施中，民間資本所占比例較低。這主要是因為資本投入規模大、投資回收周期長、收益難以獨立核算等現實問題，同時與缺乏產業基金、股權融資、債券融資等市場化融資模式和手段有關。三是融資成本較高。對于銀行貸款融資，物流企業普遍反映，實際貸款利率依然較高，財務成本支出往往高于企業利潤。

6. 物流業管理體制不適應行業發展的需要

物流業是融合運輸業、倉儲業、貨代業、信息業等的復合型服務產業。進入新世紀以來，我國物流業在國民經濟快速發展和國家產業政策的支持下得到快速發展。但現行管理體制與物流業發展的需要仍然不相適應。主要表現為：

一是缺乏專門的行業統籌和主管部門。物流業涉及部門越多，協調難度越大。2009 年落實《物流業調整和振興規劃》以及2011 年落實“物流國九條”政策，有三十多個部門參與其中。多數省區市成立了類似的聯席會議機制，但牽頭部門有的在發展和改革委員會、有的在經信（工信）部門、有的在商務部門或交通部門，甚至同一省內都有不同歸屬，導致上下不對口，左右不銜接。這種狀況致使相應的政策很難出臺，而出臺的政策也很難落實到位。

二是缺乏相對應的管理職能。盡管物流業的產業地位在國家規劃層面上已經確立，但其管理職能并未落實到國民經濟相關管理部門。從國民經濟行業分類、產業統計、工商注冊、土地使用及稅目設立等方面，物流業都找不到其對應的類別。

三、促進我國物流業發展的政策建議

當前，我國物流業正處在轉型升級的關鍵階段，物流業相關政策的出臺和落實是引導行業健康發展的重要手段。針對以上問題，提出以下促進我國物流業持續健康發展的政策建議：

1. 降低交通運輸業稅負，統一物流業各環節稅率

建議對貨物運輸服務和物流輔助服務統一執行6%的稅率。此舉不僅符合“物流國九條”的基本精神，有利于物流業的一體化運作，體現了支持現代服務業發展的政策導向，而且符合試點政策中“改革試點行業總體稅負不增加或略有下降”的指導思想，可有效解決試點中交通運輸業稅負大幅增加的問題，同時可減少許多操作層面的麻煩，有利于降低稅收征管成本，減輕企業負擔，適應物流業一體化運作需要。建議設立綜合物流服務稅目，對運輸、倉儲、貨代、配送等物流業務各環節實行統一稅率、統一發票。在解決試點中出現問題的基礎上，盡快在全國全行業推行“營改增”政策。

2. 創造物流運輸車輛便利通行的環境

一是降低道路通行成本。降低收費公路收費標準，統一超限運輸車輛收費標準，取消超限運輸車輛不合理收費，實現超限運輸證起運地統一辦理。二是修訂《收費公路管理條例》，細化公路收費使用規定，切斷公路收費與地方收入的利益鏈條。完善收費公路通行費標準形成機制，出臺收支審計機制和信息公開辦法，加強社會監督。三是加強公路罰款制度約束。明確公路執法主體，規范文明執法行為，實行地方領導問責制。設立全國統一執法標準，減少執法自由裁量權。嚴格執行違法車輛糾正違法行為后才能上路通行的規定，從起運地杜絕只罰不糾、以罰代管的現象。

3. 改革物流用地制度

一是出臺物流用地強制性規劃。將納入國家統一規劃的物流園區等基礎設施用地納入城市總體規劃，在用地指標上要優先考慮，鼓勵物流企業進入物流園區集聚發展。新建居民小區、商業服務設施要明確規劃并配套建設裝卸搬運等物流用地。二是實行嚴格的用途管制。對物流園區、配送中心等倉儲類物流設施用地應立法保護，不得隨意變更用地性質和規模。不得因為地價升高，強制物流用地無限度外遷。對新建物流設施用地作出硬性規定，只能用于物流服務活動，不得改變用途或轉租。三是推行租地建庫方式。建議地方政府不再將土地使用權一次性出讓給物流企業，而是采取租賃方式。即在適合建設物流設施的地區統一規劃建設物流園區，土地屬國有，用途為物流。企業可租地建庫，政府可用租金調節供需。這樣，不僅可以有效杜絕以物流名義圈占土地的問題，保證物流用地用于物流，而且可以減輕物流企業一次性投資的壓力，體現政府支持物流業發展的政策導向。

4. 支持城市物流配送體系建設

結合城市產業布局和居民消費升級需求，加快形成多層次、梯級化的城市物流配送網絡。整合利用現有商業、物流零售終端，增強城市末端配送的裝卸搬運服務功能，統籌解決“最后一公里”問題。改變單一采用通行證和禁限進行城市貨運管理的傳統思路，根據不同經營性質、不同配送線路、不同車種、不同區域和時段進行分級分類通行管理。在用地緊張、交通問題突出的商業聚集區推行共同配送和夜間配送方式。加快推廣城市配送標準和技術應用，支持專業配送企業運用先進物流技術和裝備，支持城市配送車輛更新改造。

5. 開辟多種融資渠道

積極推進物流產業基金試點工作。募集來自金融機構及大中型國有企業、民營企業及私人的多元化投資，按照“專家管理、組合投資、利益共享、風險共擔”的原則進行運營，集中投資于符合規劃的物流園區、物流中心、配送中心等物流設施建設和運營項目。對物流企業在股票上市、債券發行等方面給予支持。降低企業準入門檻和股票發行成本，完善物流稅收制度和會計制度，允許有發展潛力的物流企業發行長期債券，鼓勵其推進股票上市。鼓勵中小型物流企業在創業板市場發行股票融資，加強對中小型物流企業的貸款支持力度。

6. 改革物流業管理體制

建議在政府機構改革中，參照能源和糧食管理體制，在政府序列設立國家物流管理部門，統籌協調全國物流業發展工作。各省市要建立相應機構，承擔相應職能。從國民經濟行業分類、產業統計、工商注冊、土地使用、財政稅收、法律法規等方面明確物流業類別，真正落實物流業的產業地位。同時，要積極推進現有各項政策的落實，加強物流業政策及法規體系建設。